文件精简何以失败：基层政府文件的冗余性生产及其机制研究——基于A区区镇两级政府的案例研究
编者按
摘要
作为一种有效的治理工具，文件在中国政府组织的运转过程中起到重要的作用。但对文件的过度依赖也导致了文件生产的泛滥，甚至产生了许多“反效率”的冗余性文件。通过对A区区镇两级政府的文件生产过程及其行动逻辑进行分析，本文认为，当前基层政府中文件的冗余性生产是基于中国特定的政治制度和政府组织结构的产物，其受到上下级政府间绩效责任和风险责任双向传导的科层制逻辑支配。对于不同层级的基层政府而言，文件的冗余性生产使得其能够以最小的成本实现绩效压力与风险责任的捆绑与转移。在此基础上，本文指出，作为一种政府组织内部的特殊现象，从科层组织行为逻辑的角度出发分析文件的冗余性生产过程，能够为分析当前“以文件精简文件”的现实困境提供有益启示。
关键词：基层政府；文件生产；绩效责任捆绑；风险责任捆绑
作者简介
文章框架
一、现象与问题
二、文献述评
(一)文件政治中的信息传递与权威强化
(二)界定“文件的冗余性生产”：现象特征、分析对象与研究关注
三、分析框架：绩效责任与风险责任的双向传导
(一)基于文件的绩效承载:任务捆绑与绩效
(二)基于文件的风险传导:风险的转移与捆绑
四、案例分析
(一)研究方法与案例介绍
(二)基层政府文件冗余性生产的多重现象
(三)基层政府文件冗余性生产的逻辑
五、结论与讨论
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现象与问题
“文件”在政治与行政过程中具有重要而独特的地位，“文件治国”已成为中国党政体系运行过程中的特色与现实。近年来，“红头文件”乱象频发，文山会海不断反弹回潮。2019年，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，要求严格控制层层发文，“从中央层面做起，层层大幅度精简文件和会议，确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%－50%”。2021年《政府工作报告》更是强调要力戒形式主义、官僚主义，切实为基层松绑减负。从基层政府的运转实际来看，尽管中央政府一再强调精简文件、会议与考核数量以助基层减负，但是基层政府的文件生产并未出现明显的改观，有些部门甚至将一些“红头文件”转型成“白头”或者“便笺”文件，以变通的形式回应政策要求，最终落入“以文件精简文件”的窠臼。在田野观察过程中，一个相对反常的现象令笔者印象深刻：各级政府一方面疲于应对各种文件处理，但另一方面似乎又都乐此不疲地进行着文件生产。富有悖论性的现象揭示了文件的冗余性生产，这驱使我们思考一个问题：基层政府为何在深受繁复文件所累的情境下，仍积极加入文件生产的大军，进一步加剧着冗余性文件的生产，导致文件精简难以推行？
为回答这个问题，我们有必要先对“文件”的概念进行相对清晰的界定，并展开进一步的追问。从狭义概念来看，“文件”通常是指“红头文件”，即“政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件。”这也是当前有关中国文件现象研究的主流范畴。然而从基层政府的实际工作来看，作为中国政府组织序列的最后一个层级，基层政府接收来自中央到地方各层级的各类党政信息。其日常接收、处理、流转的文件材料远远不仅局限于所谓的“红头文件”，导致基层政府超负荷运作、疲于应对的往往也并非那些“红头文件”。如果把研究的目光仅仅局限在“红头文件”上，那么我们对中国政府组织内部文件现象的考察必然会损失一部分相当可观的研究对象。因此，本文的考察对象是扩展至更为广义层面的“文件”，即政府内部生产的所有官方文书材料。从经验上来看，基层政府在治理过程中高度依赖“文件治理”，在其生产的一系列官方文书材料中，对组织目标的实现贡献度低、缺乏实际意义的文件层出不穷。针对该经验现象，我们将其描述为“文件的冗余性生产”，那么，使得基层政府文件精简失败，造成文件生产趋向冗余的原因又是什么呢
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文献述评
为能够对本文所提出的“文件的冗余性生产”现象内容与特征进行相对清晰的界定与说明，我们需首先对既有研究中的文件生产及功能承载进行回顾。从功能承载来看，科层组织中的文件往往承担两大功能，一是作为科层组织内部的信息传递载体，二是起到强化统治权威、建构政治秩序的作用。其次，我们将把西方文献中的“繁文缛节”(red tape)与中国科层组织中的“文件冗余性生产”进行理论概念上的对照，以形成边界更为清晰的分析范畴。
（一）文件政治中的信息传递与权威强化
