PAR最新研究 | 公共服务公平：一个系统性文献综述
编者按
公平在公共行政和公共政策研究中发挥了关键作用，但目前许多研究集中于就业、政治、法学、选举等问题，而忽视了公共服务公平的作用。本期海外版块推送2021年5月发表在Public Administration Review的一篇文章，作者绘制了公共服务公平的知识结构、主要概念和决定因素。
作者：
DenitaCepiku：罗马大学托尔韦尔加塔分校公共管理副教授
MarcoMastrodascio：罗马大学托尔韦尔加塔分校博士研究生
实践证据
公平的概念差别很大，可能涉及投入、过程、产出和结果，将公平视为一项权利或根据支付能力衡量公平。街头官僚对社会公平的模糊概念可能会损害社会成果的实现。
迄今为止发表的关于公平问题的研究的系统化表明了各种不同的驱动因素：代表性官僚机构、绩效管理、行政负担、行政改革，特别是权力下放和私有化以及共同生产。
一些条件有利于这些驱动因素对公平的影响，如街道的自由裁量权、稳定的融资系统、信息可用性以及技术和管理能力。
有证据表明，公共部门的分散和提供服务的类似市场的安排有利于效率而不是公平。
引言
目前，公平已被学者和实践者广泛接受为公共行政的支柱。自1968年举行的第一次明尼布鲁克会议以来，它一直被提倡（Frederickson 1971），并且是联合国可持续发展目标的核心。经合组织和世卫组织也强调公平是后科维德世界的一个关键问题。尽管有这样几十年的努力，公平仍然是学术研究和教学中一个欠发达的话题，并因2007/2008年全球经济危机和COVID-19大流行等危机而进一步加剧（eg，Gaynor and Wilson 2020）。
公平与政府政策和服务提供中公平性的表征、衡量和实现有关（Gooden and Portillo 2011）。当前，公共行政和政策领域的社会公平研究突出了就业、政治、法学和选举方面基于种族和性别的差异（Gooden and Portillo 2011），而忽视了公共服务的作用（Gooden 2015）。Frederickson声称，公平仍然“在理论上没有得到很好的发展，也没有像效率和经济那样成为研究和分析的对象”（Frederickson 2010, xix）。由于公平“难以定义和分析”（Lucy, Gilbert, and Birkhead 1977, 687），对其概念和原则进行更清晰的定义，对学者和实践者都有所帮助。
本文旨在通过描绘迄今为止的知识结构以及公平的主要概念和决定因素，促进对公共服务公平的理解。结合文献计量技术和定性叙述分析，本系统性的文献综述有助于推进公共行政学术和实践中的社会公平。
历史和理论背景
公共行政研究中公平的起源可以追溯到Dwight Waldo和其同事（H. George Frederickson, Harry Lambright, and Frank Marini）在1968年举行的Minnowbrook会议（Guy and McCandless 2012; Walster, Berscheid, and William Walster 1973）。从那时起，公平与效率和效益一起成为一个基本价值，并被认为是更广泛的正义概念的一部分。社会公平的定义范围从简单的公平和平等待遇到再分配和减少不平等（Svara and Brunet 2004，100）。Deutsch（1975，142）指出了分配正义体系的三个主要价值：公平、平等和需要。除了概念混乱，不同术语通常被当作同义词使用（Le Grand 1982, 1991）。因此，需要对公平进行操作性定义，同时需要制定公平评估指南、明确公平绩效衡量标准，并确定公平的核心维度（Gooden and Portillo 2011）。此外，对公共服务的提供--如何设计、管理和评估--在社会公平方面也没有给予足够的关注。公平的研究在历史上由两个突出子单元组成：多样性和代表性官僚（Gooden and Portillo 2011），但本文试图揭开涉及公平问题的其他文献流。
研究目的与方法
本综述的动机源于公平文献的两个关键特征：缺乏概念清晰度和对公共服务提供的驱动因素的有限关注。本文献综述旨在解决两个研究问题：
1. 关于公共服务公平的知识结构是什么？有哪些主要研究，作者是谁？各种研究之间的关系如何？
2. 公平的主要概念和决定因素是什么？为什么？它们在该主题的知识发展中起到了什么作用？
本综述的研究范围是关于公共服务公平的研究。检索策略涉及一个反复的过程，涵盖了2017年10月-2021年3月这段时间，以包括所有符合条件的研究。检索来源包括：ISI Web of Science数据库-SSCI（社会科学引文索引）；通过电子邮件与专家研究人员联系；对排名前十的公共行政和管理期刊进行手工搜索，以及检索到所有论文的参考文献清单以寻找搜索中可能未发现的相关研究。对搜索结果的筛选包括三个阶段（标题、摘要和全文阅读）。该过程由两个人独立完成（见图1）。
