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2021年PMRA授奖文章：挑战代表性官僚理论！
编者按
作者介绍
Magali Gravier，哥本哈根商学院
Camille Roth，马克·布洛赫研究中心
摘要
本文运用代表性官僚理论分析了从1980年到2013年欧洲委员会工作人员组成的变革。本文首先说明了委员会如何制定旨在向每个成员国提供公平级别代表权的指导方针。然而，通过比较招聘目标和实际的员工数量，发现员工质量存在异质性。一些成员国有着出乎意料的高水平，而其他国家代表着非常低的水平。后者尤其有趣，并且为“拒绝假说”提供了证明。这一假说挑战了代表性官僚理论的基础之一，并让我们建议加强理论构建，以考虑到其在合并或有争议的国家的执行背景，这反过来可以解释官僚代表权被拒绝的情况。一
引言
欧盟的政治项目基于这样一个事实：即欧洲综合体尊重其组成部分——成员国。根据代表性官僚理论，确保成员国在欧盟官僚机构出现的满意度将有助于欧盟的合法性，可以说与其向公民展示一个公平水平的代表，不如向成员国显示他们的利益不会被欧盟误解或忽视。代表性可以使用各种标准来评估。根据Kingsley和Mosher的论文，委员会工作人员或其SNEs的代表性可以与欧盟人口的社会人口特征进行评估，委员会为其常规工作人员拟订了一项人员配备政策，旨在实现对一个特定标准的代表性：国籍。这在欧盟的员工条例中被称为“地理平衡”。因此，以这一特别标准评估委员会工作人员的代表性是有意义的。Gravier已经证明，人员配备政策旨在实现被动的代表性，而由于存在忠诚义务等原因，不鼓励积极的代表。然而，表明委员会的人员配备政策设计在某种程度上具有代表性是一回事；强调招募的工作人员是否确实代表欧盟的成员国是另一回事。该条最初的目标是审查委员会的人员配备政策在多大程度上实现了地理平衡：换句话说，是被动代表。
研究表明，该政策在一定程度上是有效的。然而，一些令人困惑的代表性不足的案例促使我们反思代表性官僚理论的一个特定方面，这在学术文献中并不是被争论的：代表性的提供可能被拒绝。这使得作者在最初的方法中增加了一个理论期望，即通过所谓的“拒绝假设”来加强代表性官僚的理论。作者将在讨论部分讨论这对理论的影响。本文将首先介绍代表性官僚理论，然后是研究的方法、数据和发现。
二
理论框架
代表性官僚理论自1944年由D.Kingsley提出以来就经历了起起落落。最初，该理论有一个代表性的概念，暗示了官僚工作人员的社会人口性因素影响了政府的产出。F.Mosher通过区分主动代表和被动代表来修改了这种简单的观点。学术界继续使用这个理论，现在已经在两个立场上进行研究。研究集中在主动和被动代表之间的联系上，并将理论从社会地位扩展到种族起源，然后是性别。该理论在过去十五年似乎经历了一个复兴阶段。最近的研究将代表性不足的群体的范围扩大到“基本”特征（肤色、种族来源和性别、性取向和生活经历），如退伍军人。还提出了其他概念：符号代表和连锁代表。然而，Lim建议不要使用主动代表的概念。研究还集中在公共行政部门的效果上，包括官僚机构的输出、信任关系改善导致的委托人行为和行政工作人员之间的社会化效应。所有的行政层面都被研究过。越来越多的国家使用这一理论进行了研究，包括多语言国家。就欧盟而言，该理论的门已经向非国家背景开放，如区域或国际组织。这些最近的研究推动了以前没有学者进行的理论边界，为重新反思其基础提供了机会。然而，在分析各国人员配备问题的研究中所假设的许多方面必须在欧盟等非国家环境中受到质疑。其中一个方面是对代表性的渴望及其推论的合法性。迄今为止，使用代表性官僚理论的研究表明，增加代表性的程度如何影响所研究的行政/机构的结果。许多研究得出结论，代表性不足的人口受益于行政/机构代表性的增加。基于这些结果，考虑到增加代表将使这些部分感觉更好，识别更与政治体系和/或考虑个人成员的情况改善，因为他们更平等，学术界可能会推断出代表不足的部分人口（应该）渴望更大的代表。这甚至适用于被动代表的情况，因为反映人口组成的官僚机构“表明了一种开放的服务，而且机会平等”。
