数字政府替代电子政务了吗？——基于政务信息化与治理现代化的分野

摘要

信息技术的快速迭代和数字化转型催生着政府治理模式不断变革。电子政务和数字政府无疑是期间以技术之治赋能政府之治的最耀眼的两大利器。那么，数字政府替代、补充还是升华了电子政务已有形态？这倍受实践部门关注，也值得学术界及时进行理论探索。本文基于政务信息化和治理现代化的分野剖析了电子政务和数字政府的叙事逻辑，从“大历史”、“小历史”两个视角归纳提炼出数字政府是电子政务发展的继承和升华，两者将长期共存于推进国家治理现代化的历史进程中这一结论。新发展格局背景下，立足机构赋责、技术赋能、数据赋权三个维度勾勒刻画数字政府与电子政务继承发展的一般性解释框架，有助于解决目前两者继承发展的理论困顿和实践进路。

作者简介

翟云，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部研究员、硕士生导师。研究方向为电子政务、数字政府、行政体制改革等。

文章结构

一、大变局下政府治理模式的重塑

二、从电子政务到数字政府：政府治理叙事的概念演化

（一）电子政务以政府信息化为叙事主线

（二）数字政府以治理现代化为叙事主线

（三）两种叙事主线间的异同与继承

三、接榫继承：从政务驱动到治理驱动的渐进靶向

（一）机构赋责

（二）技术赋能

（三）数据赋权

四、结论与探讨

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大变局下政府治理模式的重塑

在数字政府建设加快推进的过程中，学术界和实践界共同提出了一个思维困惑，即如何正确审视数字政府和电子政务的关系。从CNKI库CSSCI论文中以“电子政务”、“数字政府”为主题进行搜索，2016-2020连续5年的期刊论文篇数分别为175、142、138、123、122和2、4、19、37、80。很显然，与电子政务相关的学术论文数量明显下降，数字政府恰好相反。照此下去，数字政府会取代电子政务吗？二者关系问题不仅是理论界亟待探明的学术争议，亦是实务界亟须澄清的实践困惑。2002年国务院信息化工作办公室成立，负责制定电子政务总体规划，协调、指导和推进电子政务建设。同年，中办国办转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，标志着电子政务已经成为我国政府部门的固定职能。事实上，电子政务一度成为倒逼政府加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度、便利群众办事创业、进一步激发市场活力和社会创造力的重要推动力量。伴随着数字政府走进国务院部门和各级地方政府的议事议程和改革举措甚至“三定方案”，学术界厘清和回答以下三个议题显得尤为迫切：其一，数字政府和电子政务之间存在何种关系，是包含还是继承？其二，两者有哪些异同点？推动数字政府建设时，以往电子政务传统的发展模式是否仍然有效？其三，是否可打通两者间的沟壑，进一步优化体制机制、配套制度、形成助推政府治理的合力，打造出具有中国特色的本土化政府治理新范式？

面对上述议题，国内外学者大概可以分为四种观点：其一，数字政府和电子政务并无本质区别，可认为相同或基本相同。如AroonP等提出电子政务可视为数字政府。RamonG等将数字政府概念等于与联合国教科文组织（UNESCO）对电子政务的界定：“公共部门使用信息通信技术（ICT）改善信息和服务提供，鼓励公民参与决策过程，使政府更负责、更透明、更有效。”国内一些学者也持类似看法。其二，电子政务是数字政府的一部分。如李军鹏认为我国数字政府建设大体经历了政府上网、电子政务和数字政府2.0三个发展阶段。北京大学课题组亦提出“中国数字政府建设以政府自身的信息化建设为开端，以电子政务建设为抓手”。徐梦周认为“数字政府建设经历政务电子化、政务网络化以及政务智能化三个阶段”。其三，数字政府是电子政务的高级形态。如于安认为，“从电子政务进入数字政府新阶段，政府对信息技术的利用已经不再限于推进行政公开和办公自动化”。MiriamLips认为，“数字政府的兴起……发挥了不可或缺的作用，……，意味着它不再被视为一个技术问题”。《联合国电子政务发展报告》亦提及，“2020年注定是电子政务全球基准年，人们比以往任何时候都更加意识到数字政府的重要性和相关性”。其四，数字政府与电子政务有较多差异。如有学者认为在“技术-组织”关系上，二者存在本质不同。SvenjaFalk等指出，数字政府揭开了数字时代政府治理新篇章。纵观上述观点，学术界关于数字政府及电子政务关系的认识争议较多，甚至存在完全相左之见。从国内已公开文献看，针对上述争议展开的富有洞见之作鲜见，仅黄璜从政策维度尝试做了阐释，还有学者从技术、结构和职能上作了比较，仍无法完全消解实践界对数字政府与电子政务关系之问的困顿。一方面，应及时对数字政府的不同理解和声音作出必要回应；另一方面，需要加深对数字政府上升为国家战略的全面理解和深刻把握。