作为治理信息传递的载体是文件所具备的最原初、最本质的功能。在中国历朝历代中，政治统治与行政运作过程总是围绕着信息控制而展开。中央政府（或君主）从地方搜集地理环境、四时气候、风土人情、生产生活、奇闻要案等全方面的社会信息，并在此基础上进行决策，进而下达政令，并寻求执行反馈。“而一旦信息源减少或者信息通路受阻，国家机器的运转必然大受影响，甚至陷于瘫痪状态”。因此，历朝历代的统治者都极其重视信息的搜集与传布。而“文书的传递正是各类信息沟通的最主要的渠道，文书的上行下达的运行过程，也就是情报信息和指示命令的流动过程”。无论是诏旨赦令、上疏奏章，抑或是定本报状、粉壁榜书等等，各形各式的文书材料背后所反映的都是君臣之间、官民之间沟通联系的途径和方式，而不同类别文书材料的流动方向与通塞程度则在很大程度上反映出时代的政治秩序与权力格局。从这个意义上来看，文件的生产是一种理性的治理工具选择。相较于原始的语言传播，文字对于信息的传播具有传递距离远、传递过程不易失真等优势，且当组织经验以书面形式呈现于文书档案之中，其所具备的知识属性为组织决策贡献了分析支撑和事实依据。理性科层制更是通过建立起一套常设官员和文书班子来保证组织实现“合理性”以及发展可持续化。因此，文书的使用演变历经早期的口口相传走向简牍文书系统，最终成熟于强调档案管理原则的理性科层制。
可以说，文书起源于特定有限的技术手段背景以作为信息流转的重要载体、国家治理的重要工具，但在通讯技术高度发达的今天，文件生产并未呈现式微。在现代党政组织中，愈加丰富的信息传递途径（如会议、汇报、调研、检查等）得以使用，但是文件似乎与这些途径并行不悖，甚至成为其他信息传递途径的最终归属形式。无论是会议、汇报，还是督导、检查，几乎所有的信息传递活动最终都会以纸质文件的形式呈报相关领导，经过审批用印后，再进行流转或存档。且这种原本强调标准化和计量化的档案文书管理出现滥用趋势，甚至异化为形式化和表面化的“痕迹主义”。
基于此，许多学者选择文件作为研究对象，从文件的生产与流转过程入手，并指出文件在中国政治系统中的重要性：文件不仅仅是信息传递的载体，文件流动的方向还体现了权力运作的过程，信息背后反映的是权威建构的问题。也就是说，文件是权力等级序列以及政治权威的符号表现，且这种政治符号权威的功能在权力逐渐“祛魅化”的党政科层体系运作中显得愈加重要。
作为集体领导的党政体制，我国党政决策发生于一个相对的封闭系统中。领导集团的意志及其所主导的价值观念需要借助文件进行表述，文件的制定是领导集团意志合法化的重要手段。因此，在中国的政治系统中，文件是抽象的意识形态与具体的政治实践之间的桥梁，发挥着政治统治的重要功能。并且，与其他的信息渠道不同，文件生产和流转的全过程都体现了明确的权力序列，其动议、起草、阅览、批准、传递、存档等过程都体现出了特定官僚等级的权力边界及政治仪式感，只有具有相应权力等级的人才可以参与。这种政治仪式感是权力资源的重要体现，强化了上级相对于下级而言的绝对权威。这种绝对权威型塑了中国政府内部的组织秩序，我们可以看到对于上级下达的各类文件，下级政府必须无条件地贯彻执行。同时，这些具备政治权威性的文件通过不断渗透经济社会生活领域，也逐渐成为基层社会秩序的正式规范来源。当然，基层政府并不只是简单的政策接受者，还是具有自身利益的积极行动者，在平衡追求自身利益与匹配上级权威的过程中，许多具有“象征性符号”意义的文件被生产出来，以满足自身合法性的需要。
（二）界定“文件的冗余性生产”：现象特征、分析对象与研究关注
根据上述传统文件的两大功能承载，无论是基于信息传递还是权威符号的功能视角，科层间流转的文件似乎都应是较高的工具理性和价值理性的统合产物，遵循一定的治理效率逻辑：要么是约束并规范社会生活秩序，实现有效的社会治理；要么是构建并维持政治秩序和组织秩序，实现党政内部的权威形式。但在现实的科层组织中，下级政府除了以上级政府的偏好为文件生产的风向标外，其对文件的依赖程度还不断累加。这种过度依赖不断催生了“反效率”文件的生产，造成了文牍繁复、文出多处的局面。这其中就存在着大量传递虚无信息、脱离两大传统功能承载、鲜具实际治理意义的文件，这些文件对政府内部管理抑或社会治理的改善助益不大，我们统一将此类文件的生产归结为“文件的冗余性生产”。基层政府一方面受文件的冗余性生产所累，但另一方面其自身也积极投身文件的生产，加剧着文件的冗余性生产。基层政府所生产的文件，内容繁杂，形式各异，但致使冗余性生成的文件生产行为大致可以分为被动性文件生产与主动性文件生产。被动性文件生产主要包括了为应对上级政府各类检查考核而通过“无中生有”、“改头换面”、“夸大事实”等手段生产出来的文件。主动性文件生产指的是针对完全职责权力范围内的、无需告知上级的工作任务，基层政府仍然选择生产出的各类请示类或汇报型的文件。
另外，从概念内容上来看，“文件的冗余性生产”与西方组织研究中的“繁文缛节”存在一定的交集。组织繁文缛节与官僚制的关系研究发轫于“新公共管理”运动，“新公共管理”运动强调绩效结果，批判规则程序，而繁文缛节则属于被批判摒弃的“过程”范畴。组织繁文缛节指的是“仍然生效的、且需要一定遵从成本但对组织任务完成造成拖延，甚至导致组织功能失调的繁琐规则、监管和程序”。在类型上，繁文缛节被划分为先天性繁文缛节与后天性繁文缛节。这么看来，中国政府文件的冗余性生产特征与西方组织的繁文缛节之间的交叉性在于，两者都涉及并讨论了组织中后天逐渐扭曲发展所形成的“官僚病”(bureaucratic pathologies)，但是二者在研究对象与研究关注上还是有所区别的。
