基于政务热线的基层治理新模式：以北京市“接诉即办”改革为例

编者按

积极推动社会治理重心向基层下移、为基层群众建设提供制度化的参与渠道，已成为国家提升基层治理能力、优化基层治理效能的重要途径。改革开放以来，我国各地方政府进行了一系列有益的探索，这其中，政务热线在拓宽公众参与渠道、畅通公众诉求表达中的功效十分显著，在各大城市获得了迅速发展。文章以北京市“接诉即办”改革为例，通过分析“接诉即办”过程中的治理要素与动力因素，揭示了“接诉即办”改革提升基层治理效能的路径与机制。可以说，伴随信息技术的发展，“接诉即办”改革通过结合传统平台与数据技术，为基层治理模式提供了一个创新样板，具备进一步推广的可能性。

作者简介

马超，清华大学政治学系博士后，研究方向：司法实证研究、行政诉讼法、数字政府治理；

金炜玲，中国农业大学人文与发展学院讲师，研究方向：政治社会学，城乡社会学，社会治理；

孟天广，清华大学政治学系副教授、博士生导师，研究方向：中国政府与政治、大数据政治学。

文章结构

一、问题的提出：公众参与和基层治理现代化

二、链接市民与政府：一个理解基层治理现代化的分析框架

（一）治理模式的转型：基于公众参与和政府回应的分析框架

（二）治理实践的升级：从“吹哨报到”到“接诉即办”

（三）链接市民与政府：基于政务热线的基层治理现代化

三、“接诉即办”驱动基层治理创新：机制分析

（一）党建引领统合基层治理资源

（二）主动回应提升基层治理认同感

（三）互动常态化促进基层治理效果长效化

（四）治理技术驱动基层治理智慧化

四、基层治理新模式：“接诉即办”治理经验与启示

摘要

公众治理参与的匮乏是城市基层治理陷入困境的重要原因，有效引导基层群众参与公共治理有助于破解基层治理难题。北京市的“接诉即办”通过赋能政务热线，让公众以“哨源”“考核者”与“回应对象”三重角色参与到社会治理中，为市民与政府建构了制度化的链接与沟通渠道。基于对这一基层治理案例的深度分析发现，以党建引领统合资源、以主动回应增强认同、以常态互动维持成效、以技术嵌入促智慧治理，是“接诉即办”构建基层治理新模式的四大机制，为全国范围内基层治理现代化提供了具有普遍性的治理经验。

01

问题的提出：

公众参与和基层治理现代化

党的十九大以来，“推动社会治理重心向基层下移”成为党和国家完善社会治理体系的基本方针之一。为持续完善和构建基层社会治理新格局，党的十九届四中全会特别提出“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”，并明确了“公众参与”在“完善社会治理体系”中的重要作用，表明在推进国家治理现代化的新时期，为基层群众建设提供制度化的参与渠道、吸纳公众参与基层社会治理，已成为国家提升基层治理能力、优化基层治理效能的重要途径。

西方学界一般将公众参与分为选举式参与和非选举式参与，前者涉及投票与竞选，后者则包括参与政策制定、社区治理、志愿服务等与党派无关的社会和政治事务。在诸多讨论中，“公众参与”在狭义上与“政治参与”取同义，可以理解为“平民以影响政府和政府人员的选择或行动为直接目的而进行的活动”。不同于西方语境下对政治参与的强调，在我国，公众参与可以被宽泛地理解为公民影响公共政策和公共生活的一切活动，概而言之，是一种对公共治理的参与。党的十九届四中全会在社会治理体系中强调公众参与的重要性，正是以我国当前的基层社会治理现状为出发点的。

