治理中国的环境冲突：地方政府在什么条件下做出妥协？

编者按

近年来，治理与城市设施规划、建设和运营相关的环境冲突日益成为中国地方政府面临的挑战。本期继续分享Public Administration《多元化世界中的公共行政：对本学科更全面理解的精选贡献》专题下的第三篇文章。这篇文章分析了中国的10个冲突案例，使用清晰集定性比较分析（csQCA），旨在调查不同条件的组合如何导致地方政府决策的变化，并提出了四种情境化的路径来解释这些变化的存在与否，下面一起来看看吧！

作者简介

Li  Yanwei ：荷兰伊拉斯姆斯大学公共管理系

Joop Koppenjan：荷兰伊拉斯姆斯大学公共管理系

Stefan Verweij：德国班贝格大学政治学系

 一、引言

过去30年里中国取得了巨大的经济进步。然而，环境冲突作为经济成就的副产品之一正变得越来越明显。据报道，自1997年以来，中国的环境冲突以平均每年25%的速度增长（Hou & Zhang 2009）。本文所研究的环境冲突涉及不同行动者之间对于城市工业设施的规划、建设和运营产生潜在负面环境影响的争论，如政府官员、当地居民、专家、非政府环保组织和社会活动人士。各种关于环境冲突解决和治理的国际学者（Amy 1987；Glasbergen 1995；Pierre & Peters 2000；Van Bueren等人 2003）讨论了应该如何治理环境冲突。研究结果表明，政府应该通过谈判和建立共识来解决环境冲突，寻求一个公平对待各方利益的双赢解决方案，从而将环境冲突从零和博弈转变为零加博弈（Li et al. 2015）。

虽然中国的法律和政策大多在北京起草，但地方政府是主要的执行者，对地方事务享有高度的自由裁量权（O 'Brien & Li 2006）。因此，作者认为有必要关注中国地方政府，探索他们如何处理辖区内的环境冲突。本文作者研究了这样一个问题：在环境冲突期间，中国地方政府在什么情况下会改变其关于城市工业设施建设和运营的初始决策?为此，本文采用清晰集定性比较分析（csQCA）（Ragin 1987）对中国城市项目的10个环境冲突案例进行了分析。

 二、概念框架

01

明确环境冲突中政府决策的变化

Cai（2010）发现中国的地方政府在应对社会冲突时采取了四种不同的应对方式：忽视、压制、以纪律妥协（满足公民的部分要求和惩罚公民），以满足公民的全部要求妥协。前两种反应意味着地方政府坚持最初的决定，而后两种反应则是通过小幅或激进的妥协来改变它们。

02

政府环境冲突治理决策变化情况说明

上级政府的立场、项目所处阶段、国家大众媒体的立场和抗议的形式是解释地方政府治理环境冲突策略中相对重要的条件。本文中作者对四个条件进行调整，最终确定了抗议的规模、抗议的形势、国家政府的立场以及满足市民需求的成本这四个条件，旨在进一步探讨这四个条件如何共同作用带来政府决策的变化。

 三、方法

定性比较分析（QCA）有助于确定哪些条件组合是必要的和/或充分的，从而导致地方政府在环境冲突期间改变其决定。QCA中使用了两种测量方法来评估条件和结果之间因果关系的强度（Ragin 2006；Thomann 2015）。必要或充分条件/配置的一致性用以测量关系的理论强度。覆盖率测量衡量条件的经验相关性，即案例表现出这种关系的部分（Ragin 2008；Schneider and Wagemann 2010, 2012）。

QCA涉及几个步骤。首先，收集数据。本案例数据收集了两个阶段。第一阶段从2009年到2013年，从新闻报道、政府文件、国家法律和环境非政府组织的文件中搜集二手信息和数据。2014年3月至6月，在南京、北京、上海和广州四座中国城市进行了实证实地调查。对政府官员、活动人士、专家、非政府环保组织、记者和当地公民进行了32次半结构化访谈，平均长达约一小时。其次，构建了一个数据矩阵，从设计到校准，将原始的编码数据转换为清晰的数据。第三步是将数据矩阵中的案例重组为真值表。这个表是分析充分性的关键工具。在真值表中，每一行代表一个逻辑上可能的配置。在我们的研究中，有16种可能的构型。在编码的案例数据的基础上，决定与每个配置相关联的结果（即0或1）。第四步是对真值表中的配置进行成对比较，这些配置在结果上一致，并且仅在一个因果条件上有所不同（Ragin 1987）。由此产生分析结果，也称为解决方案公式，可以产生三种类型的解公式：保守解、简约解和中间解（Schneider & Wagemann 2012）。