首先，在研究对象与产生原因上，组织“繁文缛节”关注具体细微的规则与监管程序，这些规则程序对组织成员行为要求、组织执行机制、实施条件构成了多重约束与过度控制，使得规则的效能有限甚至为负。可见，“繁文缛节”是基于监管控制而生成并存在的组织产物；而本研究所提的“文件的冗余性生产”，其分析对象则是组织中源源不断生产的文件，各级政府生产文件并未全都是基于单一的过程控制或组织约束的目标，文件生产趋于冗余性的原因是多元的，有系统性的行为演变，也有集体性的策略应对。
其次，在概念发展与研究关注上，组织“繁文缛节”已由早期所提出客观存在逐渐向主观感知进行转变：原先学者们认为“繁文缛节”客观存在于组织之中，且发生于相对特定的领域（公务员体制管理与政府采购领域），故测量数量相对固定；其后学者们意识到规则是依附于情境的对象，不同人对“繁文缛节”的感受程度是不同的，行动者（个人或组织）在行动过程中所能感知到的冗余规则、监管、程序都可以指向繁文缛节，且只有当这些规则与程序的繁琐程度逐渐超越感知主体的可承受范围，其才真正落入繁文缛节的范畴，故对组织“繁文缛节”的测量也转向主体感知测量。而本文所提出的“文件的冗余性生产”更强调其客观属性的存在，而不强调一个动态的感知过程，也就是长久以来，文件生产趋于冗余已是客观不争的事实现象存在，并且成为政府组织运行与人员工作内容中相对固定的一部分。
虽然西方文献中的组织“繁文缛节”与本文所研究的文件生产冗余之间存在差异，但是西方文献中关于繁文缛节的起源，以及其与组织绩效的关联等研究，对我们从政府组织结构与运行机制的视角来界定理解并深入讨论中国政府中文件生产的冗余现象具有积极的启发意义：无论是先天性抑或后天性的“繁文缛节”，已有研究都尝试列举了产生与构成繁文缛节的多种因素，包括规则制定的不准确性与妥协性、规则功能的自利性、规则价值的消极性、规则的内容变迁、规则的实施方式与外部环境变化、规则本身的边际效益递减、新旧规则的冲突性等多个原因，这些因素虽未得到充分的实证验证，但也提示我们在探究文件的冗余性生产时，要关注文件本身的功能与属性、以及产生文件的组织环境。
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分析框架：绩效责任与风险责任的双向传导
总体而言，当前有关文件现象的研究还多是沿着“文件政治”的思路探讨文件生产与流转过程中所体现出的权力等级关系及其政治权威意涵，但对文件的冗余性生产及其背后所体现的科层组织行为逻辑却鲜少讨论。
从委托-代理理论的视角来看，政府组织的行为往往是围绕着如何实现有效控制而展开的，即不同层级政府对各类剩余控制权的汲取和利用。就文件现象而言，无论是行政信息的传递，还是政治权威的构建，其最终目的都是要实现有效的控制。而不同层级政府之间的控制与反控制博弈往往是基于自身所掌握的权威及资源优势而展开的。而政府组织的权威不仅包括基于正式组织地位而产生的正式权威，还包括了通过基于信息优势而产生的实质权威。实质权威使得作为代理方的基层政府能够就权责配置与上级政府进行博弈，进而使上下级政府间的权责关系处于动态调整中。在不同的权责配置模式下，各层级政府会基于绩效如何实现、责任如何分担的问题，充分利用自身所拥有的信息及权威资源努力使自己处于优势地位，即如何将自身所拥有的控制权最大化，并尽可能规避可能存在的风险责任。
（一）基于文件的绩效承载：任务捆绑与绩效展示
文件作为任务上传下达的重要载体，贯穿于任务的制定、下发、执行与反馈等各个环节。在我国科层组织体系中，上级政府的任务完成和绩效实现必须依靠下级政府的有效执行，而下级政府面临着上级围绕任务完成情况而发起的各种绩效考核，这些考核直接与下级政府的政治或经济利益挂钩。因此，上级政府习惯于以发文的形式进行任务目标的传达和任务过程的部署，将下级政府纳入绩效责任共同体中；同时，下级政府又以各种形式的文件为载体，向上级政府进行绩效展示。总体而言，上下级政府之间围绕绩效任务捆绑、绩效信号传递展开了一系列活动，这一过程往往催生出繁复的冗余性文件。