改革开放以来，中国一直在探索一种更为常规、有效的基层治理模式，公众的治理参与愈发受到政府与学界的重视。在改革开放以前的“总体性社会”中，城市基层治理的形态为单位制，国家全面支配和控制着城乡居民的政治、经济和生活领域，公众的治理参与较为匮乏。单位制解体之后，城市基层管理体制发生变革，国家试图通过行政权力的下渗完成“基层政权建设”，社会也试图通过自组织的方式表达诉求、自我支持与提供服务，公众的治理参与有所发展。新世纪以来，公众诉求急剧增长且日趋多元化，自下而上的诉求表达渠道却并不畅通，基层治理中的决策调整未能充分体现民情民意，执行与实施难以获得公众的支持与认可。随着国家治理现代化的推进与社会治理理论的转型，政府在基层治理过程中扮演的角色不再是唯一性和垄断性的，而是需要通过与多元治理主体合作，共同处理公共事务、管理公共生活，公众在治理中的作用更加凸显。因此，如何构建畅通的诉求表达渠道，让治理决策充分体现公众的治理偏好，成为突破基层治理困局的关键。

在这一背景下，为提升基层治理效能，地方政府积极引导公众参与，并进行了一系列有益的探索。伴随信息技术的发展，城市公共服务政务平台得以搭建，传统公众治理参与的形式、范畴和内容均得以不断拓展。其中，政务热线在拓宽公众参与渠道、畅通公众诉求表达中的功效十分显著，在各大城市获得了迅速发展。2019年，北京市依托于12345市民服务热线，推动“接诉即办”治理实践，获得了市民的关注与认可。本研究通过对北京市12345市民服务热线与政务服务管理局一年多的参与式观察，结合热线数据、访谈资料和新闻报章，分析“接诉即办”治理要素与动力因素，从而揭示提升治理效能的路径与机制。

02

链接市民与政府：

一个理解基层治理现代化的分析框架

（一）治理模式的转型：基于公众参与和政府回应的分析框架

传统治理模式一般以政府为主要行动者，以层级制为主要组织特征，社会治理理论则主张社会多元主体共同参与社会治理，强调公众与政府的协同治理。这一方面要求在政府主导下对社会予以支持和培育，通过制度化的沟通渠道与参与平台，实现利益分享、多元共治；另一方面，鼓励参与者自主表达、协商对话、达成共识，政府通过吸纳多方面治理主体的有序参与，实现有效治理。概言之，公众有序地参与治理被视为治理的起点，社会治理体系的完善还需要公众诉求能够获得回应，被体制所吸纳与整合。

政府回应指的是政府对公众关于政策变革和治理诉求的接纳，并且对公众诉求积极采取措施而解决问题的行为。过往研究讨论了政府的回应速度、回应数量、回应模式、选择性回应特征和公众诉求的话语策略等。当前学者基于中国经验，对回应性概念进行的分解和细化基本上区分为三个环节：公众有意愿并能够通过渠道表达诉求与偏好，政府有意愿将诉求纳入政策，政府依据公众诉求进行决策。这一分解丰富了政府回应的概念，将政府回应性的有效实现视作一个多环节紧密配合的治理实践过程，而这一过程的逻辑起点正是公众对社会治理的积极参与。

以往的基层治理实践中，在治理参与方面，原有的沟通表达渠道存在分散、梗阻、透明性差等问题，难以承载和适应公众剧增且多元的治理诉求；在治理能力方面，条块分割和权责脱节的传统治理体系造就了基层政权“权小责大”的现实。上述原因既使公众因民意难以上达而参与积极性受挫，也使基层组织因治理能力有限而回应积极性不足，最终造成基层治理中“最后一公里”难以被破解的困局。

信息技术的飞速发展为突破上述困局提供了新的社会条件。政务热线的出现与普及，为激活公众的治理参与和诉求表达提供了有力的平台。依托于政务热线的一系列改革实践，通过调整权责分配，创新政府回应机制，在公众参与和政府回应之间搭建起新的桥梁（如图1所示）。

图1 基于政务热线的基层治理模式分析框架

（二）治理实践的升级：从“吹哨报到”到“接诉即办”