事实上，有时代表不足的群体要求获得更多的代表性：例如，妇女要求更好地在行政部门和机构中获得排名更高的职位。然而，研究几乎没有解决潜在的缺乏对代表的愿望的问题，尽管这个问题是合法的：如果一个官僚机构希望代表一些不感兴趣被代表的人口群体怎么办？这可能是因为他们对目前的情况感到满意；它也可以反映出对这种官僚机构的一种拒绝形式以及它的立场。我们知道关于这个问题的研究却很少，因为学术文献很难解决它。一些作者通过解决在合法性争议的背景下特定种族群体代表性不足的问题，接近打开这个黑箱。然而，这些研究确定了冲突后的歧视问题，尤其是缺乏教育的问题作为决定性的解释因素。我们进一步进行他们的研究，填补理论空白，将获得公共就业资格的潜在拒绝与合法性问题，从而与对一个国家的拒绝联系起来，并将其立场联系起来。
三
假设
该委员会单独雇佣了23000名永久员工。《工作人员条例》要求从所有成员国中招募官员，但禁止向特定国家的国民保留职位。因此，关于其人员配备政策，委员会是相当有限。官员的招聘是通过一个复杂的竞争系统进行的，其中包括其他语言要求：申请人需要精通两种欧盟官方语言。当欧盟接受新的成员国时，委员会必须从这些新国家招募工作人员，以遵守地理平衡的义务，但不能为它们保留职位。每次必须通过一项特别立法法案，允许在有限的时间内有目标地从新成员国招募官员。在准备2004年扩大时，欧盟制定了以下人员配备原则：“地理平衡一直依赖于(a)四个最大会员国的平等代表；(b)最小会员国的过度代表，以确保最低限度的代表。扩大从未导致对现有会员国的相对权重的修改。因此，(a)对于现有国家，所有的相对权重在任何扩大后都不受影响；(b)新会员国根据最相似的现任者获得了权重。”这些人员配备原则明确了委员会用于实施代表性的黄金标准：它们表明如何分配每个成员国的工作人员的理论份额。直到2003年，欧盟委员会提供的明确数据与四个最大的成员相匹配：法国、意大利、德国和英国的份额保持严格平等。现有成员国之间的相对权重似乎也在每次扩大时不受影响。在随后的两次扩大中，新的成员国被分配了一定的员工份额，而其余的则根据现任的相对份额分配给现任成员国，从而遵守委员会的原则。这些以下称为“准则”的定量目标似乎可靠地遵循了委员会制定的正常原则。从此参考文献中，我们可以用两种互补的方式来评价代表性。首先，我们将这个黄金准则与一个国家的重要性进行比较：在这里，委员会明确提到了规模（“最大”或“最小”的成员国，或“类似”的现任者）。其次，我们根据实际员工份额来验证标准的实施情况。因此，我们制定了两个主要的假设：首先，准则是否符合国家规模；其次，实际的员工比例是否符合准则。每个假设都由几个相关的子假设组成。
假设1：准则与人口情况相关
假设1.1 集群平等。类似规模成员国应该有类似的招聘准则，导致类似国家的集群形成类似目标的集群。四个最大的成员国构建了一个特定的集群，因为它们被明确地分配为相同的份额。在没有来自委员会的进一步指示的情况下，我们假设中型国家在较小和较大的成员国之间获得份额，按它们的相对大小聚类。