项目的实质性成果可以用来校准成果条件的指标。本文确定了三个实质性成果：项目搬迁、项目取消和项目继续。它们被校准为决策是否发生变更的的情况，得分为“1”的案例表示项目搬迁或项目取消，得分为“0”的案例表示项目延续。表2列出了结果校准和四个条件的概述。

表2 结果校准和四个条件的概述

 四、地方政府在环境冲突期间

是否改变决策的原因

01

路径一

大规模（L）、强烈的暴力抗议（V）、项目后期（e）以及缺乏中央政府的支持（s）导致环境冲突期间地方政府的妥协。

这条路径确定了三个不充分但非冗余（insufficient but non-redundant conditions）的条件，即暴力抗议（V）、大规模抗议（L）和项目后期（e），而（s）是必要条件，没有（s），决策改变将不会发生。（因篇幅限制具体案例请阅读原文）

02

路径二

项目早期（E）、没有暴力（v）、没有中央政府支持（s）相结合导致环境冲突中政府妥协的发生。

第二条路径确定了两个非必要但充分条件（unnecessary but sufficient conditions）：项目早期（E）和没有暴力抗议（v）。这条路径涵盖了五个案例，在这些情况下没有发生强烈的暴力抗议。此外，在抗议活动之后，中央政府也没有对这些有争议的项目公开表示支持。此外，这5个项目都处于初期阶段，对地方政府来说放弃或搬迁这些项目的成本并不高。因此，他们重新安排或取消了它们。

03

路径三

缺乏中央政府支持（s）、项目早期（E）和大规模抗议的缺失（l）共同导致环境冲突期间政府妥协的发生。

该路径确定了两个非必要但充分条件：没有大规模抗议（l）和项目早期（E）。该路径包括五个处于早期阶段的案例。此外，小规模和平抗议活动以及缺乏国家政府的支持，导致政府在环境冲突期间改变了决定。

而国家政府的支持（S）、项目后期（e）和没有暴力抗议（v）是不改变决策的必要条件。如果有中央政府的支持，再加上经过论证的项目处于后期，而且没有发生暴力抗议，那么改变先前的决定将付出经济上的代价，而推进经过论证的项目在政治上是安全的。因此，地方政府倾向于坚持他们之前的决定。

 五、结论和反思

在本文中，作者确定了解释决策变更的一个必要条件和三个充分路径。必要的条件是得不到中央政府的支持。作者还确定了一条充分路径来解释为何地方政府不改变决策，包含三个必要条件：中央政府的支持，没有暴力抗议，以及满足抗议者要求的高成本。缺少中央政府的支持是地方政府是否改变决策的必要条件，这说明中央政府在治理地方环境冲突方面具有重要的影响力。在条件组合方面，本文发现缺乏中央政府支持和项目处于早期阶段的组合对于解释地方政府环境冲突中的决策变化尤为重要。另一个重要的组合是中央政府的支持、没有暴力抗议以及项目处于后期，这导致政府不改变决定。在本文的10个案例中，有7个地方政府改变了他们原先关于工业设施实施和运营的决定，导致妥协（搬迁）甚至完全放弃计划。可以看出地方政府积极采取亲社会、亲环境的政策导向，以满足公民的环境要求。未来可以采取更进一步研究探讨中国政府是否以及在何种条件下能够成功达成妥协，从而更有效地平衡经济、环境和社会利益之间的矛盾。

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文章来源：

LI, Y., KOPPENJAN, J., & VERWEIJ, S. (2016). GOVERNING ENVIRONMENTAL CONFLICTS IN CHINA: UNDER WHAT CONDITIONS DO LOCAL GOVERNMENTS COMPROMISE? Public Administration, 94(3), 806–822. doi:10.1111/padm.12263

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本期编辑 ：马艺丹  郭芮彤   

审核校对 ：海外板块全体成员