“接诉即办”机制由“街乡吹哨，部门报到”发展而来。2016年，北京市平谷区委区政府为有效治理长期存在的盗采金矿、偷挖砂石等违法现象，针对问题解决过程中“乡镇和部门责任权力不匹配、协同机制不完善”的问题，主动将执法主导权下放到乡镇。一旦发现问题，基层单位可以召集国土、环保等相关部门执法人员，根据职责采取执法措施，不到位就问责，“事不完、人不走”。这一工作机制被概括为“街乡吹哨，部门报到”，于2018年作为北京市“一号课题”在各区同步推广试点，并受到中央层面的肯定。通过赋能一线基层治理单位，“吹哨报到”可以调整和再造属地管理体制，推进基层治理组织权责一致，取得了一定的治理成效。在此基础上，北京市进一步推动“接诉即办”改革。

“接诉即办”是群众诉求快速响应机制。基层治理组织（街道办、居委会、村委会等）对北京市市民服务热线（12345热线）、媒体曝光、互联网及第三方评估机构等反映的市民合理合法诉求，应当及时受理，属于其职责范围内的，立即办理，限时反馈；对于跨地区、跨部门的事项，街道办负责统筹调度市、区人民政府职能部门及公共服务企业办理。在实践过程中，由于12345市民服务热线具备沟通即时、便利等特点，成为“接诉即办”事项的主要来源。“接诉即办”与“吹哨报到”之间的区别与联系，如图2所示。

在“接诉即办”运作机制中，由统一的市民服务热线汇聚市民诉求，并以工单形式派往街乡镇，街乡镇通过“吹哨报到”机制协同职能部门精准回应诉求。同时，市民热线中心也会通过电话回访及时跟踪和记录工单办理情况，这些记录最终成为办理单位的考评依据。具体来说，市民热线会在合理期限内对来电人进行电话回访调查，如实记录职能部门联系与否、诉求问题解决情况以及当事人满意程度等情况，最终量化为“回应率”“解决率”和“满意率”三个核心指标，由北京市市委书记每月底在全市街乡镇及主要职能部门负责人出席的书记点评大会上，公布333个街乡镇和职能部门的考核排名。由此，政务热线从单纯的信息传递渠道升级为综合性的治理机制。

（三）链接市民与政府：基于政务热线的基层治理现代化

“接诉即办”通过将政务热线平台有机嫁接在“吹哨报到”机制上，在后者对条块权责重新分配的基础上，将群众参与因素注入基层治理过程，既对市民在治理过程中的角色进行重新定位，又在政府回应的各个环节中提供激励和监督，从而打通了基层治理的“血脉经络”，推进基层治理现代化。

首先，让公众成为“哨源”，让政府听到“哨声”。同是强调问题驱动，不同于“吹哨报到”主要依赖基层管理者对治理问题的觉察，“接诉即办”将问题发现的“哨源”定位于公众。现实中，基层管理者受制于科层角色和有限理性，其对基层问题的发现觉察难免存在盲区，对一些问题的信息获取也未必全面。“接诉即办”通过整合与强化政务热线平台，让市民用来电直接表达诉求，担任反映治理问题的“吹哨人”，从而构建起最为广泛、真实的“哨源”群体。同时，市民服务热线的统一性和便捷性使公众诉求汇聚于热线渠道，疏通了自下而上信息传达的通道，使政府全面地获取、识别与把握民意诉求成为可能。

其次，让公众成为治理质量的“最终考核者”，强化政府的回应意愿。政治学认为，良好的国家治理是环绕着“公共性”这一价值中轴展开的。学者进一步指出，“公共性”可被理解为“参与”，现实中着重于参与机制和公众基于该机制参与活动的过程。基层治理由于贴近民众生活，因此更离不开公众的全过程参与。这不仅是指公众对治理政策制定和治理实施过程的参与，同时也包括公众对治理效果评价的参与。传统的政府考核过度重视内部评价，强调上级对下级的考核，由此造成基层政府“唯上负责”、过度追求绩效目标、忽视民众外部评价、消极回应治理诉求的行为倾向。简言之，公众以往在对基层治理效果的评价上是“失语”的。“接诉即办”则将部门响应率、问题解决率和群众满意率作为街乡镇和职能部门的核心考核指标，赋予公众最终考核者和监督者的地位。由于政府的回应行为和效果将持续受到公众的考核与评价，因此激发了基层政府的回应积极性，甚至促使政府从被动回应走向主动回应。

