“任务决定职能”：重新发现地方政府的职能履行

作者简介

丁照攀，南京大学政府管理学院博士研究生，研究方向为国家治理与公共政策。

摘要

面向中国场景重新发现地方政府的职能履行，需要通过情境化研究解释地方政府职能部门日常行动实践的零散性、矛盾性与不确定性。本文基于元县住建部门的田野调查，提炼出地方政府从抽象职能到具体行动的情境化变量——任务，进而从社会行动的理论视角分析了地方政府职能履行的任务逻辑，并提出了“任务决定职能”的理论框架。研究发现，“任务决定职能”存在两阶决定路径：一阶决定是任务属性决定职能履行；二阶决定是任务类型决定职能履行。其中，前者以组织基础为中介变量，即非常规任务与常规任务的实现依赖于不同的组织基础，进而产生了不同的职能履行模式；后者以注意力分配为中介变量，即不同的任务类型存在差异化的注意力分配，从而诱发了不同的职能履行模式。最后指出，通过构建“任务决定职能”的理论框架，发掘出政府过程中更为具体的因果机制，同时也为优化地方政府改革提供了新的思路。

#文章结构 #

一、问题的提出二、文献回顾三、田野选择与研究方法（一）田野选择（二）研究方法四、“任务决定职能”：命题推演与框架搭建（一）“任务”：实践话语的学术建构（二）“任务决定职能”：命题推演与框架搭建五、黑臭水体治理的任务叙事：一个案例研究（一）群众上访阶段的社会任务（二）施工谋划阶段的非常规任务（三）治理施工阶段的政治任务（四）成效检查阶段的行政任务（五）日常监管阶段：一般任务六、结语与讨论

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问题的提出

在公共行政学的理论体系中，关于政府的一系列重要概念，包括政府体制、政府机构、政府过程，都是从对政府职能的种种理论规定中引申出来的，面向职能的研究应该成为政府问题研究的逻辑起点。可以说，公共行政学是一门面向行动的学问，而这种行动即职能履行。学界一般习惯将地方政府的职能履行视作一个基础性、常识性的研究议题，也理所当然地将职能履行过程视为“政府黑箱”。需要追问的是，习惯性的常识问题真的是常识吗？理所当然地将职能履行过程视为“政府黑箱”真的合理吗？并且，既然是“黑箱”，就说明我们对职能履行这种行动并未完全理解，这恰恰意味着此处存在理论建构的较大可能性。“在重构适应中国场景的公共行政理论时，究竟哪些假设、直觉、观念、方法、担忧和希望被隐藏在我们的论述之下，这是锚定中国场景特质的重要途径。”因此，本文面向中国场景重新发现地方政府的职能履行，构建能够有效分析地方政府职能履行的概念范畴与中层理论框架。
初到地方政府职能部门调研，笔者就发现工作人员日常的实践图景多种多样。并且，这些不同的行动在实践中随时可能相互转化、叠加，极具不确定性。尤其令人疑惑的是，工作人员在行动过程中对形式主义、基层减负、无变革式改革等悖论性现象的抱怨滔滔不绝，笔者曾多次扮演倾听者角色，而从结果的角度看，最终他们却大都能较好地达成目标，频频受到上级领导的肯定。我们不禁思考，为什么存在多重悖论的实践过程却能够获得较好的结果？可以说，公共行政实践纷繁复杂，往往给人一种“只见树木，不见森林”之感。那么，我们应该如何解释中国场景下地方政府职能部门日常实践的零散性、矛盾性与不确定性？借鉴徐淑英教授的观点，我们亟待展开政府行动的情境化研究，已有研究罔顾情境的切题性而一味追求严谨性的做法限制了中国管理知识的发展。
为了推进政府行动的情境化研究，笔者扎根职能部门，围绕地方政府的职能履行展开长期的田野调查，力求在重复性中发现规律。经过长时段的股室纵向和横向比较后发现，各个股室日常行动实践的不确定性背后也蕴含着一定的确定性，即同一股室在前后类似情境中选择的行动模式具有重复性，而不同股室之间在相似情境中的行动模式也存在高度一致性。可以说，上述差异性的行动模式在特定情境中重复性地发生与再现，其背后必然存在一套稳定的实践逻辑。由此，我们需要回答：地方政府的职能履行在具体情境中是如何被实践的？在何种情境下存在何种行动模式？其内在逻辑是什么？