对上级政府而言，围绕某项特定任务而进行大量的文件生产，往往是其向下贯彻和推动任务执行的重要压力机制。在中国的政府组织中，上下级政府之间是一种多层级多任务的委托代理关系。从中央到省（市）、区（县），再到乡镇、农村，相邻的两级政府之间都嵌套着一层委托代理关系。而在每一层级的委托代理关系中，都不可避免会出现信息传递的失真或扭曲。因此，随着委托代理链条的延长，政府组织中信息不对称的问题也就愈发凸显。在上下级的委托代理关系中，任务推动的过程可以看作是一个权责配置动态调整的过程。上级政府依靠自身所拥有的正式权威，通过会议、发文、检查等形式进行工作部署，将与某项任务相关的单位与个人都纳入工作任务中来，共同承担工作的绩效责任，这实质上是上级政府对下级所进行绩效责任捆绑。此外，在信息不对称风险加大、行为过程难以有效监督情况下，上级政府不得不通过各种方式对下级代理人的任务执行施加压力以保证其绩效产出，同时也要尽可能获取任务执行过程的信息以减少不对称风险，而文件的生产则是对上级政府来说成本最小的方式。一方面，上级政府下发的各类正式文件，对下级政府而言具有一定的政治势能，能够对任务执行产生一定的政治压力，当大量的文件围绕某项特定的任务重复下发时，政治势能也逐渐累积，能够在一定程度上敦促下级代理人按照上级政策要求推进工作。另一方面，通过要求下级代理人对任务执行过程进行每月、每周甚至每日报送，可以在一定程度上获取任务执行的有效信息，减轻信息不对称问题，并且即使下级政府通过应付手段报送虚假信息，这种文件报送的要求也向下级传递出此项任务很重要的政治信号，使得任务在基层不至于被忽视悬置。
而对于下级政府来说，文件往往是上级对其绩效考核的主要依据，也是其主动向上级进行绩效展示、发送绩效信号的重要手段。从任务情境上来看，当前基层政府所面临的不再是以GDP发展为核心的单一且明确的任务情境，随着国家治理的重心逐渐向基层、向民生转移，基层政府在经济发展、治安维稳、社区建设、环境治理等各个领域所面临的绩效合法性压力都越来越大。在这种多任务的委托代理关系中，下级政府在有限的注意力和行动资源约束下，不得不采取各种选择、应付等行为，而上级政府亦无法通过完全行为合同对下级代理人的行为进行全过程的监督和约束，只能更多采取结果合同，加强对代理人任务执行结果的考核。在以结果为导向的考核体系中，对于下级政府政府而言，文件的生产和包装同样是赢得上级考核的最简单、成本最小的方式。无论任务的完成情况如何，只要任务总结和档案做的足够精细，下级政府在大多数的考核过程中都能获得绩效指标的分数。此外，为了获得更高的政治和经济激励，基层政府往往有充足的动机对同一项任务或同一创新举措进行不同方向的重复包装，以极小的文件生产成本，获得较大的绩效展示收益。
（二）基于文件的风险传导：风险的转移与捆绑
文件的大量生产不仅仅是出于对绩效的主动追求和全面展示，同时这些文件还具有风险责任的自上而下转移和自下而上捆绑的功能承载。在任务逐级发包的行政组织体制中，上级政府具有风险规避和责任转移的天然优势，其在将特定的事权向下转移的过程中，相应的任务责任也随之一揽子打包给下级政府，使下级政府为任务的结果负责。但是随着行政法治化水平不断地提升，上级政府无法随心所欲地“甩锅”给下级政府，其“若想转移责难给基层官员，必须做到哪怕只是形式上的合理合法”。而文件的生产则为上级政府的责任转移提供了有效的载体。以风险责任规避为目标的文件生产往往具有相对较全面的覆盖性，但是其实际指导作用却很弱，其内容具有相当的模糊性。这种模糊性包括责任主体的模糊性和实现手段的模糊性。由于基层工作面临的环境纷繁复杂，各类行为规则难免存在漏洞，甚至相互冲突的地方，任务执行具有很大的不确定性。[37]因此，上级政府往往尽可能地将任务所涉及的单位纳入到责任主体中来，以免出现遗漏。同时，由于难以对任务执行的各方面、全过程进行详细的指导和规定，因此，上级政府的文件中大多以提供指导性原则和要求加强重视为主，这都有意无意地起到了事前责任转移的效果。
面对上级政府的责任转移，基层政府往往会陷入“事权下沉，实权上移”的权责不匹配困境之中。并且由上级政府通过模糊性表达所留下的裁量空间并非基层政府所具有的法定自由裁量权。在“出事”与“不出事”的结果导向下，同样的行为是“破坏规矩”还是“应因实际”，如何定义往往只有一线之隔。因此在基层政府，几乎所有的工作任务都面临着不确定性的风险。而在我国的政府组织体系中，越是基层政府，其抵御政治风险的能力越弱。从某种意义上来说，基层政府的所有权力都来自于上级政府的授予，其所拥有的与上级政府讨价还价空间也仅仅存在于任务执行过程中，通过对任务的实际控制权而获得。但是在任务执行结束之后考核和奖惩环节，基层政府几乎没有任何议价空间。此外，在于上级政府的博弈过程中，权责不对等、风险抵御能力弱的基层政府面临的往往是一场“不可退出的谈判”,很多事情即使没有权限和资源去做，但出了事情往往还需要他们承担。为了有效进行风险责任规避，基层政府往往倾向于向上级政府寻求责任依附。自下而上进行责任规避的行为主要包括事无巨细地向上级请示报告，并要求上级给予明确的批示。通过将自身所采取的每一项行动都向上级请示或汇报，基层政府有效地填补了上级政府通过模糊性表达所留下的裁量空间，将风险和责任再次传导回上级政府，通过责任的捆绑，将上级政府纳入到完成任务过程中的风险责任共同体中。这种责任捆绑的泛化，使得基层政府在工作过程中生产了大量不必要的文件，即使是一些在自己职责权限范围内的工作，基层政府仍然要向上级请示汇报。因为即使在自己职权范围内的行动，依然可能会产生“出事”的结果，通过向上级政府请示汇报，让上级领导知晓或者同意此行动，即使最终出事，基层政府也有一定辩白的空间。
图1 绩效与风险双向传导下的文件生产动力