图2 “吹哨报到”与“接诉即办”运作流程图比较

最后，让公众成为治理的“回应对象”，促进政府吸纳诉求与调整决策。政府回应性是现代公共治理的基本特征，也是善治的基本原则。“接诉即办”在接收到市民诉求后，将工单转发给街乡镇，限时要求街乡镇与来电人进行联系，在明确诉求的基础上，通过“吹哨报到”机制，街乡镇协同相应的职能部门帮助市民解决实际问题，既可以使政府增加实质性回应行为，也可促使政府回应行为常规化。同时，由于市民服务热线的互动反馈功能，市民的来电诉求往往会成为政府备选的施政方向和治理绩效的衡量准绳，从而加速将公众诉求纳入决策的进程，推动“回应型政府”的建设。

总体而言，在“吹哨报到”提升基层治权的基础上，“接诉即办”通过赋能市民服务热线，聚集民情民意诉求，对基层民众诉求进行制度化吸纳，大幅提升了基层政府的回应能力与回应意愿，有效实现了市民与政府的“链接”。

03

“接诉即办”驱动基层治理创新：机制分析

随着基层治理现代化的推进，公众治理参与的作用与功能日益受到政府重视。2019年11月，北京市人大常委会表决通过《北京市街道办事处条例》，“多元共治”被明确写入立法目的之中。作为激活公众参与、促进多元共治的典型经验案例，“接诉即办”在基层治理中如何提升治理效能，需以实证分析为基础，对其内在机制进行挖掘。经过数据分析和实地调研，本研究发现“接诉即办”在驱动基层治理现代化方面主要具有四种机制。

（一）党建引领统合基层治理资源

党建引领是“接诉即办”改革推行的首要内在机制。党的十八大以前，由于过度强调党政分开，基层社会治理中存在着基层党建缺位、基层党组织一定程度弱化的现象，进而导致基层党建与基层社会治理之间的“脱嵌”问题，即基层党组织的权力难以有效延伸到基层社会。而政府治理所依赖的“条块分割”、分层管理的行政体制，以及社会转型中基层社会所表现出的多元化、流动化等特征，又进一步加剧了这一问题。其总体后果是造成了基层治理中治理结构分散化、治理资源碎片化、治理成效短期化等一系列弊端。简言之，基层治理效能低下的重要原因在于“整合乏力”，基层治理缺乏强有力的统合核心。

党的十八大以后，随着国家治理进入新的发展时期，为理顺党政关系，完善国家治理体系，以党建引领政府工作重新成为党的政策方针。所谓党建引领，即以政党为中心推进国家治理。在基层治理的语境下，具体表现为通过强化政党组织的能力和作用，调动和整合各类主体和资源参与基层治理。“接诉即办”改革通过明确党组织在基层治理资源的统合角色，发挥基层党组织直通群众的优越性，实现基层党组织对基层治理事务的深度嵌入与全覆盖式领导，从而有效提升了基层治理的治理效能，展现出党建引领治理思路的优越性与正确性。

一方面，“接诉即办”制度强调明确基层党组织在基层治理结构中的核心地位。“接诉即办”各项工作的展开，以党政领导班子高度重视为起点，调动各层党组织通力配合，形成组织资源和组织保障。各街道积极组建工作领导小组，将各科室与下辖社区纳入统一的工作体系之中。例如，北苑街道建立起“三级调度制度”，根据诉求的轻重缓急分类，由各层级领导班子成员督办。对于当天接收的疑难案件，党政主要领导直接调度各主管领导督办；对于当周发生的全部来电诉求，在主任调度会上逐件报告进度和解决办法；对于当周回访未决、群众不满的诉求，在工委扩大会上专题汇报，科室社区负责人提出整改措施。由此实现了对街道诉求的全面覆盖，保证领导班子成员的全程在场，强化“吹哨报到”的统合思路，将党组织内部分散的权力进一步整合到“接诉即办”的路线之中。