02

文献回顾

地方政府的职能履行是国家治理的具象形式，也是国家与社会发生关系的必然环节，对推进国家治理现代化具有基础性意义。通过梳理学界关于地方政府职能履行的研究发现，在研究面向、研究视角上存在严重的不均衡。在研究面向上，输出面向（政府行为）远远多于过程面向（政府运作），即已有研究重点关注地方政府在履行具体职能过程中与市场、社会主体的互动行为，包括经济调节方面的干预行为、公共服务方面的购买行为、市场监管方面的监督行为等。而过程面向强调职能履行中政府组织的运作，目前存在少许研究，但在研究视角上，纵向视角（自上而下/自下而上）与横向视角（左右互动）远远多于里外视角（由里及外），即已有研究主要涉及地方政府与上下级政府或同级政府的互动行为，包括共谋行为、谈判行为、发包行为、合作行为、竞争行为等。可以说，上述两种不均衡很大程度上源于已有研究将地方政府视作治理场域中一个整体性的行为主体，研究旨趣为地方政府与其他主体的互动行为。
彼得斯指出，习惯上将政府视作一个不可分割的实体是错误的，地方政府包含许多部门和办公室，它们都在争夺资金、立法时间和公众注意力，并且各个组织关于如何处理各自负责的公共问题都有自己的目标、思想和观念。由此，已有研究对地方政府与其他主体互动行为的强调，在一定程度上忽略了地方政府内部所包含的诸多复杂过程和矛盾。毋庸置疑，深入推进地方政府职能履行的研究，需要统筹好外在互动与内在过程之间的关系，并且后者是前者的先决条件。所以，亟待从解构的角度入手，系统研究地方政府的职能履行。
近年来，部分学者逐步尝试进入地方政府内部，以职能部门为主要场域展开研究，以突破上述局限。已有的代表性研究包括职能部门间的谈判模型、政府内部权威关系的“控制权”理论、职能部门间的弱排名激励等。这些研究不再以地方政府整体为研究对象，促进了我们对地方政府职能履行的认识，但仍属于地方政府研究的“条”面向，没有逃脱上述纵向视角下不同政府层级的互动关系。需要指出的是，在中国政府组织体系中，上下级职能部门具有业务指导关系，但职能部门的人事任命、财政安排、权责分配等均在“块”层面解决（少数的垂直管理部门除外）。由此，地方政府研究的“条”面向（图1方框）值得研究，但“块”面向（图1椭圆）也不能忽视。更关键的是，地方政府研究的“块”面向涉及地方政府与职能部门之间的关系，即“府部关系”，而“府部关系”正是研究地方政府由里及外行动的关键所在。因此，需要寻求地方政府职能履行的里外视角，以实现地方政府职能履行的研究从碎片化的组织行为转向系统性的组织行动。

03

田野选择与研究方法

（一）田野选择自2020年6月起，笔者扎根元县住建部门（住房和城乡建设局，简称“住建局”）开展为期一年的田野调查，每天实质性地参与部门的具体工作。田野调查点之所以选取县级政府，主要基于以下考虑：一是县级政府层级较低，容易进入；二是县级政府的权力相对完整（乡镇政府权力不完整）；三是县级政府处于政府与社会互动的治理界面上，直接面向社会履行职能。而选择住建部门，主要是由于住建局的工作涉及职能类型较为广泛，便于比较不同职能类型之间的差异和共性。并且，元县的自然资源局、生态环境局、市政园林局、城市管理局、房地产管理局等部门都缘起于住建局，即都是从原来住建局的一个股室发展出来的职能部门。这些部门的工作具有较强的相关性，部门之间的交往也较为频繁。由此，住建局是观察地方政府职能履行过程的一个理想窗口。（二）研究方法田野调查期间，笔者对安全生产、扬尘治理、黑臭水体治理、脱贫攻坚、疫情防控、信访稳定等重点工作进行了参与式观察，着重观察了从任务产生、任务设计到任务实现等关键环节的具体行动过程与方式，并对相关文件资料进行了系统研究。此外，笔者还深入访谈了大量工作人员，涉及部门领导、中层干部、一线人员等。在访谈过程中，借鉴社会科学研究中的过程追踪法，不仅仅满足于变量之间的相关关系，更试图揭示变量之间的因果关系。在田野调查期间，笔者还接触到其他部门的工作人员，就类似的问题也做了相应的访谈，对在参与工作中产生的感悟加以检验，以便理论建构最大限度地反映地方政府职能履行的自身逻辑和取向。

04

任务决定职能”：命题推演与框架搭建

（一）“任务”：实践话语的学术建构地方政府是由职能部门组成的，职能部门的运作反映的是地方政府的职能履行过程。诚如周黎安教授所言，“政府是由人驾驭的，研究政府组织的运作不能只见机构不见人，需要把分析的触角伸向政府组织背后的工作人员。”根据田野观察，在职能部门运作过程中，一切工作围绕任务进行，部门人员视任务为工作的核心抓手。可以说，地方政府的职能履行是以任务的形式呈现的，并且这是一种常态化的公共行政实践。值得注意的是，近年来地方政府热衷于制定“时间表”与“路线图”，但无论是“时间表”，还是“路线图”，最终都要以任务为依归。
“任务”（task）一词，常见于公共行政实践的政策文本、政府文件与口头语言之中，如工作任务、目标任务、政治任务。在实践话语中，任务既用于指涉宏观性层面，如全面建成小康社会任务；也用于指涉微观的操作性层面，如面向特定群体发放补贴任务。在学界，关于任务的研究由来已久，但大多没有直接以任务为研究对象，也没有试图对其进行严谨的界定，只是在探讨管理或组织问题时涉及这一概念。值得提及的是，美国学者威尔逊在《美国官僚政治》中探讨了目标模糊的情境下政府组织如何确定中心任务的问题。但遗憾的是，该研究中的任务只是考虑了纵向位阶（从目标任务到操作性任务）这一维度，而没有考虑横向任务属性、任务类型的影响。并且，该研究基于美国场景注重对政府组织的实践描述，理论化方面存在严重不足。国内也有少许关于政府组织的研究直接提及任务，但这些研究主要关注非常规任务，没有考虑任务位阶的影响，即未与政策、职能、工作等进行区分，可任意相互替代。因此，当前学术研究中的任务其实就是实践话语的直接引入，任务还只是一个广义的、抽象的实践词汇，并非具有清晰边界的学术概念。
多年来，我们习惯了承认一些无须界定的概念、无须证明的前提、无须检验的假设，并将之直接运用于中国场景，这导致虽然逻辑和方法都没有问题，但建构的理论在一定程度上切割了经验事实。社会科学研究的核心诉求是要寻求因果关系，建构中层理论，而理论命题的前提是将具体的研究对象概念化。由此，本文依照纵向位阶与横向属性两个维度，对政府组织的任务进行划分与界定，如表1所示。纵向上，高阶的任务相当于职能或宏观政策，而低阶的任务即处于操作层面的任务，是对行政工作的具体化、操作化；在横向上，可以区分为常规任务与非常规任务，前者依赖于常规组织，后者依赖于任务型组织。可以说，只有低阶的操作性任务才是学术意义上的任务，更具实证意义与理论潜质，更适合构成理论的“本体”。基于此，“任务”从学术意义上界定为：组织行动者为了实现组织目标、履行相应职责而开展的具有明确行动指涉的事项。