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从电子政务到数字政府：

政府治理叙事的概念演化

本文拟首先从技术、实践、政策、学术四个维度同向审视电子政务和数字政府的发端。需要指出的是，探讨两者存在的复杂关系，既要考虑各自铺陈的叙事逻辑，也要兼顾不同场域的概念演化过程中与国家战略勾连和嵌入的时代方位。

（一）电子政务以政府信息化为叙事主线

公共部门使用信息和通信技术可追溯到20世纪70年代大型机和90年代的微型计算机的广泛兴起。技术方面，在过去20年中，各国政府利用信息和通信技术整合其内部职能，改进履职效率和服务效能。学者和实践者将这些不同的信息和通信技术趋势概念化，统称为电子政务。电子政务在当时主要通过互联网或者局域网在线提供便捷化和自动化的服务提升政府效能。为实现此目标，国家层面通常辅以政治制度和法律制度予以保障。例如，美国联邦政府于1980年通过了《文书缩减法案》（PaperworkReductionAct）、1987年通过《计算机安全法案》（ComputerSecurityAct）、1996年通过《克林格-科恩法案》（Clinger-CohenAct）鼓励联邦政府数字化转型。根据Norris和Reddick调研结果，超过90%的美国地方政府已实现重要信息在线。日本政府于2000年3月正式启动了“电子政务工程”，通过网络系统办理各种申请、申报、审批等手续，被视为“全面进入办公电子化、无纸化时代”。

我国电子政务萌芽最早追溯到20世纪80年代，工作网络化和办公自动化是其最初形态。1991年1月40多家中央部委在京宣布“政务上网工程”全面实施，揭开了中国电子政务序幕，后续发展历程可以分为萌芽孕育阶段（1978-1992年）、起步阶段（1993-2001年）、全面建设阶段（2002-2011年）、创新发展阶段（2012-2018年）等四个主要阶段，现已成为各级政府部门的固有职能。为更好审视电子政务在推动政府部门履职施政中的定位，我们可以电子政务发展史上几个标志性文件加以观瞻（见表1）。

在此期间，国内涌现出了一大批富有见地的研究成果。王颖较早提出了“电子政府”的概念，认为电子政府是政府管理信息化建设下的子概念，俗称“政府上网”；于凤荣提出，电子政务应从应用、服务及网络通道等三个层面构建。随着2002年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》印发，学界掀起了电子政务研究的小高潮，并引发了电子政务与办公自动化、政府上网的区别和联系之探讨。如汪玉凯提出，“电子政务实际上就是平常我们所说的政务工作信息化”；2004年，中国行政管理学会代表团参加第26届国际行政科学学会代表大会时提出，“电子政府强调的是应用电子技术，提高办事效率”；杨艳东则认为，“实质上是对现有的工业时代的政府形态的一种改造”。从其影响看，电子政务有望对中国政府的行政管理模式产生影响，效益主要体现在内部办公效率，而不是对外公共服务，被视为政府提高行政能力、效率的技术和手段。这些观点集中反映了彼时国内学界对电子政务的概念认知。