无论是从自上而下的视角还是从自下而上的视角来看，那些看似不具备任何实际工作意义的冗余性文件之所以能在上下级之间实现双向的责任共同体捆绑，在于其在考核过程中所具有的留痕功能。对于上级政府而言，其在工作任务落实的过程中主要承担上传下达与监督管理的作用。通过将工作部署和检查考核的所有过程形成详细的文件，并以此为依据将责任和风险传导至尽可能多的下级单位，确保自身工作不会出现所谓的“疏漏”。而基层政府无论是处于回应上级的检查考核要求，或规避不确定结果风险的考量，都倾向于保留工作全过程的证据，并传递给上级政府。这就导致在上下级互动过程中，为应对彼此的责任风险转移而生产越来越多的冗余性文件。然而过多的夹杂着虚无重复信息的文件生产，最终异化为信息不对称的扩大机制：上级政府从基层政府获取大量虚无重复信息，反而容易使任务进展的真实信息淹没于其中。而对于基层政府而言，由于任务责任主体扩大化和工作部署的模糊化，反而可能会导致在具体环节找不到相应的负责部门。
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案例分析
（一）研究方法与案例介绍
为了探究基层政府文件生产的过程及其机制，本研究选取A区区委办文电法规股以及A区B镇党政办为案例对象，并展开了长达数月的田野调查 。A区位于我国南部沿海地区，于2014年由县转制为区，下辖4个街道，16个乡镇。B镇是位于A区中南部的非沿海乡镇，其在经济发展和社会管理水平总体而言居于A区中等水平 。区委办文电法规股和镇党政办均是各自层级政府内部的文件流转枢纽，基于这两个部门，我们可以详细观察到不同层级的政府围绕文件生产所采取的各种行动及回应策略。而之所以对两级政府进行研究，是因为在中国的层级管理体制中，各级政府并不是独立运作的，只有将地方政府的行为放到层级互动中进行考察，我们才能够窥见其行为逻辑的完整链条。此外，从案例的代表性上来看，本文主要从政府内部组织行为逻辑的角度考察其文件生产过程，而A区区镇两级政府在行政职能、组织结构、权力配置等方面与全国绝大多数县（区）、镇（街）并无二致，不存在任何能够致使其在代表性上存在问题的特殊之处。
本研究的案例资料主要包括三个部分：其一，从A区区委办文电法规股以及B镇党政办OA系统获取的2018年全年的文件资料，以及2018年全年的区委常委会议纪要和区委书记专题会议纪要。虽然OA系统无法涵盖本股室收发处理的所有文件，由于领导个人偏好、文件内容性质等因素，部份文件可能不通过OA系统传递，但是OA系统中所能搜集到的文件在种类上是相对齐全的，且能为资料搜集提供清晰的边界。其二，访谈资料。通过对区委办相关副职领导和区委办文电法规股、乡镇党政办相关工作人员进行正式与非正式访谈，这有助于了解文件背后所蕴含的制度逻辑和行为逻辑。其三，观察日志。实习工作期间的观察日志能够有效地记录和还原事件发生时的场景及各相关主体的行为互动过程。
（二）基层政府文件冗余性生产的多重现象
作为一级政府内部的核心文件处理部门，区委办文电法规股与乡镇党政办每天都要应对大量的文件往来。就2018年一年而言，A区区委办文电法规股OA系统收文2009份，发文507份（其中包括各职能部门拟稿，以区委办名义下发的文件）。在来文被签收后，文电法规股工作人员需要对其进行筛选，哪些是需要写拟办意见呈领导审批，哪些只需送领导阅览，哪些可以直接忽略不作处理，单是这一项工作就耗费大量的精力。与区委办不同，乡镇党政办的文件都是来自上级政府及各职能部门，所以几乎要对所有的来文都进行回应，无论是以行动的方式还是文件的方式。但无论是区级政府还是乡镇政府，他们一方面都在抱怨源源不断的对他们工作没有任何实质意义的文件，但另一方面也都在不同的动力支配下生产着类似的文件。
1. “二传手式”文件生产。在A区区政府中我们能观察到一个非常明显的现象，即文件的生产和传递是一件程序性较强、复制度高的工作。从程序上来看，一份正式文件从中央到地方，需经过中央-省-市-县（区）的层层下发，在每一个层级，文件几乎都要经过转发和配套的程序。到了县（区）政府，其基本会收到市级政府转发的关于中央和省所制定的文件，同时也会收到市政府的相关配套文件。而县（区）政府在向下传达文件的过程中，也倾向于制定本级政府的配套文件。这就造成在自上而下的传递过程中，文件如滚雪球般越来越多。而且下级的配套文件往往与上级制定的文件在内容上保持高度的一致，有时甚至直接照搬上级文件中的主要内容。以2018年的“污染防治攻坚战”任务为例，在2018年6月《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》印发后，A区在此项工作中的收发文情况如下表所示：
表1 A区区委办文电法规股有关“污染防治攻坚战”任务收发文