在纵向位阶上，已有研究集中于高阶领域（A、B），其研究对象主要是宏观性政策执行。研究宏观政策很难触及政府运作的微观过程，并且宏观政策的落实也必然要具象化为操作性的任务。可以说，高阶的宏观政策只是一个抽象的形式，而低阶的操作性任务才是实质性的内容。尤其是当前高度复杂性、高度不确定性的社会条件下，在宏观政策和社会问题之间往往缺乏作为行动方案的任务设计。在横向属性上，已有研究主要集中于非常规的政策或任务（B、D），凸显了学者面向中国场景的问题意识，并形成了一系列原创性的研究成果：一是非常规任务实现的组织载体，涉及任务型组织、领导小组、指挥部等；二是非常规任务实现的具体方式，涉及运动式治理、政治统合制等。需要指出的是，学界在关注非常规任务的同时，也不应对常规任务有所忽视，毕竟非常规任务是非常规的，政府组织中更多的依然是常规任务，并且常规任务的实现过程也存在诸多复杂的问题与矛盾。可以说，关于低阶—常规任务（C）的研究恰恰处于纵向与横向双重维度的研究薄弱点，而此正是本文的主要研究面向。
（二）“任务决定职能”：命题推演与框架搭建科尔曼指出，社会科学的核心问题是解释社会系统的活动，主要任务是解释社会现象，而非个人行为，并提出系统行为的内部分析，即以低于系统水平的行动和倾向性为基础解释系统行为，与停留在系统水平的解释相比，这种分析被认为是更基本的解释，更接近构成系统行为的理论。由此，本文借鉴科尔曼的思想，并结合田野观察，尝试通过低阶、操作性的任务对宏观层面的职能履行进行“系统行为的内部分析”。如图2所示，在“漂浮的船”模型中，职能履行处于宏观层面，并且这一宏观过程的实现必然要具象化为操作性的任务，由此产生了处于中观层面的任务过程，包括任务产生、任务设计、任务实现三个关键环节，而整个任务过程在微观层面上体现为信息处理。

根据田野观察，在地方政府的职能履行过程中，任何一种职能都会产生各种各样的任务，并且不同的任务在实践中呈现不同的职能履行模式。由此，任务可以被看作地方政府从抽象职能到具体行动的情境化变量。在社会科学研究中， “分类”往往是从纯粹的描述走向解释性研究至为关键的一步，是实现有序控制、比较研究以及科学预测的开始。通过对任务过程的长期观察发现，当任务产生后，职能部门进行任务设计时，首先考虑的是任务本身的性质，然后再考虑任务与外界环境（包括制度环境、社会环境等）的关联。由此，本文先后从任务属性和任务类型对任务进行划分。需要指出的是，这种划分属于注重解释的功能性划分，而非注重描述的内容性划分（按任务发生领域进行划分），更能帮助我们理解不同任务所呈现的不同职能履行模式。
1. 任务属性
在地方政府职能履行过程中，抽象的职能往往具象化为两种不同属性的任务，即非常规任务与常规任务。其中，非常规任务一般是综合性、跨部门的任务，通过传统的组织架构难以完成，需要在传统组织基础上产生一个新的组织即任务型组织。值得注意的是，任务型组织只是传统常规组织的次生组织，其成立的初衷是整合相关资源以更好地应对非常规任务，主要遵从效率逻辑，但各个部门在协同合作过程中也往往发生“职能性集体行动困境”。根据田野观察，任务型组织的产生方式有两种：一是自上而下产生，即地方政府或职能部门往往加强组织领导，整合相关部门或股室成立领导小组、指挥部、工作专班等形式的任务型组织；二是自下而上产生，即在工作中遇到涉及其他部门的综合性议题时，职能部门负责人往往向地方政府分管领导请示成立任务型组织。而常规任务的实现，则依赖于传统的政府组织，遵从科层运作的多重逻辑。由此，在任务实现的过程中，任务属性决定了组织基础。任务型组织是一类以任务为导向、具有临时性特征的组织，它在资源获取、运行机制、人力和物力的安排使用、管理的方式方法等各个方面都与常规组织有所不同。可以说，非常规任务与常规任务的实现依赖于不同的组织基础，而组织基础是职能履行的前提所在，更是职能履行研究的“元问题”。由此，可以提出以下命题：
命题1：任务属性影响职能履行模式，其中介变量是组织基础。
2. 任务类型职能部门（县级）处于国家与社会互动的界面上，向上面对的是庞大的科层组织，向下面临的是广大的社会公众。虽然近年来“放管服”改革一直强调简政放权，但上级政府始终牢牢掌握着目标设定、检查验收和激励设置诸种控制权，这为上级权力介入提供了正当理由。同时，当前社会公众的公民意识与权利意识已强烈觉醒，一旦政府回应社会诉求出现偏差，社会公众常常进行上访甚至发起抗争，并善于借助网络形成舆论，这是一种潜在的社会势力。与此相对应，学界关于地方政府行动取向的研究也存在两种路径：一是对上负责，诸如我国地方政府的政治锦标赛、标尺竞争等理论假说；二是对下负责，诸如关于西方“用脚投票”的研究。可以说，在实践中，上级权力与社会势力共同构成了职能部门的任务情境。由此，本文从上级权力与社会势力两个维度划分常规任务的任务类型，如图3所示。