（二）数字政府以治理现代化为叙事主线

从学术界来看，数字政府最初被看作与电子政务等同的概念。如AroonP等提出电子政务可视为数字政府、智能政府和在线政府。这也是引起二者概念混淆和前述争议的起源。中国本土语境下，与电子政务发源于学术界不同，数字政府率先出现在政府政策话语体系中。从技术角度来看，以云计算、大数据、人工智能、物联网、量子计算为代表的新兴技术风起云涌，第四次工业革命更是对全球经济社会的组织机制和运作模式产生了空前的影响。这就意味着，数字政府与电子政务是在完全不同的土壤上诞生的。

与生俱来的赋能基因，赋予了数字政府更加重大的历史使命。2016年，浙江省委经济工作会议首次公开提出“最多跑一次”改革，旨在打破“精简—增设—再精简—再增设”的怪圈，倒逼政府推进管理模式变革，并迅速在全国各地效仿并写入中央文件。2018年7月，中办、国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，把浙江省“最多跑一次”经验做法作为典型经验之一向全国全面推广。“最多跑一次”改革为数字化转型提供了稳定的动力结构，被视为数字政府的先导性工程。广东则是从体制机制入手，创新“政企合作”新模式、打造“整体政府”，为数字政府改革扫清体制机制障碍。自此，数字政府建设明显升温。随着地方政府在体制机制、部门协同、法治保障等方面取得一些共性经验，数字政府建设上升为国家战略的呼声日益高涨。党的十九届四中全会明确要求，推进数字政府建设，加强数据有序共享。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步作出“提高数字政府建设水平”的重大战略部署。从“推进”到“提高”，仅有二字之差，但字里行间已可端详出数字政府于国家治理的重要意义。此外，截至2020年12月底，全国有15个省、12个市计划或颁布了数字政府规划文件。

数字政府甫一提出，旋即吸引了中国学术界的广泛关注。诸多学者以高度的政治责任感和强烈的历史使命感，将一批具有富有想象力和敏锐洞察力的作品付诸笔端，描摹出数字政府于今日中国之治的历史意义和战略框架。中国行政管理杂志社于2017年第7期重办“数字政府治理”栏目，重点关注信息社会下政府治理面临的新机遇、新情况、新任务和新问题，而其直接指向就是“适应和引领新一轮科技革命孕育兴起对政府管理工作要求，贯彻落实党中央、国务院的重大战略决策部署，加快推进政府治理体系和治理能力现代化”。戴长征、鲍静基于社会形态演变进程的考察，认为：“建立……的数字政府是人类社会数字化进程的必然要求”，掀起了数字政府研究热潮。技术维度，“政府即平台”成为政府转型的新趋向，在由电子政务阶段的“使用性工具”向数字政府阶段的“治理式平台”跃升过程中，引发了信息赋能和伦理探寻的双重解析。从改革标向看，数字政府天生就是以推进国家治理现代化为直接指向的。

由此，相比电子政务，数字政府的内涵可归结如下：在党的集中统一领导下，以推动国家治理现代化为出发点，强化技术嵌入和数据赋能，推动数据按需有序共享和政务流程优化，从“碎片化”管理走向“整体型”治理，实现政务部门高效协同、数据要素活力充分释放、网上服务一张网供给、社会治理精细运转、公共参与积极有序、决策支撑精准高效、基础保障安全可管可控的一种政府运行新形态。这种“体制创新+机制创新+技术创新+业务创新+治理创新”五维一体的形态架构，既继承了传统电子政务推动政务信息化的发展任务，又基于新的历史方位提出了更宏大的历史使命。如，各地大数据局的成立充分体现了国家行政机构改革不断迈进深水区，而“最多跑一次”、“不见面审批”、“一网通办”、“一网通管”等不断涌现的服务模式更是全面彰显了数字政府全面推进治理现代化的意味。很显然，仅凭传统电子政务是难以企及的。我国在疫情防控期间的成功经验更是可以有力佐证，一方面传统的政府信息化设施不可或缺，另一方面又必须依赖现代治理理论的有力指导。在这样的认识下，数字政府建设对于实现国家治理现代化具有重要作用和意义，并有望接过电子政务的接力棒。

