在科层组织中，上级部门常常通过发布指令性文件设置各类约束性规则，对下级部门的自主裁量权施加限制。尽管学术界对限权控制的优点和缺点进行了讨论，但上级部门指令性文件中的限权控制程度对下级部门贯彻行为的影响承兑，我们仍然知之甚少。这一期海外版块将为大家带来肖诗阳博士与朱旭峰老师于2021年发表在Journal of Public Administration Research and Theory（JPART）上的“Bureaucratic Control and Strategic Compliance: How Do Subnational Governments Implement Central Guidelines in China?”（《限权控制与贯彻响应：中国地方政府如何贯彻落实中央政策方针？》），这篇文章以中国中央和地方政府关系为例，创新运用多种方法，为我们实证“解码”了组织中上级的限权控制手段对下级部门贯彻响应行为的影响。
肖诗阳，美国锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院博士、清华大学公共管理学院硕士
朱旭峰，清华大学公共管理学院教授、执行院长
限权控制，是上级通过发布指令性文件对下级机构自由裁量权施加的约束，在行政组织中普遍存在。既有研究讨论了限权控制的优缺点：其优势在于有助于解决下级部门滥用权力的问题，能够维护公平正义、责任和代表权利；其弊端在于有可能发展成为“繁文缛节”，导致组织行政效率低下、限制官员才能发挥等等。既有研究普遍以“下级部门会被动接受上级部门的施压和控制”为前提假设，但这种假设忽略了下级部门的积极性，和他们对于上级指令可能做出的调试性回应。上级部门限权控制的程度，是否对下级部门的贯彻模式产生了影响？增加这种控制对于下级部门贯彻响应政策方针究竟会是“促进”还是“抑制”？哪些组织和环境因素影响着下级部门的“遵从贯彻”和“规避抵制”？回答上述核心问题，对于保证政策实施效果十分重要，掌握下级部门对不同控制水平的响应模式，有助于理论研究者和实践工作者更好的设计和调整政策工具和控制措施。本文借鉴了委托代理理论，实证探讨了受到不同程度限权控制时下级部门的贯彻行为。并从中央政府/地方监管者/被监管者三层架构进行分析。作者认为，尽管中央指导方针中的限权控制旨在规范地方监管实践，防止地方监管者滥用权力，但这种控制可能会加剧地方监管者的负担，从而促使他们战略性抵制贯彻。进一步作者提出，地方对于不同控制程度的中央指导方针的贯彻模式取决于地方政府的财政能力和央地之间的信息流。总的来说，地方财政收入、中央监管、全国性的动员都对中央限权控制与地方贯彻落实之间的关系起到基本的调节作用。为了验证上述假设，作者搜集了2003-2007年间由中国中央政府（国务院）发布的全部42个社会监管类政策，以及2003-2012年间省级政府针对这些中央政策发布的848个贯彻落实文件，组建为本文的数据样本库。利用文本分析法，作者测量了每个中央政策的限权控制程度，以及每个省级文件对中央政策的贯彻积极性，并分析了中央限权控制如何影响下级部门的贯彻策略。科层组织中，上级部门常常通过发布指令性文件对下级部门的自主裁量权施加限制。该研究将组织中的这类管理控制手段总结概括为“限权控制”这一基本概念。作者首次提出“限权控制”的四个主要特征：a.限权控制由组织中拥有正式权力（formal authority）的上级部门发起与实施；b.限权控制手段通常表现为上级部门指令性文件中的各类约束性规则；c.限权控制通过降低下级部门的自主裁量权达到管理的目的；d.不同指令性文件中的“限权控制”程度可能各不相同。尽管指令性政策和限权控制在组织中无处不在，但对下级机构施加限权控制的优点和缺陷的争议反复出现。限权控制一直被批评为太宽泛、太狭窄、太宽松、太死板，历史上的改革者对同一问题给出了相互矛盾的答案。本研究旨在通过实证研究，探索以往文献中没有广泛讨论的重要问题：限权控制手段对下级部门贯彻响应行为的影响，从而对之前的讨论有所贡献。基于委托代理理论，中央政府发布指令性政策，为规范地方监管机构对被监管机构的行为，不同指令性政策的限权控制程度不同。