那么，任务类型是如何决定职能履行的呢？职能履行在本质上是一种行动，并且是一种受注意力驱动的行动。社会行动理论是社会学理论的前提预设和核心成分，韦伯、帕森斯、吉登斯等都是社会行动理论的代表人物。受物理学体系中单位粒子运动的启发，帕森斯提出了行动体系的基本单位，即“单位行动”的概念，并认为任何一项行动在逻辑上都包含行动者、规范取向、目的、处境（条件与手段）等结构性成分。由此，基于社会行动的理论视角，本文从行动者、行动取向、行动目的、行动紧急性、行动动力五个方面系统研究地方政府职能履行的行动模式。行动者是行动的主体，对于行动模式具有基础性意义。在实践中，面对不同任务，参与行动的行动者层次有所不同。根据帕森斯的组织层次理论，职能部门的行动者可分为三个层次，即制度层次（部门领导）、管理层次（股室领导）与操作层次（一般人员）。在行动者控制的范围内，所采取的手段一般说来不能被认为是随意挑选的，也不应被认为完全取决于行动的条件，而是必然在某种意义上受一种独立、明确的选择性因素的影响，而要想了解行动的具体过程,就必须先了解这种选择性的因素即行动的规范取向。行动目的指涉的是行动过程指向的未来事态，其关乎在注重结果导向的考核方式下组织行动的绩效生产。行动的紧急性是刻画行动状态的关键变量，属于行动处境中行动者无法控制的条件。行动动力关乎职能履行的行动态势，在实践过程中可以通过具体的手段来激发。可以说，在地方政府职能履行实践中，面对不同的任务，职能部门注意力分配的类型、向度与强度有所不同，造成了组织行动的行动者、行动取向、行动目的、行动紧急性、行动动力五个方面的差异，从而影响了地方政府的职能履行模式。
（1）政治任务。政治任务是职能部门在上级权力与社会势力双重压力下建构的产物，其任务情境是上级权力大、社会势力大。其中，上级权力体现为地方政府主要领导的直接介入；而社会势力体现为社会公众普遍关注且有可能演化为社会舆论甚至抗争的情势。在当前政治体制下，上级政府直接决定着官员的政治晋升，而社会势力影响其政治生存，并且政治生存是政治晋升的前提。尤其在当前高度复杂与高度不确定性的社会条件下，政治任务具有较大的象征性，不允许出现任何差错，否则就会严重问责。因此，面对政治与社会的双重压力，职能部门往往会进行“急”型注意力分配，几乎分配全部注意力，以确保政治生存。此时，职能部门纵向三个层次高度关联展开行动。在行动取向上，职能部门较为关注避责，其根源在于风险社会中不确定性增加与政府责任无限扩展之间的矛盾。但是，避责并不一定意味着不作为，尤其是面对具有挑战性的政治任务时，职能部门在注意力的驱动下变压力为动力，甚至还常常借助党员讲政治的强大能量场，促使行动者突破集体行动的困境。然而，也正是由于政治任务的注意力瞬时超载，职能部门在高度不确定性的情境下反而不敢大胆迈步，在行动目的上只是追求满意绩效。由此，可以提出以下命题：
命题2.1：面对政治任务，地方政府职能部门在双重压力的倒逼下进行“急”型注意力分配，其向度为政治生存，并且强度大，导致职能履行的行动者涵盖三个层次、行动取向体现为避责、行动目的表现为追求满意绩效、行动紧急性展现出高度紧急、行动动力呈现外生动力的特征，此即压力倒逼模式。
（2）行政任务。行政任务指的是与社会公众的利益诉求没有直接关系的上级交办任务，其任务情境是上级权力大、社会势力小。在当前政治体制下，地方政府对于职能部门负责人的政治晋升具有决定权，并且行政任务本身也带有上级政府的绩效期待。因此，面对行政任务，职能部门在内生动力的驱动下表现出向上负责的积极性，进行“重”型注意力分配，分配较多的注意力，争取以自身的注意力投入来竞争上级更多的注意力分配，以获得行政绩效。一般而言，地方政府之间可以围绕某个指标展开标尺竞争，但各个职能部门的任务性质存在较大差别，不具备可比性，只能走一条超越政绩比较的注意力竞争道路，而注意力竞争的关键在于显著性。阿克洛夫指出，组织处理事务的机制之一是显著性，即对显著或生动事件赋予较高权重，而对不显著事件赋予较低关注度。由此，职能部门的行动者也是纵向三个层次高度关联，其行动取向往往体现为邀功，并且追求显著性绩效。与政治任务不同，面向行政任务的行动具有强大的内生动力，面向行政任务的行动相当于在上级在场的情景中展开。需要指出的是，行动的紧急性主要由行政任务的完成期限所决定，但由于在行政任务方面分配的“重”型注意力，组织行动也大都呈现一般紧急的特征。由此，可以提出以下命题：
命题2.2：面对行政任务，地方政府职能部门在内生动力的驱动下往往进行“重”型注意力分配，其向度为行政绩效和政治晋升，并且强度较大，导致职能履行的行动者涵盖三个层次、行动取向体现为邀功、行动目的表现为追求显著绩效、行动紧急性展现出一般紧急、行动动力呈现内生动力的特征，此即动力驱动模式。
（3）一般任务。一般任务是职能部门中较少受到外界环境影响的机械性任务，其任务情境是上级权力小、社会势力小。在地方政府职能履行过程中，有些任务很少出现在地方政府主要领导检查或关注的范围之内，也难以受到社会公众的普遍关注，但也是职能部门正常运转不可缺少的内容。根据田野观察，这类一般任务不需要新的决策，只需要按照往常经验进行即可，也不具备明显的绩效潜质。对于有限理性的地方官员而言，信息并不是稀缺资源，而信息消费的注意力属于稀缺资源。所以，职能部门不可能在一般任务上浪费其有限的注意力，往往进行“轻”型注意力分配，即分配很少的注意力。因此，面对一般任务，职能部门既无压力又无动力，其行动没有任何紧急性可言，更多的是一种基于组织惯例的正常运转。并且，参与行动的一般是操作层次人员，在行动过程中缺乏动力来源，但不行动又会影响组织的正常运作。可以说，面向一般任务的行动得以持续主要是由于组织制度的约束性，但是这种负向激励发挥的作用在现实中存在较大的局限性。由此，可以提出以下命题：