（三）两种叙事主线间的异同与继承

既然电子政务和数字政府分别以政务信息化和治理现代化作为叙事逻辑，那么，政务信息化和治理现代化在国家数字化转型整个历史过程中的关系应如何界定？本文认为，政务信息化和治理现代化有各自提出的历史背景，既要区分两者的差异点，又要充分考虑国家治理需求的变迁要求以技术治理驱动政府治理的现状，将两者有机融合继承，共同重塑政府和社会、政府和市场乃至政府部门之间的边界，更加凸显社会和市场在助力政府治理中的主体作用，以达到善治的目标。因此，关于两种叙事主线间的异同性可重点基于唯物主义历史观和矛盾论的哲学思辨加以观瞻。

第一，如何看待电子政务和数字政府概念的演化？电子政务将效率行政这一公共行政理念视为起源。20世纪80年代后的新公共管理理论尽管提出市场行政理论、反对传统的官僚行政理论，但实际上并未放弃效率行政理念，故被称作“后官僚行政理论”。办公自动化、业务协同化等电子政务的最初发展形态，基本遵循着效率行政和新公共管理的改革意旨。譬如，电子政务在很大程度上强化了政府部门间协同，提高了办公效率，但面对诸如市场的高效参与抑或政务服务的多样化、精细化以及定制化的现实需求都显得气力不足。毕竟，仅靠以行政效率为指导的发展理念尚不足完成服务型政府应承担的历史使命。从这个意义上说，电子政务先于数字政府，可视为后者的先导性工程。

第二，数字政府的出现能否延续电子政务未竟使命呢？一方面，电子政务不断从根本上反思和调整政府公共行政理念，并在最终转向服务行政理念的过程中同步调整。2003年发生的“SARS危机”应该就是一个重要契机。彼时，西方各国开始更加重视直接引入公民参与公共行政。我国电子政务也在不断吸取国外先进经验基础上进行转型，深化包括电子政务在内的一系列手段，适时适度推进行政制度和体制变革，加快行政民主化进程。另一方面，数字政府毫无保留地继承了电子政务迈向服务型政府的整体走向。特别是党的十八大以来，电子政务和数字政府的交叉融合趋势体现得更淋漓尽致。如《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》就以建成满足国家治理体系和治理能力现代化要求的政务信息化体系为导向，以期达到“宏观调控科学化、政府治理精准化、公共服务便捷化、基础设施集约化”的发展目标。从目前国家层面筹划“十四五”电子政务和信息化相关政策导向看，电子政务本身的内涵在不断拓展，正沿袭“政务信息化－治理现代化”跃升线路。如，近期刚颁布的《中华人民共和国数据安全法》在第五章政务数据安全与开放部分，规定了“国家大力推进电子政务建设……”“建设、维护电子政务系统……”等相关条款。由此审视，电子政务与数字政府天生带有的治理基因是一脉相承的（尽管前者在发展前期并不明显），两者加快继承发展，势必在未来很长一段时期将会共同演绎国家治理现代化的叙事史诗。综上，国家治理现代化视角下电子政务与数字政府的分野与继承框架图也就跃然纸上了（见图1）。

需要指出的是，国家治理现代化视角下电子政务与数字政府的分野与继承应充分考虑到电子政务涵盖主体的多样性。电子政务的实施主体可分为狭义和广义两个测度：从狭义范围来看，电子政务和数字政府都限于“政府”的信息化或数字化转型；从广义范围来看，电子政务可分为电子政府、电子党务、电子法院及其他相关形态，而数字政府则仅限于政府部门的数字化转型。电子政务和数字政府的继承关系则是立足于历史方位，后者既继承和拓展了前者的发展理念、技术基础和主要框架，又以治理现代化发展主线贯彻始终。

