2021年PMRA授奖文章：网络自治框架:多中心系统特区自治的再概念化

编者按

本月海外版将为大家译介2021年公共管理研究会(PMRA)颁布奖项表彰的各领域最佳研究成果。本期推送的文章获得了2021年Camilla Stivers奖项，文章为地方政府提出了一个网络自治框架，该框架侧重于在同一地点的政府之间的关系动态，演示了如何将该框架应用于大都市地区的例子，并就特区如何影响各种地方政策结果提出建议。

作者：

Robert A. Greer：德州农工大学乔治·布什政府与公共服务学院副教授

Tyler A. Scott：加州大学戴维斯分校环境科学与政策学院助理教授

引言

为生产公共产品和服务而广泛使用特殊或有限目的地区(以下简称“特别地区”)已被充分证明(例如，Burns 1994;Carr and Feiock 2004;穆林2009)。围绕专门政府的术语是多种多样的，还包括“公共权威”和“政府委员会”——事实上，区分不同类型的特殊目的实体一直是地方治理学者关注的焦点(例如，Eger 2006)。这一观点在美国政府普查中得到了实施。如果一个政府实体履行一项或有限数量的职能，并具有“足够的行政和财政自主权，有资格成为一个独立的政府”(美国人口普查局2012年)，那么该政府实体就被视为一个特别行政区，而缺乏这种自主权的实体则被归类为独立机构。我们没有将特区的自治严格理解为宪法属性的功能，而是提出了一个网络自治框架，重点关注共同所在地政府之间的关系动态和依赖性。

特别地区和多中心

多中心治理是现代公共政策和管理学者的一个基本概念(E. Ostrom, 2010)。在多中心系统中，相关的公共、私人和非营利组织并不总是受到正式的等级或合同关系的约束。在这样的条件下，公共产品和服务的生产通过组织网络发生(Klijn和Koppenjan 2000;millward和Provan 2000;Provan和Kenis 2008)，不同的网络安排和协调机制出现在组织追求其目标的过程中(Berardo和Lubell 2016;Feiock 2013)。而多中心是一个广泛的概念，有许多不同的方面(例如，Baldwin et al. 2018;Thiel and Moser 2018)，专门服务提供是此类治理系统的重要元素，因为它将服务功能分割开来，并创造了可能与现有司法管辖区不直接相关的额外责任层。

关于特区的现有理论视角

根据美国政府普查，特区是最常见的地方政府形式，他们的增长在最近几十年已经超过了传统的城市和县地方政府(美国人口普查局2013年)。而特区通常因其灵活性和商业运作模式而受到拥护(Boyne 1992;布坎南和图洛克1962)，它们造成的地缘政治和功能分裂可能对大都市地区产生负面影响(福斯特1997;加尔文2006)。如果专业化没有足够的自主权，特别地区(或任何其他专门组织)就不能从提高的效率或管理灵活性中获益，从而在没有相关利益的情况下增加了制度成本。因此，理解行政自治对于我们理解专业组织是至关重要的。最终，特别行政区的控制和自治问题是一个更广泛的地方政府之间的协调和集体行动的问题。为什么连通性对特区很重要?鉴于之前对水平和功能碎片化所导致的集体行动困境的讨论(如Feiock 2013)，我们认为政府间关系和协调在特殊地区的背景下非常重要。在一个地区出现更多的特别行政区与更高水平的公共债务有关(Faulk和Killian 2016;Greer, Moldogaziev, and Scott 2018)，提供了这种联系的实证证据。

特区与资源依赖

组织理论学家早就认识到，当一个组织依赖另一个组织获取关键资源时，这种依赖性使提供者对接受者拥有权力(Pfeffer和Salancik, 2003)。资源依赖理论与网络治理问题尤其相关，因为它提供了一种理解公共管理者如何在没有正式层级的情况下行使影响力的方法(Lundin 2007;millward and Provan 2000)。已有研究表明，政府资金担忧会改变非营利公共服务提供者的目标和行为(Mosley 2012)，而资源依赖是政策网络结构的解释性驱动因素(Huang和Provan 2007)。虽然特别行政区通常具有相当程度的独立财政权力(Eger和Feiock, 2010年;R. A. Greer 2016)——例如，收取费用或征税的能力——并不排除作为规模相对较小、目的有限的实体，特别行政区依赖外部货币和非货币投入的可能性。
虽然资源依赖通常与财务资源和实物利益联系在一起，但组织间依赖也可以通过依赖其他组织的信息、互惠规范和专业知识来培养(Huang和Provan, 2007;Provan and Kenis 2008)。知识共享或其他无形交换模式成为自身的非财政资源，可以积累和“花费”以实现组织目标(Rethemeyer和Hatmaker, 2008年)。我们确定了三个主要的资源类别，特区可能依赖于一个共同的实体:行政资源、技术资源和人力资本。
假设1:特别行政区在更大程度上依赖于一般目的政府的资源(财政或其他方面)，自治性较弱。