命题2.3：面对一般任务，地方政府职能部门往往进行“轻”型注意力分配，导致职能履行的行动者只是操作层次人员、行动取向体现为惯例、行动目的表现为实现组织的正常运转、行动紧急性展现出低度紧急、行动动力呈现缺乏动力的特征，即按部就班模式。
（4）社会任务。社会任务是因应社会公众向地方政府职能部门反映利益诉求而生成的一种任务，其任务情境是上级权力小、社会势力大。社会任务源于社会问题，而社会问题的解决需要进入政府议程成为政策问题。然而，由于领导偏好的差异性与资源的稀缺性，并非所有的社会问题都能顺利进入政府议程。对于那些难以进入政府议程的社会问题，社会公众往往借助集体上访、越级上访、网络舆论等社会势力进行推动，社会任务由此形成。已有研究认为，对政府而言负面事件比正面事件更具冲击力。根据田野观察，社会势力往往存在一个由小到大的演化过程，当社会势力大到一定程度，职能部门的领导层次方会介入。因此，面对社会任务，职能部门往往会进行“缓”型注意力分配，即待社会势力大到一定程度再分配注意力。由此，一般情况下社会任务先交由相关股室处理，相关股室（管理层次与操作层次）往往治标性地稳控事端，并且很多时候能够稳控成功，但依然存在后续爆发的可能。当相关股室稳控失败，致使社会势力增大到一定程度，职能部门三个层次的行动者开始高度关联、积极行动，严防社会任务向政治任务转化。可以说，这两种情况下的行动动力属于混合动力，既有内生动力，也有外生动力。然而，无论哪种情况，社会势力的存在都蕴藏着潜在风险，行动者的行动往往都是运用各种策略将社会任务迅速摆平于萌芽状态，切断社会势力达到极限值的现实路径，确保“不出事”。由此，可以提出以下命题：
命题2.4：面对社会任务，地方政府职能部门往往进行“缓”型注意力分配，导致职能履行的行动者涵盖两个或三个层次、行动取向体现为策略主义、行动目的表现为“不出事”、行动紧急性展现出一般紧急、行动动力呈现混合动力的特征，此即策略主义模式。
综上所述，地方政府职能部门针对上述不同任务类型存在“轻”“重”“缓”“急”四种注意力分配，导致职能履行的行动在行动者、行动取向、行动目的、行动紧急性、行动动力五个方面呈现系列差异，如表2所示。由此，可以提出以下命题：
命题2：任务类型影响职能履行模式，其中介变量是注意力分配。

3. “任务决定职能”的理论命题基于上述系列研究命题，本文可以提出一个总体性的理论命题：“任务决定职能”，并进一步构建出“任务决定职能”的理论框架。如图4所示，即“任务决定职能”存在两阶决定路径：一阶决定是任务属性决定职能履行；二阶决定是任务类型决定职能履行。其中，前者是以组织基础为中介变量，即非常规任务与常规任务的实现依赖于不同的组织基础，进而产生不同的职能履行模式；后者是以注意力分配为中介变量，即政治任务、行政任务、一般任务与社会任务存在的注意力分配有所不同，从而在行动者、行动取向、行动目的、行动紧急性、行动动力五个方面影响了职能履行模式。