部分指令性文件只设定总体目标，提供非强制性建议，让地方监管机构在实施过程中有很大的灵活性，而其他指令性文件往往对地方监管机构的自由裁量权有严格的限制。地方监管机构在收到中央政府发布的指令性文件后，会在考虑自身效益的基础上决定他们实施中央指令性文件的策略。尽管中央指令性文件中的限权控制旨在规范地方监管实践，防止地方监管人员滥用权力，但这种控制可能会加剧地方监管人员的负担，从而激励他们策略性地减少对中央指令性政策的遵守。另外，还有研究表明，影响指令性文件执行程度的因素还包括：地方监管机构的财政资源以及中央和地方机构之间的信息流动。由此，作者指出：在中央限权控制与地方监管机构合规程度的关系中，地方财政收入、中央监管和中央动员都对其具有重要的调节作用。H1：中央指导方针中的限权控制程度越高，地方监管机构遵守中央指导方针的可能性就越小。H2：限权控制对地方监管机构遵守中央指引的负面影响较弱，甚至在财政收入较少的地区逆转为积极影响。H3：由中央政府发起的有关指导方针的中央动员活动会提高地方监管机构的整体合规水平，也会减轻限权控制对地方监管机构合规意愿的负面影响。H4：中央监控将提高地方监管机构的整体合规水平，也将减轻限权控制对地方监管机构合规意愿的负面影响。
由于限权控制手段通常依托于由上级部门发布的指令性文件，作者创新地采用量化文本分析技术对指令性文件中的限权控制程度进行了精确测量。为了进一步探索上级部门指令性文件中的限权控制程度对下级部门贯彻行为的影响，该研究以中国社会监管领域中央政府与地方监管机构的互动为例，搜集了2003-2007年间由中国中央政府（国务院）发布的全部42个社会监管类政策，以及2003-2012年间省级政府针对这些中央政策发布的848个贯彻落实文件。该研究测量了每个中央政策的限权控制程度，以及每个省级文件对中央政策的贯彻积极性，并分析了中央限权控制如何影响下级部门的贯彻策略。对于本研究的因变量，作者采用了两种思路测量省级文件贯彻中央政策的积极性：一是根据省级文件的发布时间进行测量（图1展示了中央发布政策五年内，未发布贯彻文件的省份所占比例的变化情况）。中央政策出台后，贯彻落实的省级文件发布速度越快，则贯彻积极性越高。二是对中央政策和省级文件中的具体内容进行比照。作者创新地提出了一套计算省级文件对中央政策内容覆盖率的方法，并且考虑了如何在计算时排除政策中“形式化语句”的影响。具体而言首先使用python中的自动文本分割工具将每个句子切割成单词/短语，然后利用最长共同子序列（LCS）算法来比较中央政策方针和省级实施文件之间的详细内容。由于研究不仅关注省级政府是否和如何快速出台相应的贯彻落实文件，还关注这些文件的详细内容。换言之，包括两个过程阶段：第一阶段省级政府决定是否发布相应的贯彻落实文件，第二阶段，省级政府决定他们应该在实施稳健中重申和覆盖多少中央政策方针的原文内容。因此，模型选择上，作者先后利用事件史模型和Heckman两阶段选择模型，交叉验证了省级政府贯彻响应中央指令性文件的策略。
图1 中央政策发布5年内，未发布贯彻文件的省份所占比例的变化情况
实证分析表明，省级政府可能会通过推迟或不发布实施文件来淡化高度限制性的中央指导方针，即限权控制程度很高的中央指导方针。此外，通过比较省级实施文件的具体内容与相应的中央指导意见，作者发现省级政府可能会以一种隐蔽的方式规避高度限制性的中央指导意见，即:发布实施文件，较少重申相应的中心指导方针的内容。分析结果也支持了作者关于地方财政收入调节效应的假设。中央限权控制对地方监管机构合规的负面影响变得微不足道，甚至在财政收入稀缺的地方出现逆转（图2）。作者还对中央动员和中央限权控制的关系进行了细致入微的实证研究。中央动员作为一种自上而下的信息渠道，表明中央政府优先于下级监管机构，通过增加省级政府发布实施文件的可能性，从表面上缓解了限权控制的负面影响。然而，作者没有证据表明中央动员能够鼓励省级政府在其实施文件中重申中央下发的指令性内容。中央动员作为另一种解决中央与省级政府信息不对称的途径，提高了省级政府的整体合规水平，但对中央限权控制与省级政府合规之间的动态关系没有显著的调节作用（图3）。图2 不同财政能力下，中央“限权控制”对省级政府贯彻积极性的影响