假设1.2 小国家被分配的份额比理论上他大小所分配的更多。相反，较大的国家被分配的理论份额比它们的大小要小。因此，最大的国家代表不足。委员会没有说明如何在代表不足和代表过多的准则之间确定门槛。我们可以设想三种可能性：（1）仅四种最大的成员国代表不足；（2）六个较大的成员国代表不足；(3）一半的国家代表不足，而另一半国家的代表过高。
假设2：实施情况与准则不相关
假设2.1 存在偏差。实际员工份额并不遵守准则。假设2.2 聚类偏差。有一些特定的国家群会发生修正。假设2.3 层次偏差。对某些种类的工作，会以不同的方式进行修正。尤其，层次和代表的水平是相关的：更高层次的位置，代表就更忠诚。
四
研究方法
确认H1.1和H2.1将驳斥实践中的代表性官僚理论。在这种情况下，H1.2、H2.2和H2.3将确定在何种程度上拒绝假设。（一）数据
本文所使用的数据基本上来自委员会，包括人员配备准则和人员配备数字。表1总结了从1973年到2013年的人员配备准则的演变情况。
人员配备数字对应于委员会1980年至2013年的常设工作人员。在我们的观察初期（1980年)，有近10，000名常设工作人员为委员会工作，到我们2013年的观察期间结束时，这一数字增加了一倍多，见图1。
（二）主要可观察的结果
我们以两种互补的方式来评价一个特定国家的代表性。首先，我们关注人员配备原则，然后是实际的人员配备份额。前者通过比较一个国家的工作人员份额来表明一个国家在人员配备原则方面的比例目标在成员国中的实际重要性，以人口份额来衡量。后者侧重于人员配备原则所分配的份额与组织内某一特定国籍所享有的实际份额之间可能存在的差异。
因此，有两个（理论)标准和两个(实际)实现：(1)首先，人员配备准则与人口规模给出的标准比较，(2）其次是，实际人员配备与人员配备准则比较。在这两种情况下，该研究比较了根据每个标准的预期份额和在实践中观察到的实际份额。关于人员配备准则，假设c国家在某个时间点占欧盟总人口的p(c)的比例，而人员配备准则将其分配为员工总数的g(c)。因此，根据人口重要性，c在谈判准则中的预期比例代表过多或不足，可以通过计算r(c)=g(c)/p(c)来评估。我们称“r”为准则表示比率。同样，假设c在实际EC工作人员中所占的份额等于s(c)，c在实际工作人员中的预期比例过多或不足，因此说明了人员配备准则的执行效率i(c)=(c)/g(c)。在文章的其余部分中，我们称“i”为员工代表比率。随后，我们绘制了的三种员工的代表比例：正如我们将看到的，这些类别之间的代表性可能存在显著差异，如图2。
（三）调查结果
关于新员工的一般性意见。欧盟制定了一项特殊的人员配备政策，必须从新的成员国中招募工作人员。我们的数据集给出了1981年以后成为欧盟成员国的国家在实践阶段在工作中所花费的时间（图3）。对于所有新的成员国，我们观察到在前5年有一个非常急剧的招募进展，在接下来的5年里曲线开始变平。
五
讨论
（一）解释低比率总体人员配备数据显示，一些老成员国的比例非常低：英国、北欧国家、奥地利和荷兰。比例较低但证实等级偏见的国家，如英国，可能表明，即使在怀疑欧盟的国家，也有可能调动更多的人力资源来填补有影响力的职位。呈现倒置相关性的状态更难以解释：定量数据可以显示模式，但它们不能提供解释。
（二）用拒绝假设加强代表性官僚理论
我们的研究侧重于在委员会中的被动代表权。这样做揭示了“令人困惑”的”案例：官僚为目标人群(成员国)提供了代表性，但目标人群对这一提议的反应并不相同。这我们的研究结果表明，委员会为所有成员国提供了公平的代表性，因此，系统水平并没有提供解释性因素来理解我们例外的案例。答案必须在于子系统：聚类或成员国。