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黑臭水体治理的任务叙事：一个案例研究

基于对元县住建部门多项职能履行过程的田野观察，并在有关理论的相互关照下，本文提出了“任务决定职能”的理论框架。下文中，笔者应用这一框架来具体分析一个环保领域关于黑臭水体治理的案例，以此来进一步阐述地方政府职能履行的任务逻辑及其实证意义。
元县城区共有8条水沟，全长11.1公里，呈现“四环四带”的分布格局。2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》，明确提出治理城市黑臭水体。此后，省政府、市政府也都印发了有关黑臭水体治理的文件。2017年3月，元县政府印发了《关于水污染防治攻坚战五个实施方案（试行）的通知》。由此，元县政府对北环沟进行了治理，于2019年底治理完毕。而其他水沟由于各种原因被搁置下来，直至2020年4月才正式开始施工治理。下文将以这几条水沟为载体展开黑臭水体治理的任务叙事。从历时维度来看，在元县政府履行环保职能（黑臭水体治理）过程中，住建部门建构了不同的任务属性/类型，从而呈现前后相异的职能履行模式。
（一）群众上访阶段的社会任务1. 社会任务中的注意力分配元县城区的水沟最初是用于外排雨水，后来附近居民寻求生活便利，纷纷向水沟排放污水、倾倒垃圾，由于水沟与外面的流动水系不通，致使水体黑臭。尤其是夏天，蚊蝇满天飞，严重影响和损害了居民的身体健康。由于黑臭水体长期存在，近年来居民开始到信访局或住建局上访，要求政府治理黑臭水体，改善生活环境。
在该阶段，住建部门的主要任务是处理上访事件，其任务情境是上级权力较小、社会势力较大，因此属于社会任务。近年来，在以人民为中心发展思想的指导下，政府部门对群众来访无论诉求合理还是不合理，一般都会有言必听。群众上访的主要诉求是尽快治理黑臭水体，但囿于县政府财力有限，在财政上不予支持，住建部门难以从根本上满足群众的利益诉求。由此，住建部门面对群众上访进行了“缓”型注意力分配。
“上访的群众一般不会直接找领导，就是找领导也是先交给我们处理，我们一般也能处理得了，但我们处理完事情后都要向领导汇报。”（访谈资料：20200820）
2. 注意力驱动的行动模式面对社会任务，住建部门进行“缓”型注意力分配，并不意味着领导层次毫不关注，而是按照处理相关事务部门的职责和正常的工作流程，先将其交由河道办（管理层次与操作层次）处理。河道办在外生压力的驱动下通过策略性行动以最快的速度切断矛盾扩大升级的所有路径。有关黑臭水体方面的群众上访，河道办的工作人员（管理层次、操作层次）一般都能“摆平”，很少有事态升级引致领导层次出场的情况出现。
“有时一群人来上访，甚至火气还不小，你得让他们尽情地说，等说出来火气也就不大了。我们再顺着他们的意思，小问题能解决就给他们解决，不能拖，大问题我们也解决不了，这个时候只能想办法得把这个事情处理好。”（访 谈 资 料：20200810）
（二）施工谋划阶段的非常规任务1. 非常规任务的生成当前，追求美好生活已是社会主流，但黑臭水体却严重影响着附近群众的基本生活。黑臭水体治理作为重大民生工程，是附近群众最关心最直接最现实的利益问题。然而，囿于各方面原因，黑臭水体治理长期得不到解决。
“这是几千万甚至上亿的工程，没有县政府出资，我们做不了。我们好几次向上请示，分管领导就说要上会研究，但一直定不下来。”（访谈资料：20200812）
相较于城建项目而言，黑臭水体治理工作属于牵涉面广、耗资大、政绩小的事项，很难得到县政府的关注。2019年，省、市政府又印发了关于黑臭水体治理的相关文件，住建部门借此机会向县政府请示。2019年底，县政府决定先进行前期勘察评估。勘察评估涉及城市规划的部分河段与现实河道位置不符、河道迁移占用耕地、占用河道建筑物的定性和处理等复杂问题，需要其他政府部门协助，是一个典型的非常规任务。
2. 非常规任务的集体行动面对非常规任务，住建部门绕道县政府，借助县政府权威成立了由住建局、水利局、城管局（综合执法局）、财政局和城关镇参与的联合工作组，与N资产评估公司一道对县城区水沟两侧5米内的地表附着物（房屋、树木）进行评估。这个联合工作组即任务型组织，由各个相关单位抽调的工作人员组成，在运作中打破了科层组织原有的部门壁垒，以完成评估任务为导向。但是，联合工作组在集体行动过程也面临着一系列困境。
联合工作组的设计打破了科层组织的常规运作逻辑，并随着任务的完成而终结，但在运作过程中也存在很多问题：不涉及自身利益的时候，难以实质性参与，但凡牵涉一点利益，就很容易发生冲突。因此，面对非常规任务，任务型组织的行动导向非常明确，但往往发生“职能性集体行动困境”，这与常规任务纵向的集体行动困境有所不同。