同样不容忽视的是，数字政府绝非仅仅是政府内部的数字化转系，而是以前述之“五大创新”带动政府自身数字化，并以此为牵引，带动经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各个方面数字化转型，进而全面加快国家治理现代化进程。在这方面，单靠传统电子政务显然是不能企及的。或许，这是数字政府与电子政务同异之问的答案本源。这不经意间给电子政务向数字政府继承和发展中提出了新的研究议题。

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接榫继承：

从政务驱动到治理驱动的渐进靶向

研究范式，是方法的方法，是工具应用和研究方向的指南。从上世纪80年代电子政务开始兴起到当下数字政府成为新兴趋势，有必要基于研究范式视角，从机构赋责、技术赋能、数据赋权三个维度进一步从微观层面研判数字政府与电子政务继承发展的新议题和新靶向，进而寻求两者融入到国家治理现代化的伟大历史征程的发展进路。

（一）机构赋责

党的十九大以来，我国政府治理模式以数字政府机构改革为新依托的导向愈发清晰：一方面，基于百年巨变中的历史方位，中国经过几十年砥砺前行和快速发展，综合国力和全球影响力百年未有；另一方面，特别是疫情期间，全球各国遭受结构性和周期性矛盾共振双重影响，国际格局进入深度转型调整期。这种“时空对比”给我国政府治理模式变革提供了一个历史性的发展机遇。故此，“疫后”窗口期给加快完善国家行政体制、优化政府职责体系和优化政府组织结构，切实提高行政效率服务质量，全面提高政府效能带来了难得的历史机遇期。毫无疑问，加快机构调整和职能优化已经成为深化国家行政体制改革的重点举措、建设数字政府的重要依托。反观这种时空对比的结果就是，政府职能需以数字化转型为牵引，加快数字经济、数字社会和数字生态建设齐驱并进，推动国家高质量发展、经济行稳致远和社会安定和谐。这既是数字政府由地方探索上升为国家战略的初衷，客观上也要求国家相关体制机制的强力保障。

电子政务和数字政府作为国家治理体系的重要组成部分，给党和国家机构改革不断提出新需求。反之，后者亦需充分考虑到电子政务和数字政府于国家治理的现实意义而主动予以同步调整。改革开放以来，党和国家的机构改革已经进行了８轮。从本次改革特点来看，电子政务和数字政府管理和建设的体制机制发生了深刻变化，在逻辑层面突出“职责归类”，在内容层面强化“统筹协同”，在结构层面明确“府际差异”，进而电子政务和数字政府继承发展提出了机构赋责新议题。

一是形成健全高效的顶层设计和统筹机制。从中央层面看，中办、国办、中央网信办、国家发改委、工信部、财政部在电子政务和数字政府方面的相关职能定位更加清晰，有望消解传统的“九龙治水”困境。地方层面，截至2020年底，全国有28个省级政府成立了数据管理机构负责指导本地区数字政府建设。尽管组建方式与行政权力等方面有些许差异，如粗略可分为省政府直属机构、部门管理机构和挂牌机构三类，均直接指向传统政务信息化和政府数字化转型整体空间布局，但囿于既有职能和协同分工尚存交叉，加之目前跨部门协作更趋频繁，如“互联网+监管”涉企业信用监管需要行业主管部门（如自然生态环境保护、市场监管部门等）、税务、综合执法、法院等多部门协同，可见，数字政府建设过程中既要考虑与电子政务既有机制的合理继承和有机融合，也要构建多元主体共建共享共治的数字政府协同体系。