最终的数据集包括145项研究，其中76项通过搜索ISI Web of Science数据库-SSCI选择，69项通过其他两个数据来源（专家联系和手工搜索）添加。数据提取和分析采用了混合方法：对第一组76篇论文进行文献计量，对所有145篇论文进行内容的定性分析（深度阅读和模式识别）。
本研究采用文献计量分析技术：引文和共引分析（White and McCain 1998）。共同引用分析是对引用相同文献的作者之间相似性的衡量，它为研究课题的每个子领域建立了一个网络。每个网络都有一种独特的关系类型（即概念相似性共引），将一组节点（作者）连接起来。通过将作者聚在一起，研究人员可以突出关于该主题的不同流派。因此，两位学者同时在其他研究成果中被引用的频率越高，他们的关系就越密切，研究就越有代表性。共同引用分析统计了一个作者所写的论文被另一项研究在后来的第三篇论文中引用的频率。
为了描述代表公共服务公平研究领域的学术网络结构，通过结合社会网络分析和作者共同引用分析，追踪了最具影响力的作者（被引用次数最多）之间的联系。引文分析显示，在数据集中包括的76篇论文中，有2184次不同的引用。
作者共引分析显示了研究领域的知识性质，以及通过其主要代表的数量和身份所揭示的其演变速度和方向（Garfield and Merton 1979）。共同引用网络可以直观地了解所调查主题的知识结构。为了绘制网络图，共引矩阵被导出到Pajek（网络可视化软件）（De Nooy, Wouter, and Batagelj 2005）。此外，采用了Fruchterman和Reingold（1991）算法（见图2）。
除文献计量分析外，深入阅读所有145篇文章后，叙述性综合分析包括提取每篇文章中的公平定义并寻找模式。此外，在公平决定因素方面，这些研究按共同或独特的主题进行分组（Campbell等人，2019）。
研究发现
过去十年，关于公共服务公平的文献一直在增长。几乎三分之二的源文件（87，60%）是在过去九年中发表的，2018年和2020年达到最高值，分别为17篇和20篇（见图3）。
对学者的专业化水平分析显示，缺乏明显的领先作者。在撰写145篇文章的339名学者中，285人（84%）只写了一篇文章。此外，有限的多作者身份凸显了作者之间缺乏合作。图4显示，几乎有三分之二的文章是由同一研究小组中的一两位作者合作撰写（87，60%），其次是同一小组中的三位作者（35，24%），以及同一小组中的三位以上作者（为其余16%）。
最终数据集的145篇学术贡献出现在69种不同的期刊上（见表1）。分析表明，数据集中的期刊对公平问题缺乏关注，因为其平均只发表了一篇相关文章。最多的期刊是Public Administration Review，发表了30篇关于公平的文章，其次是Journal of Public Administration Research and Theory，发表了21篇，The American Review of Public Administration只发表了8篇。数据集中包括的最后10种期刊，每种期刊发表的文章都不到4篇。管理类期刊明显缺乏研究兴趣：在以发表文章数量的前三名期刊中，没有一家来自管理类期刊（59；41%）。
如表2所示，76篇论文中只有8篇（11%）被数据集中的其他文献至少引用过一次；其余68篇（89%）没有被引用。
在引用次数方面有几个例外，如Neutens等人（2010a）被数据集中的其他文献引用了4次；Delafontaine等人（2011）和Neutens等人（2010b）分别被引用了3次；Brown, Potoski, and Van Slyke 2006和Mandell（1991）被引用了2次，还有三篇文章只被引用了一次。剩余的67篇论文没有被数据集中的任何其他论文所引用。在从事公平概念发展的学术界合作关系微弱。
作者引文分析（ACA）包括对代表作者在其研究领域产生学术影响的特定指数评估，即由bibliometrix软件计算的h指数。表3显示了排名前10的作者。
图5所示的被引归属分析显示了按作者归属分类的出版物数量。
共引分析确定了公平研究的两个主要集群，由不同的灰色表示。连接线的宽度反映了由共引所表达的节点之间的关系强度。此外，作者之间的空间距离并不表示作者之间的接近程度，而是由他们之间的连接线厚度显示（见图6）。