表1：形式自治框架中考虑的制度属性与网络自治框架中考虑的位置/关系属性的比较

特区与社会资本

特别行政区自治的正式观点取决于如何选择董事会成员的问题。相反，网络治理观点强调组织之间的联系(例如，谁在管理委员会任职)也会影响地方治理安排(Provan, Huang, and Milward 2009)。有大量的公共管理文献研究了系统参与者如何形成、维持和交易这种社会资本，以便在区域政策体系中实现他们的目标(Henry, Lubell, and McCoy, 2011;Scholz, Berardo, and Kile 2008)。社会资本通常被分为桥接资本，例如跨越网络子群体并作为信息交换渠道的经纪关系，和连接资本，例如以互惠和传递连接为特征的紧密连接子群体(Burt 2005)。Berardo和Scholz(2010)的风险假说提出，不同类型的集体行动困境将有利于桥接资本或债券资本。
桥接资本和粘合资本之间的区别提供了一种理解特殊地区在地方治理网络中的嵌入如何影响自治的方法。首先，实体之间的互惠关系是表明相互依赖和更强影响的纽带结构(Desmarais和Cranmer 2012)。关于特区的经典观点在很大程度上只关注于一个一般目的实体对一个地区拥有的控制杠杆。然而，网络互惠表明了一种相互依赖，这种依赖预计将减少自治权，而不仅仅是通过宪法控制机制，而是因为两个实体“相互承认对方是重要资源”(Desmarais和Cranmer 2012, 425)。
假设2:嵌在粘接结构中的特殊区域自治程度较低，嵌在桥接结构中的特殊目的实体自治程度较高。

特别行政区及办事处

契约理论和特许经营理论进一步论证了代理在形成特区自治中的作用，特别是服务交付任务的特征——地理规模、资产专用性、信息不对称性——如何影响政府间的协调性质。特殊区域代表了直接提供和承包的另一种选择，但它们与一般目的政府(以及彼此)的关系可以在与传统承包商关系相同的上下文中考虑。
特区提供的服务在资产专用性上有所不同，这是一个概念，指的是特定于交易的投资如何容易被重新利用。增加资产专用性的特征包括专门技能、缺乏可移植性和单一用途工具或系统。通过提高潜在竞争者的进入壁垒，对高度特定资产的专门投资有利于垄断条件。
特别地区的功能在可衡量性方面也有所不同，也就是服务提供活动和服务提供结果的监测和衡量的容易程度。当服务行为或质量难以衡量时，授权或支持服务的政府就没有能力知道服务提供者实际在做什么。特许经营理论直接解决了这一信息不对称问题。
假设3:从事需要高度特定资产和/或业绩较难衡量的服务交付行动的特别地区更具有自主性。

特殊行政区与功能的相互依存

特殊行政区一个经常被提到的优势是，将权力下放给这些专门的实体，可以培养当地的灵活性和更好地专注于特定任务的能力(Oakerson和Parks, 2011)，由于决策不再处于共同的权限范围内，将不同的职能分解到同一位置的政府会产生新的决策外部性。例如，城市规划部门作出的分区和许可决定会影响交通、公用事业和应急服务地区的运营。
假设4:服务功能结果受其他地方政府职能影响较大的特殊行政区，自治程度较低。

网络自治框架的价值

迄今提出的论点是，目前在理论上使用的特殊区域自治的正式方法(例如，Carr和Farmer 2011;埃格尔2006;Mullin 2008)和实践(美国政府间关系咨询委员会1993;美国人口普查局2012)并没有完全反映公共管理学者已经开始看待复杂的制度治理体系的方式。我们越来越理解多中心地方治理系统中的协调是相互依赖(Feiock 2009)、网络关系和社会资本(Berardo and Lubell 2016)以及不确定环境中的有限理性行为(Lubell 2013)的函数。因此，简单地将特殊行政区定位为联邦-州-地方官僚体系的第四层级是没有意义的。网络自治框架提供了一个更全面的概念，说明特殊行政区如何在更普遍的地方治理安排中定位。
虽然上面提出的主张是可测试的，但在许多情况下，执行此类测试将需要详细地收集相关数据，以监测地方政府的行为和决策，以评估行为。我们简要地探讨了德克萨斯州休斯顿市水资源管理的案例。休斯顿的供水服务是探索这一问题的一个有用的例子，因为我们能够观察到特殊用途的水区的巨大制度多样性，即使保持特定的服务提供任务(饮用水)不变。休斯顿案例是一个有用的概念证明，但它并不是对以上各种理论论证的决定性的实证检验。在特殊行政区的使用水平上，特别是在美国的大都市地区，我们相信这个理论框架可以在未来的研究中应用和测试。