二是机构职能应充分体现工具理性和价值理性的高度统一。传统电子政务起源于工具理性，更注重供给侧改革，政府部门通过信息化手段实现网上办公和信息公开等。由电子政务向数字政府的跃升则体现了更多的价值色彩。理由在于，数字政府更注重需求侧的现实困境，从而实现由工具理性到价值理性再到治理属性的转变。如目前政务服务“跨省通办”就是以着眼解决企业和群众跨区域、跨部门、跨层级办事难办事慢等诸多藩篱，扮演了多元利益协调的“协同组织”角色，一定意义上弥补了电子政务的不足。政务服务“好差评”制度更是公众参与政府管理的良好契机。故可认为，本次机构改革充分考虑到电子政务和数字政府的继承发展。在此意义上，以大数据局为代表的电子政务和数字政府管理机构设立和优化也算是避免落入技术和路径依赖的窠穴，实现“基于场景的公共价值排序或层级结构”的实践应然。当然，从长远看，立足以机构改革倒逼电子政务和数字政府加快协同，后期重点关注的议题包括：①大数据局场域下电子政务和数字政府建设边界的重构；②电子政务和数字政府建设与政务服务职能的协同；③央地及跨域治理的互动机制、话语实践及行动策略；④数字政府与传统信息化建设模式的博弈与统一等。上述思辨指向是从政务信息化走向治理现代化过程中必须回答的议题，当然，唯有信息化和治理现代化同向而行才能更好消解这些藩篱。

（二）技术赋能

西方工业化进程中技术进步扩大了政府行政规模，加速结构转型，丰富行政职能，对政府的行政治理结构影响深远。电子政务的兴起源于责任政府和法治政府视角下如何利用信息技术加快政府职能转变，并作为间接推动经济增长现实增长点的作用逐渐走近政府视野。从理论层面看，电子政务的概念最初被界定为“应用现代化的电子信息技术和管理理论，对传统政务进行持续不断地革新和改善，以实现高效率的政府管理和服务”。电子政务为政府行政职能转变的现实化与有效化，提供了一定的物质设备与技术支持，被视为中国改革的新动向和推动我国行政管理体制改革的重要动力，继而引发了电子政府和现代政府之激烈论辩。事实已经证明，信息技术打破了政府、市场、社会、公众等治理主体之间的“有形”边界，拓展了治理对象的整体范围和规模，有助于形成共治目标。从上述意义看，信息技术的确改变了政府权力的运行规则。

随着全球格局的重塑，特别是新型冠状病毒肺炎疫情蔓延以来，民众对政府治理模式和需求发生了显著的变化，尤其是在政府公共产品供给方式和效能等传统预期外提出了新需求，由此给电子政务技术治理驱动政府治理的路径和模式带来了新挑战。

第一重挑战，疫情防控和经济社会统筹发展的现实需求要求大数据、人工智能、区块链技术以技治重塑政府治理模式。霍布斯在《利维坦》中简要概述了国家作为一个“技术制成的利维坦”即“人造的人”是如何诞生的。毋庸置疑，一切经济发展和社会运行活动，特别是国家治理，饱含着技术色彩。从疫情防控需求来看，既要确保疫情可防可控可治，又要确保社会平稳运行和经济高质量发展，于国家治理而言无疑是个多难问题。如果按照传统政务信息化的发展思路，仅靠政府力量和工程化的思维模式很显然容易陷于困境。由政务信息化向治理现代化的嵌入和跃升，其目标正是意在消解上述困境。正如习近平总书记指出的，纵观人类发展史，人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。例如武汉市红十字会引入“云仓物流管理系统”，成功化解了组织危机；央视频等官媒开通的关于火神山、雷神山医院建设的慢直播引起了上亿网友“围观”，被称为“云监工”，极大推动了监督方式的有序性，具有助推公众与政府间良性互动的赋能功效。

第二重挑战，如何对技术本身进行治理？20世纪末名噪一时的未来主义学派代表人物丹尼尔·贝尔从技术治理角度预测，后工业社会实质上是“智能技术”为基础的技治社会，即智能治理社会。从技术本体论来讲，人工智能具有一定的技术逻辑，不易被人类“异化”，因此可以佐证上述技治社会的必然性。信息化、网络化、智能化的多重嵌入，试图消解传统科层制备受诟病的窘境，但是解构科层制的愿景却又陷入科层制伦理悖论：以政府主导的技治模式削弱了民主参与以及可能会固化传统的治理弊端。正如马克斯·韦伯对其“技术官僚统治”、“专家无人性”的担忧一般，现代社会正在为我们铸就一个技治的貌似理性的“铁笼”。