文件印发除了在层级上具有重复性外，在内容上也大多具有相似性。一般而言，为了兼顾横向基层政府所面临治理情境的差异性，为政策执行预留相应的执行空间，越是级别高的文件，其原则性和指导性就越强。因此，基层政府在制定本级文件时，必须要将指导性的政策文件细化为具体可执行的政策。但是在A区文件制定的过程中，我们经常能看到文件内容仍然具有很强的复制性。对于某一特定治理领域的政策，一般是由相应职能部门根据上级来文，制定出本级政策文件，再报由区政府办和区委办进行审核，并以“两办”的名义颁布。笔者在实习期间，曾参与审核一份由区财政局起草的《关于深化区级预算编制执行监督管理改革的实施意见》。据区文电法规股同事介绍，“文件审核主要是要求文件内容不能有错别字，不能跟上级的文件有冲突，有些可能上级有权限做但是区一级没有权限做的，但是区里部门起草文件的时候往往直接照抄照搬，所以可能会出现错误，之前的一些区里单位起草的文件里有的甚至是直接把区政府写成市政府。”（观察日志-AQWB20190917） 因此，区级政府所印发的文件，其所要求具备的政策执行的实际指导作用往往大打折扣。
2. “全盘报备式”文件生产。在A区，不仅乡镇政府坦言上级政府下发的文件太多，且很多文件没有实际意义，区政府领导也会抱怨乡镇政府总是上报一些根本没有必要的请示或汇报文件。2018年，B镇党政办OA系统中向区级各单位发送的请示类文件内容涉及新农村建设规划、污水设施建设、拆违、征地补偿、资金拨付与使用、安全事故处置、文化活动举办、社会治理创新以及各类活动出席人员等。虽然乡镇（街道）政府作为最低一级政府，所掌握的权力极为有限，但一个奇怪的现象是，乡镇政府不光对在其职权外的工作进行请示、汇报，对于有自主决定权的事项，其也热衷于向上级请示。由于乡镇政府“职权有限，现在的群众工作又难做，你不做也不行，上面要检查，万一出了事情还要（我们）承担。”（访谈记录-BDZB20191005） 因此，乡镇政府只能小心翼翼地做，对于任何工作都希望得到上级明确的指示，或至少让上级政府知道，上级领导只要批个“已阅”就说明同意或默许此事，即便工作中出了问题，基层政府也有一定的辩白空间。例如在B镇党政办经常会出现关于乡镇举办某项文化活动的请示或对拆违工作的请示。这些工作虽然都在乡镇政府的职权范围内，完全可以自主决策，但是如果从整体政府组织情境中去考虑，此类请示的生产动机却也有其合理之处。
“……创文要求你要办这些活动，一个文化活动看着简单，但其实你如果往大了说涉及到意识形态和公共安全等方面的问题，现在是属地管理，镇里发生了交通事故死了人，都要追责到你头上来，人在家中坐，锅都从天上来，更何况你还要出去做事呢。所以他们要先想象一下这件事万一出事了怎么办。你写个请示，领导写个‘已阅’，万一真出了什么意外，我可以说这个事是经过领导同意的了。”（访谈记录-BDZB20191005）
（三）基层政府文件冗余性生产的逻辑
1.内部行动逻辑：绩效与风险的双向传导。在压力逐级传导的组织情境下，上级政府需要通过文件将任务目标向下级政府传达，在这一过程中，通知、意见、方案、纪要、重点任务清单等类型文件被生产出来以帮助实现上级政策意图。一般而言，围绕某项任务下发的文件越多、越频繁，则意味着此项任务更为重要的信号。对于面临多重任务压力的乡镇（街道）政府而言，县区政府需要通过传递这种信号，来争取其对某项工作的注意力。在这一过程中文件的生产往往不仅仅服务于工作指导的需要，更为重要的是将下级政府强制纳入到完成某项工作的绩效同共体中。
从精简文件的要求上来看，“上级文件不要求下级制定配套实施意见（方案）的，下级不一定非得制定配套实施意见（方案），确需制定的要言之有物、有针对性，不得搞大而全的东西，不得简单把中央或省的文件抄一遍……不层层搞配套，且不必重复阐述背景、意义、原则、组织领导等。”（资料来源：《Y市关于精简文件的若干意见》） 但是在实际工作过程中，几乎上级每发一份文件，下级政府就要围绕其生产多份文件，所以A区区委办副主任曾说：“文件精简是要一级带着一级做的，不能说一份文件发下来了，你不能一点回应的痕迹都没有，不然到时候你怎么证明这个工作你确实去做了？”（访谈记录-AQWB20190728）同时，由于文件内容多倾向于采取模糊性表达，缺少实质性指导，且乡镇政府长期面临多重任务压力，往往只能哪些任务催的比较急就先着手做哪些任务。因此，对于某些重要的中心工作，区政府往往会将任务拆解，然后不定期对每一部分工作制定相关的工作计划或实施方案通知，以此不断督促乡镇政府对此项工作投入足够的注意力。因此，可以说文件的生产是向上级进行工作回应和对下级进行工作督促的成本最小的方式。
在这一过程中，上级政府大量的文件生产与传递工作具有模糊性和扩散性的特点。一方面，上级政府通过重复性的文件生产以期引起基层政府对工作的注意，敦促其完成相关任务。但是在文件中却不提供实质性的指导意见，以规避指导责任，“提高政治站位”“采取有效措施”“狠抓责任落实”（观察日志-AQWB20190812）等表述构成文件内容的核心要件 ，使得基层政府在收到多份文件之后依然一头雾水，不知该如何着手，只能根据具体情况相机行事。另一方面，在文件传递的过程中，上级政府倾向于扩大文件接收主体。在文件中，我们经常可以看到有“某单位（某领导）牵头，各相关单位协调配合”（观察日志-AQWB20190812）的表述 ，通过这种模糊性的表达，上级政府尽可能将辖区内所有的单位都纳入到隐性的责任共同体中，把所有的工作责任都分散到点多面广的基层政府及其工作人员身上。一旦任务出现纰漏，对某“相关单位”就具有追责的空间，可防止出现遗漏。这就致使基层政府收到许多无实际工作意义甚至与本部门工作根本无关的文件。此外，当越来越多的下级部门被纳入到绩效责任共同体中时，上级政府所承担的监督责任也不断被强化。因此，上级政府会通过各类检查考核迫使基层政府生产越来越多的冗余性文件。