（三）治理施工阶段的政治任务1. 政治任务中的注意力分配2019年底，联合工作组勘察评估后发现，仅进行水沟两旁5米之内地表附着物的清理，估算费用就高达2000多万元。由于县财政资金紧张，黑臭水体治理工作再度搁置。2020年4月，省攻坚办检查组对元县水利局负责的“四水同治”工作（水资源、水生态、水环境、水灾害）进行检查，偶然发现城区存在重度黑臭水体，随即向元县政府交办了黑臭水体整治事项，并限期5月底完成。随即县政府召开常务会议专题研究，将基于前期勘察评估形成的黑臭水体治理方案作废，重新设计方案施工，并明确所需资金由县财政保障，确保按时完成任务。在此情况下，上级权力与社会势力共存，黑臭水体整治成为一项政治任务，倘若不能完成任务，就会受到严厉追责。由此，住建部门实现了由“缓”型注意力分配向“急”型注意力分配的瞬间转向，立即分配了大量的注意力。
2. 注意力驱动的行动模式为了加快施工进度，住建部门决定几条臭水沟同时开工，并办理了各种施工手续。由于工程量确实太大，再加上治理过程中的现实困难，最终没有如期完成。省检查组回头看时，看到臭水沟里施工进行得如火如荼，并建立了翔实的施工台账，根据实际工作困难和工作进状况，允许县政府尽快完成后续治理工作。可以说，期限只是一个软约束，但其产生的压力能够倒逼推动工作落实。7月底，臭水沟的清淤、截污、纳管等主要工作基本完成。8月，几条臭水沟治理陆续完成。
由此，我们可以看到，住建部门在注意力的驱动下开始了紧张的施工行动，其行动取向是避责，追求满意绩效。并且，住建部门各个层次高度关联，全力推进，似乎已形成完成政治任务的“命运共同体”，克服了传统组织内部纵向信息不对称的结构性难题，呈现压力倒逼的履职模式。
（四）成效检查阶段的行政任务1. 行政任务中的注意力分配当黑臭水体治理的主要工作完工时，县政府向上级汇报了相关情况。省检查组回复，近期将对元县黑臭水体治理结果进行检查验收。此时，对于住建部门而言，迎检任务正式生成。依照以往检查惯例，检查方式一般为查阅资料与现场察看相结合。由于黑臭水体治理已基本完工，附近居民一片称赞，此时只有上级权力在场，迎检成为一项较为重要的行政任务。在上级权力在场的情境下，若是任务完成得好，可能产生一种绕过竞争直接进入上级政府视野的显著绩效。因此，住建部门在迎检任务上进行了“重”型注意力分配，即分配了大量注意力，其向度为政治晋升。
2. 注意力驱动的行动模式治理施工阶段的政治任务主要指的是如何能在上级权力与社会势力的双重压力下高质量完成任务，而成效考核阶段的行政任务主要指的是如何能够更好地展现已经完成的任务。为了更好地完成迎检任务，按照县委、县政府的安排部署，河道办、办公室等相关股室细化分工，准备各项迎检资料，在水沟现场寻找了几个能够最大程度展现治理成效的观测点，并以展板形式将黑臭水体整治工作的全过程和每条水沟治理前、治理中与治理后的情况进行了展示汇报。面对迎检任务，住建部门更多的是受内生动力的影响追求显著绩效，最大限度地将黑臭水体治理的成效展现出来，以满足县政府与省检查组的绩效期待。在整个迎检行动过程中，领导层次亲自安排、部署任务，管理层次与操作层次（河道办、办公室等股室）具体实现任务，各个层次之间高度关联、行动迅速，呈现动力驱动的履职模式。
（五）常监管阶段：一般任务1. 一般任务中的注意力分配随着黑臭水体治理主要工作的完成，臭水沟变成河道，县政府和附近居民也都比较满意。为了保持城区河道河岸常年清洁和环境优美，并进一步规范和强化日常管理，元县住建部门（甲方）委托P公司（乙方）对城区河道进行日常管理并支付费用。为了确保双方权益，经双方充分协商，签订了元县城区河道管理服务协议。根据协议，乙方对所管辖河道每天至少巡查2次，做好巡查记录，确保水面、河坡、河岸整洁。并且，一旦发现未经批准的排污口和私搭乱建、河岸围垦、河岸坍塌等情况，必须及时向甲方汇报。甲方对乙方的工作进行不定期随机抽查，并采用扣分制进行量化考核，按约定标准对乙方进行相应的经济处罚。年度结束前，甲方对乙方进行年度工作考核并根据考核情况，决定是否续签。
需要指出的是，虽然河道管理这项服务已通过合同外包，由公司负责生产，但河道清洁的监管责任并没有外包，依然在住建部门。由于住建部门对P公司在考核上较为具体、严格，P公司在河道管理方面做得也不错。因此，相比过去，河道已清澈很多。这一情境下，住建局不需面临上级权力和社会势力双重压力，河道的日常监管显然属于一般任务。因此，住建部门在这方面进行了“轻”型注意力分配，即基本上不分配注意力。
“前面这几个月，领导几乎把所有精力都放到那几条臭水沟上了，现在很少了，其他方面还有很多工作要做。”（访谈资料：20200817）
2. 注意力驱动的行动模式在日常监管阶段，倘若住建部门长期不对P公司管理情况进行检查，可能P公司对城区河道的管理质量就会下降，从而诱发一般任务向社会任务转变。因此，面向一般任务的行动主要是河道办处于操作层次的人员对河道清洁情况不定期随机抽查，发现问题及时向P公司反馈并提出工作要求。正是这种不定期蕴含了一种自主性与灵活性，即随机抽查的频率、样本数等都可以自主决定。这种一般任务在行动上更多的是一种基于组织惯例的正常运转，即按部就班的履职模式。
“前面施工的几个月，真是没日没夜地忙，早上5点多就起了，晚上有时深夜还回不到家。现在正常情况下污水管网的日常维护交给了污水处理厂，河道日常管理有公司，我们就是不定期进行检查，看看他们管得怎样。”（访谈资料：20200814）