由此，电子政务和数字政府继承发展过程中需高度关注两个议题：技术伦理和算法滥用。无论是技术哲学经验转向代表伯格曼（AlbertBorgmann）论及的装置范式（deviceparadigm）还是芬伯格的“技术民主化”及维贝克的“道德物化”，都曾引起学界的广泛思考，即不能忽视技术哲学思想中关键的政治与伦理向度。如区块链作为核心技术自主创新的重要突破口，有助于推动政府部门之间数据共享和业务协同中的职能重塑。其在突发公共卫生事件中，能够助推公权力机关履职尽责、缓解基层防控压力、消除网络谣言的滋生扩散、有力强化应急管理能力，但囿于“技术发展对善和恶都带来无限可能性”，容易诱发寒蝉效应、破坏话语机制和扩大数字鸿沟等难题。不容忽视的是，区块链去中心化的特性也极易引起系统性风险。而算法给现代治理提出的最大威胁则表现在安全、伦理和隐私三个方面。如何将伦理、道德、法律等嵌入智能系统，防范技术赋能变成技术负能，使技治走向善治？如何使算法黑箱走出“傲慢与偏见”和算法滥用，将“数字利维坦”关进制度的笼子里？在政府权力运行规则和流程重塑的过程中，只有彻底消弭技术崇拜和民主价值之间的矛盾，才可使权力运行避免陷入“技治主义”（technocracy）。

（三）数据赋权

数据是新时代的“数字宝矿”，是当今世界最有价值的战略资源和新一轮国际竞争的核心。数据赋能的理念已形成共识，如何挖掘数据要素潜能和激发数据要素活力是电子政务和数字政府的历史应然。“赋能”的概念最早出现于20世纪80年代积极心理学理论中，指借助言行、态度、环境的变化给人以“正能量”的过程。也有学者将权力的再分配和社会参与能力作为赋能的蕴涵。数据如何赋能？大数据专家杰夫·乔纳斯（JeffJonas）提出要让数据“说话”。“孤立的数据是没有价值的”，于电子政务和数字政府而言，数据赋能既需打通数据壁垒、汇聚数据湖、构建业务模型等具体场景，推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”发展新格局，筑牢数据安全基座，确保涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的数据安全，还要有效防范数据垄断。这既是激发数据要素活力的内生动力，亦是电子政务和数字政府共力推动国家治理现代化的使命之需。

第一，由打破壁垒到形成数据共享共用新机制。从经济学来看，数据和技术有两点相似之处：一是非排他性，即数据和技术的使用不影响其他人的使用，即是非排他的；二是两者传播的边际成本为零。数据使用的规模报酬递增的特点决定了数据由越多的人所使用，所带来的收益越高。数据的这种特质决定了首先须破解部门需求响应慢、数据孤岛现象多、服务协同性差、业务一致性弱的问题。正如协同学理论创始人赫尔曼·哈肯（HermanHaken）所提出的，协同是系统要素（或子系统）间的相互作用和配合，经过在时间、空间和功能上形成相应的自组织结构，最终由从无序演化为有序的状态。电子政务和数字政府的继承发展，必然秉承协同的理念，构建形成政府主导，企业、社会、个人多元参与的数据协同治理机制和利益协调、平等协商、共商共建共享的制度框架。