在上级政府向下进行绩效责任捆绑的同时，任务责任和风险也同时会向下扩散。然而由于乡镇（街道）处于政府组织序列的末梢，在任务过程中往往处于事权与实权不对称的困境之中，抵御风险的能力较弱。因此，其需要想方设法寻求责任依附，向上进行风险责任捆绑。最常见的手段便是在任务执行过程中事无巨细地向上进行请示和汇报。由于乡镇政府处于严重权责不对称的组织结构中，且直接面向一线工作，为多重任务直接负责，其除了要保证工作过程有证可取外，还必须保证所有工作有据可查，而作为“权力的文字面孔”的文件是基层政府工作最重要的依据。在这一逻辑支配下，我们经常听到基层政府说：“有文件才能做事。”而在没有上级文件却仍然需要做事的情况下，基层政府便主动生产文件并获得上级批复。也即是说，上级政府的文件越是模糊，下级政府越需要事无巨细向上汇报以回去行动依据。在这种双向避责的互动中，文件的冗余性生产陷入了一种恶性循环。在A区，类似的自下而上生产、传递的冗余性文件非常普遍，也给区政府工作造成了一定的困扰，在八月份的一次区委书记专题会议上，新到任两个月的区长严厉批评了政府部门内部存在的文件繁复、效率低下等现象。
“我们的职责要担起来，我觉得这块是不够的，一个很明显的表现就是事务性的OA，我昨天晚上签到（发）火了。昨天下午一结会我就在车上签，签到晚上十点钟，我签了100多份，还有三十多份文件没签，所以我直接跟政府办公室说要把好关，不要什么都送来签。就比如说，我刚来的时候，有两个镇写了份拆违的请示，现在所有的镇委书记、镇长都在这里，我告诉你，你有什么权力你就用什么权力，在拆违这个问题上，你要拆你就拆，你还要我来批准你拆啊？这就是典型的履职不履责。” （资料来源：2019年8月16日区委书记专题会议）
对于乡镇政府而言，一份汇报文件除了能够帮助其向上寻求责任依附，进行风险捆绑之外，同时还为其提供了向上进行绩效展示的载体。当前，乡镇政府所面临的不再是单一且明确的任务情境。随着经济、社会的发展和国家治理重心的下移，基层政府之间的锦标赛不仅仅是在GDP发展水平这一条“赛道”上开展，环境整治、社会民生、文化活动等多线条任务都能为基层政府的绩效考核加分。但是由于各项任务的政绩显示度不同，乡镇政府必须对那些政绩显示度较低的任务，如文化活动的开展、基层治理创新等，进行包装，进而形成汇报文件。由于文件生产成本较低，即使无法引起上级注意，对于乡镇政府来说也没有损失，而一旦能引起上级注意，则能带来较高的绩效成果。
表2 上下级政府间绩效与风险双向传导的文件现象与作用机制
2.外部压力机制：精细化考核下的留痕主义。无论是对绩效的追求还是对风险的规避，在基层政府中，我们似乎可以看到有一双无形的手始终在推动着其生产各类冗余性文件。在基层政府中，只要辖区内没发生“一票否决”的事件，其当年的绩效考核排名往往是文件做的全不全，内容精细与否所决定的。由于基层政府的工作过程对上级而言是不可见的，因此在面对上级的检查中，基层政府必须通过图片、简报、总结、汇报等文件形式留下工作痕迹。对于一些短期内无法看到效果或者当前无力推进的工作，基层政府则需要通过各种变通的手段生产相关文件。而上级在检查的过程中主要看文件内容全不全、材料厚不厚，而不去太多关注文件的真实性或任务是否真正落地。在对A区的调研过程中，我们可以看到，当前对基层政府在不同领域工作的考核都呈现出相同的趋势，即根据对文件的精细程度进行打分，再根据分数对基层政府的专项工作绩效进行排名。
在绩效考核量化指标的压力下，区级各政府不仅自身生产许多形式冗余、内容空洞的文件，其还通过繁复的考核检查促使乡镇政府出于应付的需要而生产大量虚假或无用的文件。这一方面是出于对乡镇政府工作的督促，另一方面也是因为考核检查本身就是区级政府各单位工作留痕，展现自身工作绩效的的重要方式。2018年B镇党政办共收到上级各单位下发的考核相关文件共136份，涉及42项工作，内容包括经济建设、社会治安、环境保护、消防生产、耕地保护、社会保障、行政方式、基层党建等。且其中许多工作是每季度甚至每月考核一次，如镇（街）经济社会发展综合考核、信访综治维稳、计划生育层级动态管理责任制、“一村一律师”、精准扶贫等。在每季度末，B镇政府最多一周接待三四次考核检查。并且这些不同类型、不同内容的工作在考核形式和要求上越来越趋于一致，即在几乎所有工作环节都要提供详细的文件或图片资料来证明工作得以“落实”（如表3所示），有些考核内容甚至脱离实际工作的需要。