另一方面，“接诉即办”制度将党建工作与群众参与相联通，充分发挥基层党组织在联系基层群众、了解群众所需方面的优势。为切实了解群众身边的难点、痛点、堵点问题，基层党组织将“不忘初心、牢记使命”主题教育融入“接诉即办”工作之中，街道党政主要领导直接接触群众，倾听与了解群众所需。比如，中关村街道建立街道办事处主任“公转”巡视、街道副主任在各片区“自转”巡视的制度，将综合执法与“接诉即办”相结合。当巡视中发现“僵尸车”、乱停车、私装地锁等问题时，街道综合执法队伍遵循“沾边即办、靠前服务”的原则，主动领取任务；遇到疑难案件也会通过综合执法会和主任办公会协商讨论，寻求解决方案，促进“接诉即办”工作落实到底。

（二）主动回应提升基层治理认同感

治理的认同感是政府社会治理得以有效展开的前提条件之一。在现代国家，政府主要通过积极回应公民诉求来获得认同。一方面，政府通过回应将公众意见纳入社会治理安排，针对性地解决现实问题，获得公众对现行体制的有效性认同；另一方面，政府通过回应与公民取得情感共鸣，展现政府的积极姿态，提升公民对现实政治的情感性认同。为此，政府不仅需要积极回应公民诉求，而且要求其主动回应公民的现实关切。然而，依托于强调形式理性的科层制所展开的现代政府运作，尽管表现出强大的内部效率性，却也不可避免地受科层制保守特性的影响，时常表现出消极回应、被动回应的倾向，进而削弱了公众对政府行为的认同感。为解决这一问题，“接诉即办”通过对市民热线的流程改造，倒逼责任部门提高主动回应性，有效提升了基层治理的公众满意度。

一方面，“接诉即办”通过加强回访调查，倒逼责任部门提高主动回应的积极性。北京市12345热线每月接收市民来电约20万至30万人次。以往受限于人力与技术资源，回访调查的力度较为有限。但自2019年1月以来，热线中心通过增加人力调配、优化回访工作机制，以及逐步采用智能语音技术，使热线回访量逐月递增，回访率从2018年初的10％快速上涨至2019年9月的60％左右；而进入2020年以来，则向100％的目标回访率持续迈进。在以回访调查内容作为主要考核指标的工作要求倒逼下，问题责任部门与来电人的联系率和对诉求问题的解决率均大幅增长。2018年1月热线派单后的部门联系量和问题解决量尚不足2万件，2019年9月已接近8万件，2020年的部门回应则已基本做到“有诉必应”。这表明，责任部门已经从对诉求问题的消极应对转向积极回应。

另一方面，伴随着政府主动回应性的增强，公众满意率获得了大幅提升。政府回应的作用并不仅止于问题解决，还具有“共情”效果。通过积极回应，获得公众对政府工作的理解与认同，亦是政府回应的题中应有之义。通过实地调研发现，2018年各月来电诉求问题的有效处理量和市民办理满意量基本持平，但在2019年责任部门回应加强后，各月满意量均高于问题的有效处理量，说明虽然有些问题的处理难以符合所有人的意愿，但群众对政府的态度和方式是认可的。在与市民生活关系密切的领域，责任部门是否与来电人联系，则对市民满意率具有显著的影响。以垃圾处理和大气污染治理的回应数据为例，对比责任部门与来电人未联系和主动联系两种情况下的市民满意率，后者几乎是前者的两倍。这表明，市民满意率与政府部门回应性之间存在直接的正相关关系。在政府回应性加强的情况下，无论问题是否得以有效解决，公众对政府治理行为的认同感都有显著提升。

