代表性官僚与公正警务

编者按

本期海外板块继续分享Public Administration《多元化世界中的公共行政：对本学科更全面理解的精选贡献》专题中的文章。代表性官僚理论认为，只要满足问题显著性和自由裁量权两个条件，少数族裔官僚就能够通过积极给予少数族裔优待，促进少数族裔的利益。但本文提出，不同官僚领域意味着不同的制度情境，不同的角色期待、行为规范、激励和风险会影响少数族裔官僚的代表性行为。本文通过对美国200多万条警察拦停车辆记录的研究发现，非裔美国警官并没有发挥自己的自由裁量权优待非裔美国人，但他们减少了警务工作中现有的种族不平等，那么这是如何发生的呢？

作者简介

Sharon Gilad，以色列耶路撒冷希伯来大学 政治学系和费德尔曼公共政策与治理学院

Momi Dahan，以色列耶路撒冷希伯来大学 政治学系和费德尔曼公共政策与治理学院

一、引言

代表性官僚理论表明，公共部门内的少数群体由于其早期社会化，对少数群体公民遭受的不平等有着亲身理解，因此与这些群体有着更强的价值认同。因此，只要满足两个最低限度的条件——少数群体问题显著，官僚的结构性自由裁量权相对大——那么少数族裔官僚将发挥”少数群体代表作用”，优待少数群体公民，以尽力消除他们固有的不平等待遇。在若干领域和国家，已经证明官僚机构中的这种“消极”少数群体代表性能够转化为”积极”的结果，美国教育系统就是最突出的例子。

然而，在本文关注的美国警务问题中，尽管代表性对少数群体和警官的自由裁量权具有重要意义，但其带来的影响与上述理论不一致。官僚代表性在不同领域可能会产生不同影响，这意味着我们需要超越“问题的显著性”和“自由裁量权”这两个条件来讨论代表性的影响。具体而言，不同的官僚情境有着不同的角色期待和实践规范。在美国教育等一些政策和组织领域，对处境不利的少数民族公民的优惠待遇可能被视为追求平等机会的合法的专业做法。相反，在其他领域和情境中，发挥少数群体代表作用的官僚行为可能被贴上有偏见、不专业或背离组织主要目标的标签。在美国的警务工作中，少数族裔警官对少数族裔公民的优待就与警察打击犯罪的中心作用相抵牾。而且，少数族裔官僚的存在本身威胁到组织固化种族不平等的制度化做法，他们在组织中是显眼的，总被主管和同事仔细审视的。少数族裔警官，尤其是非裔美国警官，面临着比白人警官更大的绩效压力和遭受纪律处分的个人风险。

本文认为，在警务工作特有的制度情境约束下，非裔美国警官通过严格遵守法律和部门规则，自我限制自由裁量权来规避可能的指责，这样他们无法优待自己所属的少数族群，发挥官僚代表性作用，但这种方法实际上实现了代表性官僚的基本目标，因为它减少了警务中现有的种族不平等。

在概念上，根据警察文化研究，我们将非裔美国警官受规则约束的行为（rule-boundbehaviour）描述为“非侵略性”（non-aggressive）和“非选择性”（non-selective）的警务风格，这与美国警察传统的“侵略性”和“选择性”风格形成对比。非侵略性，意味着警察在怀疑犯罪时采取搜查等行动的门槛很高，不愿意仅仅基于推测就使用拦截和搜查的自由裁量权；非选择性，即警察一视同仁地执行所有法律规范，包括惩处违反交通安全规定的行为，而不是选择性地优先处理重罪。

在实证中，本文通过研究美国四个不同警察机构200多万次的车辆拦停情况，了解了警察的行为模式。研究表明，与其他警官相比，非裔美国警官在使用车辆拦停作为犯罪调查手段方面是克制和公正的:他们不太倾向于对司机进行积极搜身以寻找犯罪证据，更可能非选择性地对违反交通安全的行为进行传讯，也不太倾向于区别性地对待非裔美国人和白人。

二、美国警务的制度情境如何塑造代表性官僚的影响？

代表性官僚理论认为，“消极”代表向“积极”代表的转化受到政策领域中少数群体问题的显著性和官僚自由裁量权两个条件的约束。在美国警察拦停车辆的案例中，这两个基本条件显然都符合。首先，警官在行使执法权力时拥有极大的自由裁量权；其次，种族差异显然会影响警察拦停车辆的行为。相较于中产阶级白人，非裔和西班牙裔美国人更有可能在因交通安全问题被警察拦停后，在没有明显证据的情况下被警察搜身或搜车以寻找毒品、物品或其他犯罪证据。一些研究证实，非裔美国警官在看到其他警察对非裔美国人群体的犯罪化和不平等待遇时会感到受辱，并对非裔美国人对警察的不信任产生同情。而且非裔美国警察很可能自己就在稀松平常的车辆拦停中经历过被其他警察任意拦截和搜查。