深灰色位于右上方，指的是代表官僚主义的文献流。位于左下角的文献以浅灰色显示，指的是代表纵向和横向的权力下放的文献流。
对145篇文章的定性分析突出了与公共服务公平有关的其他文献流，在以下段落中进行分析。
公平的定义及与其他概念的关系
数据集中的大多数论文都没有提供公平的明确定义。对提供定义的论文进行了分析，并将其分为以下几类：
- 从投入、过程、产出和结果方面来区分公平。
- 将公平视为一种不可剥夺的权利，而不是根据支付能力来衡量公平。
- 区分纵向和横向公平，或区分公平和平等；以及
- 注重权衡和其他概念，如公平和公正，以及效率和效益。
总的来说，所分析的不同研究领域，对公平的定义具有异质性。
公平的决定因素
表4给出了公平的主要决定因素和影响因果关系的条件的概要视图。
代表性官僚机构。关键论点是，公共组织应该通过在各级雇用能更好反映所服务人口的种族、族裔和性别构成(被动代表性)的人来代表所服务的人口。
行政负担和繁文缛节。对行政负担和繁文缛节的研究是评估获得政府服务公平性的一个有用方法。关于规范性和经验性的讨论，行政负担也与国家如何调解公平有关。
行政改革。忽视公平一直是新公共管理改革的主要障碍之一，以至于这种改革在一些国家的影响力减弱与公平的大幅改善有关（Andrews, Beynon, and McDermott 2019）。
权力下放。分权研究的重点是集中的公共服务未能促进公平。纵向分权是指中央政府放弃对公共资源和决策的控制，并通过分权、授权或放权将其转移到下级政府（Rondinelli, McCullough, and Johnson 1989）。横向分权需要将决策权转移到同一级别的组织，无论是公共的还是私人的。横向分权向私营机构的转移包括外包，目的是通过利用私营机构之间的竞争优势来提高效率，也包括向公共服务部门或其他公共机构外包（Mulgan 1997）。
私有化。公共服务的私有化包括一系列广泛的安排。根据这些安排，曾经由政府进行的活动被转移到私营部门。就其对公平的影响而言，私有化涉及到私人供应商倾向于为有利的区域提供服务，而不是其他不太有吸引力的区域（Hirsch 1995）。此外，私人市场在追求高效率的过程中无法削减成本，有时会导致公共价值的损失（Alford and O'Flynn 2009）。
绩效管理。构成公共部门管理改革基石的绩效衡量和管理系统，传统上是围绕着效率和效益指标来发展的（Battaglio and Hall 2018）。然而，一些学者的调查显示社会公平的措施在一定程度上被作为绩效指标加以衡量。
共同生产和参与。从事共同生产和参与研究的学者们也调查了对公平的影响。
研究结论、进一步研究和局限性
文章旨在澄清公共服务公平的概念，并概述公平的决定因素，构成该研究领域的知识结构。为此，145篇文章被纳入最终数据集，并进行了定量和定性分析。
在过去十年中，学术界对公平的兴趣显著增加，2010年后发表的文章几乎有三分之二。引文检索显示，碎片化是被引用参考文献的显著特征，表明缺乏领先的文章和期刊。公共行政类期刊上发表的文章比例略高于公共管理类期刊。作者之间的合作也很少。被引作者的归属分析表明，英国大学最关心公平的概念，其次是香港。共同引用分析显示了两种观点：代表性的官僚主义和效率/公平的辩论，以及私有化/分散化。
对145篇文章的叙述性分析使我们更好理解了公平的概念和决定因素。令人担忧的是，大量研究没有提供公平的明确定义。对于那些提供定义的研究，公平的概念各不相同，甚至会相互冲突。可以得出的结论是，人们对以Frederickson和Gooden等作者提出的以公平原则为中心的公平概念达成一致，即公平和公正的待遇、正义以及对整个社会利益的平等和公平分配（Riccucci and Van Ryzin 2017）。除了代表性官僚机构和权力下放/私有化，还发现了其他决定因素，如共同生产、绩效管理和行政负担以及行政改革。然而，应该注意的是，这些研究的作者并没有相互合作。
未来应该更多地深入研究不同文献流之间的交叉与融合，以及分析各种公平的决定因素之间的相互作用。此外，可以研究对公平感兴趣的学者的性别和种族，以了解他们在选择公平作为研究领域时是否发挥了积极作用。
Cepiku, D., & Mastrodascio, M. (2021). Equity in Public Services: A Systematic Literature Review. Public Administration Review. doi:10.1111/puar.13402
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本期编辑 ：任媛媛 王莉君
审核校对 ：海外版块全体成员