06

结语与讨论

基于地方政府职能部门的田野调查，本文从地方政府职能履行的自身逻辑和取向出发，提炼出地方政府从抽象职能到具体行动的情境化变量——任务，并初步完成了对“任务”这一实践话语的学术建构，进而以操作性任务为抓手系统研究了地方政府职能履行的任务逻辑。研究发现，“任务决定职能”存在两阶决定路径：一阶决定是任务属性决定职能履行；二阶决定是任务类型决定职能履行。其中，前者以组织基础为中介变量，后者以注意力分配为中介变量。
本文的理论贡献在于，通过构建“任务决定职能”的理论框架，发掘政府过程中更为具体的因果机制，进一步打开了“政府黑箱”。本文的实践价值在于，地方政府改革不能仅仅停留在机构改革与职能转变等静态意义的改革设计上，还应该充分考虑动态意义上职能履行的任务逻辑。此外，运用“任务决定职能”的理论框架还可以对以下几个问题进行进一步的讨论。
第一，本文开篇提到一个具有矛盾性的现实问题，即为什么存在多重悖论的实践过程却能够获得较好的结果？从任务过程的视角看，这一组织现象发生的关键在于任务类型的建构，即无论上级政府检查的是什么类型的任务，迎检任务永远是行政任务。基于“任务决定职能”的理论框架，地方政府职能部门面对行政任务往往进行“重”型注意力分配，呈现动力驱动的职能履行模式，从而获得显著绩效。并且，这种模式有一种选势效果，地方政府的重视程度与政治站位，在某种程度上可以让显著绩效更加显著。然而，这也可能造成实践中对迎检任务的重视程度大于对任务本身的重视程度，即目标与手段的错配。由此，多重悖论过程输出的“较好结果”可能是实实在在的结果，也可能是治标不治本的结果，甚至是形式主义的结果。无论是怎样的结果，“指令治”在任务过程中发挥着重要作用，其既非人治也非法治，即官员不是想做什么就能做什么，但也并非总是严格遵循法律条文，而最重要的准则是官方的优先指令事项。可以说，“指令治”、注意力的不稳定性、结果的治标不治本都与任务本身的暂时性具有某种内在契合性。关于任务暂时性的讨论，是未来进一步研究的方向。
第二，在科层治理与反科层治理之间的治理谱系是如何呈现的？周雪光教授曾指出，中国科层体制存在一个深刻矛盾，即权威体制与有效治理之间的矛盾。其实，这里还隐含着一个“有效性悖论”：在难以实现有效治理时，地方政府往往启动反科层治理（比如运动式治理），而其越有效，相关部门就越难实现常态的有效治理。近年来，学界大多将反科层治理视为科层治理的一种纠偏机制，进而衍生出两者之间转换的研究议题。需要指出的是，科层治理作为源于韦伯式理性科层制的理想类型，与中国情境下的政府运作有较大不同；而反科层治理只是政府运作的一种非常规样态，难以充分揭示政府运作的一般化规律。中国政府的运作逻辑并不是科层治理与反科层治理的轮换和取替，更多是在两者之间不断变化的治理谱系。那么，需要进一步思考的是，这一谱系是如何呈现的？基于“任务决定职能”的理论框架，地方政府职能履行的行动模式因不同的任务属性和任务类型而异，并且不同任务的行动模式在治理谱系上都存在相应的位置。其中，非常规任务的行动模式对应于反科层治理；而常规任务的行动模式处于科层治理与反科层治理之间，如图5所示。

第三，如何进一步打开“政府黑箱”？在学界，有关政府运作的文献长期充斥着“政治黑箱”“政府黑箱”与“政策黑箱”的学术话语。可以说，这些黑箱的打开并非一蹴而就的，但也绝非存在即合理，而是需要学界进行持续的积累性研究。由于作为政府治理工具的政策具有客观实在性，每一项政策都存在具体的政策文本，学界往往以某一政策为抓手生产政策过程的知识，但大多是揭示具体政策背后的宏观问题。由此，政策过程理论在理论层次上相对较为宏观，这也是其长期面临理论抽象度与现实解释力之间矛盾的关键所在。在公共行政实践过程中，宏观性政策也必然要具象化为可操作性的任务，亦即任务是从宏观政策或抽象职能到具体行动的转化载体。并且，在当前高度复杂性与高度不确定性的社会条件下，宏观性政策与具体社会问题之间往往缺乏作为具体行动方案的任务设计。可以说，相较于政策过程理论，任务过程理论是中观理论，更具操作性和实证意义。因此，政策过程的研究重心需要下移，应该认真对待基于操作性任务的任务过程研究。
当然，本文是在田野观察与有关理论的相互关照下进行的初步研究，后续仍需凭借大量的数据资料对“任务决定职能”的理论框架进行进一步的检验与修正。接下来，我们也会朝着打开“政府黑箱”的美好愿景，持续围绕地方政府的职能履行这一议题开展更为深入的经验研究，努力为开辟“中国之治”新境界贡献理论力量。

文章来源：《甘肃行政学院学报》2021年第3期
编辑：牛坤在
校对：蔡龚涛
审核：光    涵

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