第二，有效防范数据垄断和数据滥用。早在1999年，我国80％的社会信息资源已掌握在政府部门手中。历经20多年的快速发展，电子政务在实现向数字政府高级形态的跃升过程中带动着社会数字化和经济数字化转型发展。期间，以阿里、腾讯、百度为代表的互联网平台企业逐渐迅速涉足政府信息化业务，更多数据开始快速向企业汇聚集中形成形态各异的数据“堰塞湖”。假以时日，社会信息资源的80％可能会由政府部门掌控让位于企业掌控，而后者将形成事实上的“数据平台寡头”。彼时，数据垄断者凭借数据优势随意设置市场进入壁垒、降低隐私条款、大数据杀熟事件频发，数据在转变为一种生产资料时不时加剧“弱肉强食”的丛林法则，阻碍了数据流动和资源有效分配，并导致政治民主落入陷阱等问题。没有数据的合理流动，国家治理很容易陷入“强者愈强，强者通吃”的困境，即“赢者通吃”（winner-take-all）。透视未来的国家治理，一方面，可充分利用电子政务和数字政府内涵的技术赋能作用，推动形成行为监管和工具监管相融合的混合方式，如可基于区块链去中介化、高度自治的数据账本，将数据生产者、数据使用者、数据监管者从传统的“上网”到“上链”，这种扁平化治理模式，有望重构数据利益关系乃至数据产业的生产关系，可视为提升监管能力的新赋能。另一方面，要强化法治保障。目前来看，国家层面已经颁布《数据安全法》，并将“收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开”等环节框定为数据生命周期，为数据流通和交易奠定了法律基石，但整体上有重安全轻发展之嫌。从数据赋能角度来看，鉴于数据权利是一种新型的财产权，后续可在操作细节上进一步明晰数据确权的基本边界。

当然，于数字政府而言，还要按照充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合的要求，突破市场原教旨主义的历史局限性，不断提升数据要素自由流动和高效配置，为国家治理现代化不断注入源头活水。

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结论与探讨

半个世纪前，罗伯特·达尔（RobertDahl）在《行政学的三个问题》中深刻指出，“从某个国家的行政环境归纳出来的概论，不能立刻予以普遍化，或被运用到不同环境的行政管理中去”。在数字政府治理领域，全球目前尚未出现可供我们直接现学现用的“舶来品”，无法“求新声于异邦”的现状倒逼中国必须基于数字政府实践场域，探索具有本土化特色的政府数字化转型范式和理论体系。本文的研究正是基于上述之思考展开的，从电子政务与数字政府历史演化入手，剖析了不同视野下两者叙事主线的异同点，构建了“机构赋责-技术赋能-数据赋权”三维一体的继承发展框架，初步回答了数字政府和电子政务关系之问的时代疑虑。尽管如此，由电子政务到数字政府的演进，不能简单将数字政府视为电子政务的高级发展阶段，而必须基于我国处于实现中华民族伟大复兴战略全局和百年未有之大变局的交汇期这一历史方位加以综合研判。

道阻且长，行则将至。身处当代中国伟大变局，信息技术在赋能治理现代化的历史长河中，其本身已由基本支撑工具演变为国家行政体制改革和政府职能转变的赋能利器。期间，电子政务的名谓几经变化，如办公自动化、业务网络化、数据共享化、互联网+政务等为主导的既有模式，一度有力推动着政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化进程。从学术界研究共识来看，E-government1.0将信息技术视为政府治理变革的重要助力，E-government2.0更直接和鲜明地将ICT在政府中的应用与外部变化关联起来。目前数字政府则接过电子政务接力棒，成为“十四五”时期国家行政体制改革的主战场，无论是政策文件、信息化建设还是组织机构重构，都鲜明地体现出了政府数字化转型的强烈意愿。从这个意义上看，数字政府有点类似电子政务未来模态E-government3.0的意味。融合了数字循证决策、技术嵌入和组织重构的数字政府治理范式正悄然掀起一场不可逆转的治理革命。当然，未来随着技术形态的演化及国家治理的现实需要或许会涌现出诸如智慧政府或智能政府的新形态。最重要的是，在国家全域数字化转型的宏大背景下，无论政府数字化转型的名谓如何变化，必须始终聚焦“大问题”研究，诸如将数字政府治理的权责边界、角色职能定位于解决技术、伦理风险和数据垄断背后的本质问题。毕竟，数字政府视域下，牵住政府治理权责边界和角色定位这个牛鼻子，立足我国本土实际丰富和发展具有中国特色的国家治理理论体系，这或许应成为国内公共管理界学者们未来很长一段时期孜孜不倦的追求。

文章来源：《中国行政管理》2022年第2期

本期编辑：温静瑶

校对：蔡龚涛

审核：光涵

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