图3 全国动员大会扭转了中央限权控制对省级政府贯彻积极性的影响
首先，为了测试研究中使用的单词计数方法的稳健性，作者探索了两种替代方法来衡量每个中央指导方针的控制程度。一种方法是，在限权控制类中增加词语，虽然情感较弱，但也暗示命令和控制的意图。再者，通过使用扩大的测量版本展示限权控制与省级收入和中央动员相互作用的效果。结果证实了之前的发现，在财政收入高的省份，限权控制的负面影响显著增强，中央动员缓解了限权控制对省级政府合规的负面影响。另一种衡量限权控制的方法是邀请训练有素的程序员对42条中央准则进行评估，其结果显示，单词计数法产生的原始控制程度与人类编码的控制程度高度相关，Pearson的相关系数高达0.80，采用人为编码控制程度的回归结果与原本的结果基本相似。作者还对中央指导方针中每个政策领域未被观察到的、可能造成的偏见的特点进行了研究，这些特点同时影响了指导方针中的中央限权控制程度以及省级政府发布执行文件的方式。作者通过在合并事件历史分析和Heckman选择模型中控制五个政策领域(即商业和产品质量、环境保护、安全检查、土地和自然资源利用以及医疗保健)来解决这些问题。中央限权控制、省级财政收入和中央动员之间的动态没有实质性变化，政策领域伪变量的系数大多不显著。在Heckman选择模型中加入政策领域的固定效应后，中央限权控制激励下属重复较少的中央指导方针内容仍然成立。然而，如果在模型中加入政策领域的固定效应，中央监控的影响将变得不显著。在本研究中，作者提出上级部门对下级部门自由裁量权的约束性依赖于受控制下级部门的同意。一般来说，高度的限权控制可能增加下属机构的负担，从而鼓励下级部门策略性地减少遵守或规避这种限制性的指导方针。在中国社会管制制度的背景下审视上述论点可以发现，即使在拥有相对强大国家能力和高度集中的政治和人事管理系统的中国，省级监管机构也可能会战略性地减少对中央指导方针的遵守。在财政能力较弱的地方，中央限权控制对地方监管机构合规的负面影响几乎可以忽略不计，甚至有时逆转为积极影响。首先，本研究扩展了中央限权控制的相关文献，考察了中央限权控制的措施如何激励下级部门的贯彻响应行为。研究表明，下级部门不是被动的规则接受者。相反，他们积极调整自己的行为，以响应中央限权控制。其次，本研究有利于中央与地方监管关系的讨论，高度集中的监管结构可能会给下级部门带来额外的负担，改变后者指令性文件的贯彻响应行为。再者，本研究还表明，即使上级机构收回下级机构的正式权力，下级机构也可能利用地方财政资源或信息优势来维持其需求的权力。此外，作者从政策的限权控制程度角度出发，研究了政策从国家政府到下级政府的垂直扩散，为政策扩散的研究做出了贡献。虽然作者研究的主要实证结果是基于中国社会监管制度，但其适用性却不局限于此。本研究表明，在具有垂直权力结构的组织中，当满足某些条件(例如，下属财务独立、目标不一致、缺乏中央动员等)时，上级机构采取限制性越强的控制措施可能会激励下属相应地调整其响应行为。研究结果的普遍性还需要进一步的测试，未来的研究可能会考察不同政策领域以及具有不同政治经济制度国家的上述动态，以加强对上级机构控制措施与下属合规行为之间关系的认识。
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文献来源：Xiao, S., & Zhu, X. (2022). Bureaucratic control and strategic compliance: how do subnational governments implement central guidelines in China?. Journal of Public Administration Research and Theory, 32(2), 342-359.
本期编译：李花利 马艺丹
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