（三）互动常态化促进基层治理效果长效化

党和政府开启国家治理能力现代化进程以来，政府与社会的双向互动日渐频繁，成为社会治理中的常规风景。政社之间的频繁互动虽然有效提升了公众对政府行为的认同感，但从经验上来看，现有的政社互动仍较为倚重特定或重大社会事件的激发，而少有常态化的机制予以支撑。这种应激式的政社互动虽然短期成效可观，但难以维持常规化、长效化的治理模式，从而失去进一步深化治理改革的动力。因此，如何以常态化的互动机制代替应激式回应，确保治理效果的长期性，则成为推进国家治理现代化的重要议题。在这一点上，“接诉即办”机制提供了一种不同以往的解决思路。

政府的应激式回应之所以普遍存在，主要原因有二：一是政府日常对社情民意感受不充分，不能及时发现问题；二是发现问题后，解决问题过度依赖“运动式治理”。“接诉即办”则较为精准地解决了这两方面问题，从而保证了治理效果的长效化。一方面，政务热线的持续“接诉”确保基层政府对社情民意的及时感知。民众通过热线反映源源不断地向政府输送着海量的治理信息，有效弥补了以往治理信息不充分的问题。另一方面，“接诉”后的“即办”要求推动着公共治理机器的永续运转。在“接诉即办”中，由于政府将“三率”作为下级部门最核心的考核指标，公众不仅扮演了“吹哨人”的角色，而且事实上成为基层治理最终的考核者和监督者。如果基层治理仅注重短期效果，公众满意度必然无法长期维持，那么上级部门可借此启动相应的问责机制。这就迫使基层治理者不得不积极寻求问题的长期解决方案。换言之，“接诉即办”使得公众监督成为时刻悬在责任部门头上的一把“达摩克利斯之剑”，从而有效解决了“运动式治理”问题，保证职能部门在公共治理上“只进不退”。

总而言之，借助赋予公众“哨源”地位，“接诉即办”让公众的治理参与成为驱动基层治理的永久动机，进而构建起常态化的政社互动机制，保证基层治理实践与治理效果的长期性。

（四）治理技术驱动基层治理智慧化

在过往的基层治理实践中，面对海量、多变的公众诉求，政府难以通过传统制度渠道精准识别，常出现与公众之间信息不对称现象，致使政府回应滞后于公众诉求变化，回应重点偏离问题发生区域等。同时，政府内部条块部门间信息联通不畅、数据共享不足，出现“信息孤岛”“信息烟囱”现象，使本应服务于改善基层治理的信息与数据无法进一步成为政府回应的基础。

从“吹哨报到”到“接诉即办”，“哨源”进一步“下潜”，直接触及民情民意，并将其全部整合到一个平台——市民服务热线中，有效规避了政府与公众、政府部门之间的双重信息不对称所带来的行政效能低下问题。基于市民服务热线，公众获得了诉求表达的便捷渠道，为政府发现问题的内容、点位、性质，以及了解公众的偏好、意愿、需求提供了可能；依托市民服务热线平台，市民的诉求与偏好数据得以凝聚，使得政府获取近乎全样本的基层治理需求成为可能。

通过数据聚合，基于对市民热线民情民意数据的系统把握，政府通过综合运用数据分析技术和社会科学研究方法，可以呈现民情、预测民情、理解民情，这为政府提供了数字化、智能化、精细化基层治理的技术基础。其一，使用大数据技术绘制“民情民意地图”，可以对问题发生的点位、覆盖的区域进行直观、动态、精准的呈现。其二，通过分析公众重点诉求数量的同比增长、环比增长和周期性变化规律，可以预测各类公众诉求在未来一段时间内的空间分布、体量大小和热度强度，预先制定防控和处理对策，变“事后解决”为“事前预防”，前移基层治理端口。其三，坚持问题导向，通过对难点、堵点诉求的实地调查、案例分析，可以发现问题诉求发生的矛盾根源，推动基层社会问题的源头治理。