据此，非裔美国警官对其所属族群会产生关心和同情，拥有“代表”的动机，也拥有“代表”的权力。但是，要弄清楚“代表”的行为后果，还必须理解在特定领域情境中，少数族裔警官可以利用的一系列可行做法，以及限制他们作出选择的明显风险和绩效压力。首先，与教育、社会福利等援助性行业不同，警务的目标是打击犯罪和执法，而不是促进特定群体的福祉。因此，白人警官可以论证对少数群体的定性对于实现警察打击犯罪的目标至关重要，但非裔美国人警官不能为宽大和优待非裔美国人做出合法的辩护。

不过，非裔美国警官可以选择一系列可行的警务工作风格。一些警察非选择性地执行交通法和传讯，基于高门槛的“合理怀疑”偶尔进行搜查，这比较符合正式规则；另一些人则倾向于侵略性地利用车辆拦截来进行犯罪调查，低门槛地进行搜查以追查犯罪，这种侵略性警务风格有可能获得更大的犯罪调查成功，但是合法性风险很高，常被事后问责。

其次，作为其社会群体的象征性代表，非裔美国警官人数少，族群社会地位低，而且他们的存在本身就会对制度化的种族不平等刻板观念造成威胁，因此在组织中会受到主管和同事的强监视。有研究表明，非裔美国警官往往认为他们的部门充满敌意，个人风险很高，比白人警官更可能受到主管和同事的嘲笑、批评、指责和投诉。因此，少数族裔警官比白人警官更需要通过绩效证明自己的能力，同时要更谨慎地行事以规避问责风险。

因此我们认为，非裔美国警官对其困境的合理反应是采取受规则约束的非侵略性和非选择性的警务风格，以减少自己面对的组织内部的风险，满足主管的业绩预期，同时尽量减少对其所属群体实行侵略性警务所带来的心理伤害。本文提出以下假设：

H1:与白人警官相比，非裔美国警官更倾向于向司机发出正式的传唤，而不是警告或为他们违反交通规则开脱（非选择性警务风格）。

H2：与白人警官相比，非裔美国警官不愿意搜查司机和他们的汽车（非侵略性警务风格）。

此外，本文认为，非裔美国警官倾向于严格遵守规则，限制自己的自由裁量权，这种行动很可能在不同社会群体之间带来更加平等的结果。

H3:与白人警官相比，非裔美国警官在传讯和搜查非裔美国人司机和白人司机的倾向之间差异较小（公正警务风格）。

三、研究方法

本文基于四个原始数据集——洛杉矶警察局(LAPD)(2003–04，n=507，565)、佛罗里达高速公路巡逻队(FHP)(2010–15，n=775，901)，夏洛特-梅克伦堡警察局(CMPD)(2010-16年，n=802，795)和Lou-isvilleMetro警察局(LMPD)(2015-17，n=94，699)，共计200万余条警察拦停车辆记录。

1.警官的侵略性和选择性警务风格

因变量与警官在执法中表现出的侵略性和选择性有关。警官在拦截司机后，有以下选择:什么也不做(包括口头或书面警告)，发出传讯，搜查司机或乘客的身体或车辆，逮捕司机或乘客，或后三种方式的结合。根据我们的理论框架，我们将非侵略性做法操作化为怀疑犯罪，采取搜查等行动的高门槛，即不倾向于进行搜查。非选择性执法，意味着在处理交通违规行为，进行传讯时受规则约束，一视同仁地执行。

2.警官和司机的种族

自变量是警官的种族以及司机的种族。警官的种族来自警察的人事记录，样本包括白人(71%)、非裔美国人(16%)和西班牙裔(13%)。

司机种族的操作化根据警察在车辆拦停期间的记录，决定了他们对司机种族的看法，包括白人(45%)、非裔美国人(32%)、西班牙裔(18%)和剩余的”其他”类别(5%)。

3.控制变量

我们控制其他个人、地区和机构因素，这些因素可能会影响警察在拦停车辆时的选择。控制变量包括警官的个人特征(性别、任期、年龄)、司机特征(性别、年龄)、警官分配到的区域巡逻部门或部队以及不同的时间班次、区域一级的特征(非裔美国人和西班牙裔警官在区域各区的比例)以及不同地区的犯罪发生率。

四、结果

对警官选择的描述性统计分析显示，在四个警察机构中，非裔美国警官与白人警官相比，更倾向于传唤，更不倾向于搜查。

为了系统地研究这些差异，我们采用一系列多项式无序响应逻辑模型（multinomial unordered response logit models）分析警察的种族对他们在车辆拦停后选择什么都不做、传唤和搜查的可能性的影响。

表1显示，与我们的第一个假设一致，非裔美国人警官与白人警官相比，传唤概率显著增加。相比之下，与白人警官相比，非裔美国警官搜查的可能性显著降低，这与我们的第二个假设是一致的。