水管区的自治权

为了创建一个特殊的水域，政府必须批准将他们的土地纳入该水域的管辖范围。授予每种类型的组织的权利和责任，这些在州宪法和德州水法(例如，第49章和第54章)中都有详细说明(Galvan 2006)。然而，这些条款有些不固定——市政公用事业区可以由州立法机构、县法院或德州环境质量委员会(TCEQ)制定。不同的形成方式可能导致特定的授权立法授予特定级别的权力和权力。在不同的授权方式中，核心目的是要阐明市政公用事业区在征税和发行债券方面的权力，领导机制，以及选民在授权财政支出和任命领导人(2016年众议院特别目的选区委员会)方面所扮演的角色(或缺乏这种角色)。如上所述，当选的董事会成员被期望与更大的地区自治权相对应，因为这些董事理论上对地区“客户”更负有责任。被任命的董事应对任命机构表现出更大的忠诚(Eger 2006)。同样，可以发行自己的债务和征税的地区有更大的财政自主权(Shi 2016)。

水域自治网络

我们对网络自主性框架进行了更深入的思考，包含:资源依赖、社会资本、功能依赖等，并提供了一个更细致的图景。这些属性本身有一定的理论背景，因为根据所提供的地区和服务的类型，业务化和度量可能会有所不同，从别人那里购买水的地区由于缺乏对重点地区的控制，预计自治程度会降低。
网络自主性的另一驱动因素是社会资本，特别是在特定区域内嵌入的桥梁和纽带政策网络结构。在水区背景下评估网络结构的一种方法是关注不同地区之间的人员重叠(Scott和Greer 2019)。供水服务的提供需要专业技术知识，各地区还需要法律和金融专业知识，以应对债务融资、监管问题和其他服务提供挑战。考虑到大部分地区的数量多而面积小，邻近地区依靠共同的专家和地方政府官员，因此地区理事会的重叠是有道理的。
有许多方法可以对市政公用事业区进行操作。一个非常简单的方法是，市政公用事业区是否只负责提供饮用水，还是也提供废水或道路建设服务。废水(如工业点源污染)和雨水(如城市径流)的管理行动可以对可用饮用水的质量和提供清洁水的成本产生直接影响(Levin等，2002年)。在污染监测和执法、道路和其他不透水路面的选址和设计、非点源管理等方面作出的规定可能会对饮用水供应商造成外部影响，包括增加处理成本和采购挑战。

机构、实体和多中心治理

现代公共管理研究的标志之一是，理解公共服务提供和政策实施工作发生在网络环境中(Isett et al. 2011;millward and Provan 2000)。尽管人们已经认识到，诸如政策偏好、组织能力和现有社会资本等组织属性会影响网络结构(Henry, Lubell和McCoy 2011;Park和Rethemeyer 2014)，我们往往忽略了网络结构同样影响组织属性的事实。没有一个实体具有足够的自主权来独立实现其目标(E. Ostrom 2010;Feiock 2013);因此，对于参与区域治理的任何公共、私营或非营利组织来说，在正式的指挥或合同义务之外施加影响、控制和协调的能力是关键。
网络自治视角之所以重要的一个实际原因是，由于管理水区创建和结构的规则是在德克萨斯州的州一级制定的，因此无论当地问题背景如何，这些地区的创建都比较困难的。我们观察到，休斯顿地区绝大多数社区供水系统被归类为市政公用事业区，因此往往具有相同的正式属性（税务机关和当选董事会成员）。在实践中，不同地区之间差异十分有限，使得理解组织如何在当地服务提供环境中结合起来变得困难。
本文提出的网络自治框架承认并强调了地方政府之间的动态关系和依赖性，以便更全面地理解特殊行政区之间以及与政府之间的互动。现有的正式自治框架提供了一种概念化地区间差异的方法，但可能无法充分阐明地方一级的ICA问题，因为它提供了有限的手段来理解正式相似的特殊行政区的影响和自治（例如拥有共同的授权立法和宪法形式），但在多中心治理网络中的定位截然不同。通过借鉴资源依赖理论、社会资本理论、ICA理论和契约理论，我们证明了即使特殊行政区具有相同的正式制度类型，它们在网络自治方面的差异也是巨大的。

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文章来源：Robert A Greer, Tyler A Scott, A Network Autonomy Framework: Reconceptualizing Special District Autonomy in Polycentric Systems, Perspectives on Public Management and Governance, 2020, 59–76, https://doi.org/10.1093/ppmgov/gvz006.

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本期编辑：邢羿飞  殷启洋

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