以数字化物业管理为例，通过绘制公众相关诉求的热力地图，可以识别城市各区域中物业管理诉求的异质化分布特征；使用体量增幅、增速变化等指标感知物业管理诉求的发展趋势，对于新增、激增的问题提前准备预案，协调多个职能部门联合执法、积极回应；结合对央产房小区、回迁房小区、房改房小区和商品房小区的实地走访和案例分析，梳理不同类型小区问题爆发的机制性根源，协调多元治理主体之间的合作治理关系。在此基础上，针对发展阶段不同、功能定位不同的城市各区域，制定多样化、精细化的管理方案与决策调整，以技术推动基层治理现代化，保证治理的科学高效。

上述四种微观治理机制的综合运用，保证了“接诉即办”在基层治理实践中发挥出较高的治理效能。党建引领、主动回应、常态互动、智慧治理等方面有机地融于一体，逐步形成了基层治理的新模式，北京市以往的基层治理困境得到了较大的缓解，治理效能也有了长足的进步。

04

基层治理新模式：

“接诉即办”治理经验与启示

市民与政府占据着城市基层治理的两端，二者之间实现充分的沟通互动是推进基层治理现代化的基础。传统的基层治理过程中政府与公众的互动较为缺乏，一方面导致基层治理主体“眼睛向上”，对公众日益增长的日常治理诉求关注不足；另一方面也使公众“有苦没处说”，对公共政策缺乏理解与认可。这种状况最终形成了当前治理主体积极性不足、治理重点偏移民意、治理效能难以提升的多重基层治理困境。党的十九届四中全会将完善“公众参与”明确为“加强和创新社会治理”的基本要求，表明在推进国家治理现代化的征程中，引导公众积极参与基层治理的基本方向已经确立。因此，在具体的治理实践中，如何有效地链接市民与政府成为改善基层治理体系的一个关键问题，而这又有赖于吸纳公众参与治理的制度化渠道的建立。

“接诉即办”在“街乡吹哨，部门报到”的基础上，将政务热线作为基层治理机制探索的重要抓手，通过赋能政务热线，让市民直接“吹哨”，激活公众的治理参与热情，同时优化民情的信息传导机制，并积极吸纳公众对问题处理的效果评价，甚至将其作为主要考核依据，促使政府对基层社会作出主动、实质、高质量的治理回应，从而在整体上重塑了解决基层治理问题的微观机制，推进了基层公共服务的精细化治理。

总体而言，北京市基于“接诉即办”所构建的基层治理新模式，既印证了党的十九届四中全会所提出的宏观治理方向的正确性与可行性，又作为一个地方治理案例为全国的基层治理现代化探索提供了具有一般性的微观治理经验。因此，上文分析“接诉即办”实践所提炼出的四种微观基层治理机制，在中央与地方政府积极探索基层治理新格局的背景下，具备获得进一步推广的可能性。具体来说，“接诉即办”的以下治理经验尤为值得重视。

第一，坚持党建在基层治理中的统合作用。通过党的组织建设回应复杂环境的挑战，是执政党领导改革成功的重要经验。党建引领是执政党在新时期为应对国家治理挑战和推进国家治理现代化所提出的组织回应方案。“接诉即办”作为一个成功案例，将党建引领作为改革实践的首要机制，证明了这一方案的科学性和有效性。具体来说，“接诉即办”对基层日常治理事务高效治理的经验表明，基层政权以往在治理中的困境很大程度上并不是缘于治理机构的缺位和治理资源的匮乏，而是缘于当前“分散化”“碎片化”的基层治理结构缺乏有效统合各种治理资源的基础能力。“接诉即办”通过将群众的日常诉求源源不断地导向基层治理组织，并构建自下而上的“百姓问责”机制，促使基层政权自发以基层党组织为核心，重构基层治理结构；并通过将与基层群众保持天然联系的党组织确立为基层治理的中心，使党政合一的基层政权的统合与分配治理资源的能力得到了极大提高，公众的日常治理诉求得以有效回应。因此，高度重视基层党组织建设，确保基层政权运行的党政合一路线，以党为核心统合基层政府、自治机构、社会组织、企业等治理主体，使其充分发挥作用，是我国持续推进基层治理现代化的一个前提性基础。