从图1中的点估计和置信区间可以明显看出，非裔美国警官(圆圈)与白人警官(三角形)相比，明显不太可能放过一个司机(什么也不做)，更可能发出传唤，也不太可能进行搜查。具体而言，非裔美国警官传唤司机的可能性在洛杉矶最高为89%，在夏洛特最低为47%，而白人警官的可能性在洛杉矶为78%，在夏洛特为43%。非裔美国警官搜查司机的概率在洛杉矶为6%，在佛罗里达为0.04%，而白人警官搜查司机的概率在洛杉矶为12%，在佛罗里达为0.5%。

假设3不能被模型直接检验。本文基于无交互作用的多项式回归模型显示了每个驾驶员和警官的预测概率，并比较了非洲裔美国司机和白人司机被非洲裔美国警官和白人警官传唤或搜查的概率的边际效应(MEM)的差异。根据图2，在洛杉矶，非裔美国警官与白人警官相比，传唤非裔美国司机与白人司机的概率差值减少了约9%，搜查率差值减少了约6%。

表2总结了四个警察机构在边际效应方面的差异，表明非裔美国警官与白人警官相比，传唤非裔美国司机与白人司机的概率差值在佛罗里达州降低了0.2%，在洛杉矶降低了8.8%，在佛罗里达州降低了0.52%，在洛杉矶降低了6.25%。

五、结论与讨论

结果显示，与白人警官相比，非裔美国警官使用自由裁量权的方式明显是非侵略性和非选择性的。他们不太倾向于在怀疑司机犯下了未被发现的罪行时采取搜查等行动，而更有可能因为已被发现的交通违规行为而传讯司机。与代表性官僚会给予相应的少数群体公民以特殊优待的理论预期相反，我们发现，非裔美国人警官搜查非裔美国人和白人公民的概率都较低，而传唤他们的概率较高。据此，我们认为，非裔美国警官的非侵略性和非选择性警务风格通过减少传唤率和搜查率的种族差异，实现了官僚代表性的基本目标。

我们对上述调查结果的逻辑解释表明，少数族裔警官的代表性的影响受制于美国警务的制度环境。根据代表性官僚理论的相关实证研究，非裔美国警官作为被犯罪化的社会群体（非裔美国人）的成员，同情非裔美国公民的不满和他们对警察的不信任。然而，作为打击犯罪和执法机构的官员，少数群体警官不能合法地偏袒少数群体公民，少数族裔警官的其他同事和主管则将这种不平等待遇合理化。此外，作为一个对警察的合法性和权威构成威胁的群体的象征性代表，非裔美国警官的行动受到其同事和主管的仔细审视，面临更大的组织内绩效压力和风险。

我们认为，高绩效压力和高风险促使非裔美国警官在面对所有公民时通过自我限制自由裁量权的使用来避责。因此，他们保留搜查的自由裁量权，以避免引起投诉或问责；非选择性地向违反交通规则行为发出传唤，以满足主管的绩效期望。他们对自由裁量权的自我限制阻断了优待少数群体的空间。然而，这种自我限制与这些官员对少数族裔公民的同情心是一致的，而且很可能是被这种同情心所强化，因为它避免了对少数族裔毫无根据的定罪，减少了种族不平等。

由此，本文对关于警务和官僚代表性的研究做出了三点贡献。首先，它挑战了以前的研究结论，即少数族裔警官由于需要展示自己对同事和部门的忠诚，对少数族裔公民极度压迫。本文与Hong（2017）在英国的调查结果一致，非裔美国警官倾向于在适当考虑法律和公民程序性权利的情况下，公正地行使其权力。我们认为，这强调了增加非裔美国人在警察中的代表性的变革潜力，灌输尊重公民程序性权利的警察文化，以及相关案件中警官对不同人群放弃执法的平等机会，更有可能促进公民与警方的信任与合作。

第二，此前警察文化研究未能证实警察人口信息对其警务风格的系统性影响，但我们的发现强有力地支持这样一种预期，即美国警察多样性的增加，特别是非裔美国人的加入，正在侵蚀警察传统的侵略性和选择性做法，以及由此产生的种族不平等。

第三，也是最重要的一点，我们的研究结果表明，少数族裔官员代表性在同一国家和不同国家的不同官僚领域的影响可能存在差异。我们认为，少数族裔官员在现有角色中的选择，一方面取决于他们对少数族裔公民的认同（以及由此产生的群体关切），另一方面受到他们在组织内作为群体象征而面临的更高的绩效压力和风险的影响。这一推论表明，对官僚代表性影响的评估必须基于对官僚在不同的职业和组织环境中面临的绩效压力、风险和制度化角色的深刻理解。

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文章来源：

Gilad S, Dahan M. Representative bureaucracy and impartial policing[J]. Public Administration, 2021, 99(1): 137-155.DOI: 10.1111/padm.12681

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本期编辑 ：章雅婷  邓甜  王舒平   

审核校对 ：海外板块全体成员