局部因素不可避免地对所有的成员国起作用：对于那些呈现预期比例和令人惊讶的情况。然而，我们的数据不能说明任何子系统因素，因为它们是(a)在系统层面收集的，(b)是由不捕获上下文的定量数据组成的。因此，有必要进行案例研究，以帮助解释当地的背景因素正在发挥作用。这将需要收集特定的数据和另一种研究设计。此外，过多关注当地因素将使我们的注意力偏离我们的目的：在委员会的人员配备政策背景下探索代表性官僚主义理论的潜力。在本研究中也有一个方面没有被关注，被假设为：对政治体系的接受。
欧盟包括两个部分：成员国和他的公民。然而，欧盟、成员国和公民之间的合法性关系不同于各州和公民之间的合法性关系。首先，这里不是两个要素（国家和公民），而是三个要素(欧盟、成员国和公民)。其次，合法性关系不同，因为欧盟公民身份既不是直接也不是排他的：它不会胜过国家公民身份；根据现有公民的基础加入。第三，欧盟与其成员国之间的关系不是中心-外围类型，中心（欧盟）能够像中央国家对地区或联邦单位那样对外围(成员国)施加主权权力。欧盟并不享受与主权国家相同的对其公民的合法性水平。当然，欧盟委员会不能强迫欧盟公民申请其开放的工作岗位。人们可以合理地假设，在成员国和公民中，认为欧盟是合法、合格和准备充分的申请人更有可能以足够的数量存在。这意味着，就欧盟而言，代表性官僚理论受到了挑战，至少就某些成员国而言是这样。
（四）拒绝假说对代表性官僚理论进一步研究的启示
然而，我们认为，我们的研究结果可以被使用，首先是在更广泛的国际组织中，其中提出了类似的招聘和合法性问题。其次，如果拒绝假设有效，在提供代表权的官僚机构中，某些群体的低员工水平可能与低水平的合法性相关。
（五）局限性
我们的研究选择关注人口，尽管历史上用来分配员工比例的第一个标准是经济。但我们还是选择将准则的演变和实际员工数量与成员国人口进行比较。这意味着我们不能期望准则或真实的工作人员数量能够准确地反映成员国人口。然而，它们为观察演化和比较质谱提供了坚实的基础。
六
结论
地理平衡是委员会人员配备政策的一个强制性方面，它被载入工作人员条例。这意味着委员会无权选择是否想要实现地理平衡：它只能选择如何尝试实现它。我们认为我们的第一个假设得到了验证，尽管有一个关于德国的限制。这意味着委员会尽其所能为所有成员国实现公平（但不是成比例）的代表水平。关于我们的第二个假设，情况变得更加模糊。对于2004年和2007年的成员国，很难提供决定性的解释，因为他们的人员配备曲线在2013年没有稳定下来。不过，我们仍然看到，欧盟委员会在执行其人员配备政策方面面临困难。鉴于委员会在2004年和2007年扩大后建立了一个监测系统，以确保新的成员国有足够的招聘水平，我们相信，它真正努力执行其人员配备政策。因此，我们可以推断，缺乏效率的原因在于成员国一方。对于旧的成员国，我们必须假设低人员人数至少在一定程度上反映了潜在申请者缺乏兴趣。有充分的理由表明，欧盟委员会的工作对来自成员国的潜在申请人的吸引力不大。但也有充分的理由表明，对整个欧盟的政治立场正在发挥作用：这是对所有员工人数较低的国家都是一种可能的解释。因此，我们假设一些少数群体或社区可能会拒绝官僚性代表理论的提议。我们建议通过增加我们所说的拒绝假设来加强官僚性代表理论。这意味着在研究人员配备政策设计之前，为该理论增加了第一步：区分有争议和无争议的环境的必要性。这一理论上的“附加条款”可能有助于解释为什么一些代表政策失败，从而引起人们对特定政治制度中的合法性缺陷的注意。需要进一步的研究来解决争论的概念，并更普遍地说，来检验拒绝假说。
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本期编辑：任倩雯
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