第二，通过回应型基层政权建设提升基层治理水平。“接诉即办”的形式外观看似只是搭建了一条政社互动的便利渠道，但其实效却基于政府的有效回应。政府回应性是现代政治的基本特征。回应型政府强调政府对社会的调整而非压制，强调社会对政府的驱动而非对抗，政社关系由“支配—被支配”关系转向“互动”关系。如前所述，“接诉即办”机制实质上将公众定位于基层治理问题的“吹哨人”，基层治理的水平由“哨响”之后的“即办”机制所决定。这就是说，政府能否及时有效地对民众诉求进行针对性的回应，是判断基层治理水平的关键所在。因而，提升基层政府的回应能力与回应意愿，建设回应型的基层政府，关系着基层政府能在多大程度上有效地链接公众与政府，也关系着基层治理水平的改善。这有赖于上级政府持续性地向基层放权，赋予并强化基层自主解决治理问题的权能。

第三，通过改造既有的沟通平台实现政府与社会的常态化链接。“接诉即办”改革的一个重要特点是政府与社会的常态化链接，它是通过改造既有的沟通平台实现的，而非另起炉灶。公共治理需要政府投入人力、物力、财力等各项成本，因此，公共治理在一定程度上是资源配置的“艺术”。从无到有构建新的公众参与平台，对政府的社会治理工作而言意味着较高的成本投入，并不利于治理效能的提升。“接诉即办”实践依托于原有的政务热线平台，对其进行针对性改造，在完善基层治理的同时，有效控制了治理成本的投入，实现了高效的“投入产出比”。从全国范围来看，目前已有300多个城市设立了政务热线，普及率较高。此外，一些政府还开通了政府网站论坛、微信小程序等多种类型的沟通平台。这说明，国内多数城市实际已经具备实现政社常态化链接的基础，只是这些平台囿于配套资源的相对匮乏，通常在治理过程中仅被视为信息传递机制，而非公共治理机制。在此方面，北京市的治理实践提供了一个具有启发性的思路，即通过对现有政社沟通平台深化改革，进行针对性赋能，使其超越信息功能，发挥治理功能，从而提升基层治理效能。

第四，重视治理技术在基层治理现代化中的深度嵌入。大数据、语音识别、人工智能等信息技术不仅改变着社会发展，也为政府治理能力提升提供了基础条件。对现代治理技术的深度应用已经是国家治理现代化的一个重要特征。以“接诉即办”为例，运行过程中每月产生数十万条的接诉回访记录，如仅依靠有限的人力进行处理是远远不够的，事实上其中相当一部分工作由机器自动化处理。正是由于先进信息技术的积极引入，海量的公众诉求才具备了妥善处理的可能性。更重要的是，“接诉即办”平台中由公众参与治理所产生的诉求数据，让政府可以借助大数据技术洞察民情民意动态，实现对社会治理风险的智能分析评估。在社会治理智能化的历史大潮下，“接诉即办”通过结合传统平台与数据技术所形成的智慧治理经验，具有相当的推广意义。

总而言之，北京市的“接诉即办”治理实践，通过赋能政务热线，为市民与政府建构起了制度化的链接与沟通渠道，进而推动政府与社会的协同治理，为基层治理模式提供了一个创新样板。它所产生的治理经验在基层治理现代化不断推进的历史背景下，值得学界长期追踪和持续研究。2020年初新冠肺炎疫情以来，北京市市民服务热线与“接诉即办”工作机制在公共卫生危机治理过程中发挥了重要作用。需要说明的是，“接诉即办”的改革实践还在不断深化，本文对此仅能做初步分析，且主要聚焦于城市治理问题，尚未结合各街乡镇的实际社会经济条件开展因果机制分析。未来随着改革实践的逐步推进，新的治理经验还有待持续性的研究与探索。

文章来源 《北京行政学院学报》2020年第5期

本期编辑 ：舒文

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