以B镇第三季度创文工作考核为例，考核组提前两天下发考核通知及考核标准，B镇党政办按照考核标准整理相关资料，内容包括新农村建设、人居环境整治、社会治理（普法、村居律师、人民调解等）、公共空间、文化站建设。且每项内容都需要包含机制建设、人员保障、宣传动员、工作成果等资料。考核当天，B镇共整理文件资料178份。多数文件是在工作过程中生产的，只需简单整理即可，但也有一部分资料需要为应对考核工作而临时生产，例如人居环境整治工作中的每日简报以及成立B镇普法宣传工作领导小组的相关文件。而造成需要临时生产文件的原因主要有三方面：其一，考核标准中出现了原来的工作方案中没有的要求。其二，在多重任务压力下，许多工作平时容易出现疏漏，只能临时“补作业”。其三，考核内容脱离于工作需要，或一些实际上并未开展的工作过程只能通过临时造假文件的方式来应对。
表3 量化考核项目及具体内容示例
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结论与讨论
文件流转于官僚组织的不同层级之间，不论其具有何种功能承载，其目的必然是要服务于文件生产的主体，因此可以说，文件生产的逻辑往往受到特定的官僚制逻辑支配。如果把文件现象看作是政府组织在特定逻辑下的行为选择的话，相对于中央政府而言，基层政府的文件现象更为复杂，这与有关基层政府繁文缛节的研究不谋而合：影响基层官僚的繁文缛节的因素远多于高层官僚，且越是基层的科层人员所感知到的繁文缛节程度越严重。一方面，各级政府所制发的文件都会下发汇集到基层政府，导致基层政府深受繁复文件之累；另一方面，基层政府身处多重官僚制逻辑张力之中，其本身也是具有一定自主性的行动者，为回应上级或实现自身特定目标也会不停地进行文件生产。因此，我们有必要从官僚组织上下级之间的互动、博弈过程入手，探讨影响文件生产的组织因素，这为我们理解政府内部的文件现象，尤其是那些非理性，甚至“反效率”的文件冗余性生产现象提供了一个切入点。
对于中国政府组织内部特有的文件治理现象，已有的研究从信息传递和政治符号权威的角度出发提供了丰富的研究作品，在此基础上，本文进一步提出一个在现实中观察到的困惑现象：为什么基层政府一方面受到各种无实际工作意义的冗余性文件所累，但另一方面又在乐此不疲地生产着这类文件？基于区、镇两级政府在文件生产和传递过程中的行为逻辑进行分析，本文试图表明，基层政府文件的冗余性生产行为往往是由特定组织结构所形塑的，受到自上而下的绩效捆绑、风险转移和自下而上的绩效展示、风险捆绑的双重逻辑支配。就区级政府而言，其一方面需要对上级的各项工作文件进行形式上的回应，另一方面又需要依赖乡镇政府来开展具体工作，因此，其往往通过对工作任务进行精细分解，并在任务的不同阶段生产大量的文件，将下级有关单位纳入到不断加码的绩效责任共同体中。而对于乡镇政府而言，在权责不匹配，且面对不确定性结果风险时，其一方面要通过事无巨细地请示、汇报文件向上寻求责任依附，另一方面又要通过文件资料的方式留存工作痕迹以应对上级的考核检查。此外，无论是区级政府还是乡镇政府，其之所以需要通过文件来实现绩效和风险的双向捆绑，主要是由于文件所天然具有的工作留痕功能。文件的冗余性生产是基层政府中所存在的形式主义与痕迹主义的重要行为表征，其背后存在着深刻的体制因素。近年来，中央政府不断加大力度整治文山会海，以实现为基层减负，但是对发文数量和文件篇幅的硬性控制并不意味着基层政府文牍繁复的困境会得到相应消解。若不能改变基层政府中长期存在的事权与实权不对称的局面，不能引导基层工作考核取向从对过程和数量化指标的关注转变为对结果和绩效的追求，不仅无法改善文件生产对基层政府干事动力的挤压效应，甚至可能会出现文件生产的“明减暗增”“改头换面”等新的应付行为。
需要指出的是，在这里，我们并不是认为冗余性文件不具备信息传递或政府权威象征的作用，任何产生于政府内部的文书材料，都天然带有层级权威性，也必然会传递出相应的信息。只是从治理有效性的角度来看，这些冗余性文件并不能起到减少政府内部信息不对称的作用，甚至传递过多虚无信息的文件在一定程度上会扩大信息不对称或消解上级政府的权威。因此，从官僚组织行为逻辑的角度出发，可以使我们跳出文件本身，从一个更加宽广的组织视角来理解此类文件生产的机制，并尝试在此基础上寻求破解之法。此外，中国政府内部的文件现象是纷繁复杂的，不同层级、不同类型的文件往往具有不同的功能承载和生产动力，本文仅试图解释为何在中国基层政府内部存在大量无法传递实质信息，且占据和消耗大量工作精力的冗余性文件，以及此类文件在科层组织中所具有的非生产性的功能作用。此外，本文是从区镇两级政府的互动过程来看基层政府在文件生产过程中所体现出的行为逻辑，虽然中国的政府组织具有上下同构的特征，理论上讲从某一层级上所观察到的官僚组织逻辑在一定程度上也会适用于其他层级，但是本文的结论能够在多大程度上在中国多层级政府组织中适用，可能还需要对其他层级政府组织进行更加深入的实证研究。
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