出土文物管理如何改革？博物馆又当是什么角色？

弘博网 2021-09-26

The following article is from 社科院考古所中国考古网 Author 杜金鹏

考古发掘出土（出水）文物（以下简称出土文物），是重要的文化资产，必须予以妥善管理和处置。在建国以来的文化遗产管理实践中，出土文物管理确已取得十分可喜的成绩，但是也还存在某些问题，在新时代历史背景下应该加以改革。

相关法律规定

关于考古发掘出土文物的管理和处置，对此，我国相关法律有明确规定。

《中华人民共和国文物保护法（2013修订版）》（以下简称《文物法》）第三十四条：“考古发掘的文物，应当登记造册，妥善保管，按照国家有关规定移交给由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门指定的国有博物馆、图书馆或者其他国有收藏文物的单位收藏。经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门批准，从事考古发掘的单位可以保留少量出土文物作为科研标本。”“考古发掘的文物，任何单位或者个人不得侵占。”本条规定：考古发掘单位应向文物收藏单位移交出土文物。

《中华人民共和国文物保护法实施条例》（以下简称《条例》）第二十七条：“从事考古发掘的单位提交考古发掘报告后，经省、自治区、直辖市人民政府文物行政主管部门或者国务院文物行政主管部门依据各自职权批准，可以保留少量出土文物作为科研标本，并应当于提交发掘报告之日起6个月内将其他出土文物移交给由省、自治区、直辖市人民政府文物行政主管部门或者国务院文物行政主管部门指定的国有的博物馆、图书馆或者其他国有文物收藏单位收藏。”

这是我国法律规定的出土文物的首次分配。

《文物法》第三十五条：“根据保证文物安全、进行科学研究和充分发挥文物作用的需要，省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门经本级人民政府批准，可以调用本行政区域内的出土文物；国务院文物行政部门经国务院批准，可以调用全国的重要出土文物。”第三十九条：“国务院文物行政部门可以调拨全国的国有馆藏文物。省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门可以调拨本行政区域内其主管的国有文物收藏单位馆藏文物；调拨国有馆藏一级文物，应当报国务院文物行政部门备案。国有文物收藏单位可以申请调拨国有馆藏文物。”

这是我国法律规定的出土文物的再分配。再分配有三个原则（理由），即保证文物安全、进行科学研究、充分发挥文物作用。笔者理解，根据《文物法》上述规定，出土文物的再分配，理论上应包括四种授受模式：考古发掘单位向文物收藏单位调拨，文物收藏单位之间调拨，文物收藏单位向考古发掘单位调拨，考古发掘单位之间调拨。

现状与问题

关于考古发掘出土文物的管理处置，总体上看法规健全，制度明确，应该诸事稳妥。然而实际上存在诸多问题，择要而言有四：

1有法不依

《中华人民共和国文物保护法实施条例》第五十九条：“考古发掘单位违反本条例规定，未在规定期限内提交结项报告或者考古发掘报告的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政主管部门或者国务院文物行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”第六十条：“考古发掘单位违反本条例规定，未在规定期限内移交文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政主管部门或者国务院文物行政主管部门责令限期改正;逾期不改正，或者造成严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”

如果按照《文物法》和《条例》规定，目前我国几乎所有考古机构都不同程度地存在“违法”行为，因为他们都没有依法完全履行职责。这种“有法不依”现象，既比较普遍，又事出有因。

在我国，考古机构^[1]的设立，有着不同的任务目标。一般地，中央级考古机构，以考古科研业务为主，同时也承担部分文物保护任务（配合基本建设、抢救发掘）；省级考古机构，则以承担基建中文物保护抢救为主，同时承担有计划的考古科研任务；而省级以下考古机构，主要是做保护性、抢救性发掘，鲜有主动性科研任务。

我国长期以来的文物工作方针是“保护为主，抢救第一”，这是符合我国国情的正确方针。我们的文物国情是，地下文物资源十分丰富，分布非常广泛，但是我们的考古力量却非常有限，面对繁重的保护抢救任务，考古机构捉襟见肘，穷于应付。以至于，一个人主持一个考古工地甚至同时主持多个考古工地，一年中的绝大多数时间都忙碌在发掘工作中，根本无法及时地整理发掘资料，写不出考古发掘报告，出土文物便积压沉淀着。这种情况在中低级考古机构中存在最为普遍。

国家文物局宋新潮副局长指出：我国考古工作面临的诸多问题中，“人才是基础性和根本性的问题”，“目前我国考古从业人员数量甚至不如日本、韩国，与我国国土面积和文化遗产大国的实际需求严重不符”。^[2]确实，考古任务与考古力量的严重失衡，是我国当前实情，也是造成考古机构“违法”的主要原因。

其实，各地考古机构都是忙于到处“救火”（抢救）的“消防队”。于是，大量考古机构因此“违法”了——没有按时整理考古资料、撰写考古报告，没有按时移交出土文物。但是，他们主观上并无违法意愿，只是因为日复一日、年复一年之繁重任务的催逼和压迫，致使他们无法正常履行法律责任。因此，如果说他们是“被违法”，可能更恰当吧。

2违法行政

按我国法律规定，考古发掘出土文物的处置权，归属省级人民政府和中央政府的文物管理部门。但在现实中，许多地方的县市级党政领导，却可以越权强力干预当地考古发掘出土文物的归属，甚至限制考古人员行动、阻止文物外运。这是一种地方主义表现，完全无视法律，漠视文物保护必要条件和考古科研需求。这种现象日益蔓延，不胜枚举。

3执法困难

因为“违法”的考古机构太多，更重要的是这些机构“违法有理（理由）”，以至于具有执法权的文物行政机构，面对法人违法无从下手纠正。无论是考古机构向文物收藏机构移交文物，还是文物行政部门依法调用文物，都会面临重重困难。

加上博物馆等文物收藏单位在出土文物的保护、研究和利用方面，存在若干问题，其思想理念和机制方法等与新时代要求，存在一些差距，导致考古机构不愿意向其移交文物，也是不争事实。

4法不详密

什么是考古发掘出土文物？我国法律并未明确翔实阐释。《文物法》第二条说“文物”包括“反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。”这类文物可以认为涵盖了考古出土文物。

《文物法》第三条则对“文物”分类分级阐述说：“古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、代表性实物等可移动文物，分为珍贵文物和一般文物；珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。”一般地，考古机构不对出土文物分级对待。

其实，出土文物包括了上述“不可移动文物”和“可移动文物”中的很多种类。如：古遗址、古墓葬、石刻、壁画等“不可移动文物”，都可以通过整体或局部提取搬迁而变成“可移动文物”、进而成为“馆藏文物”——考古发掘揭露的古代小型建筑基址、陶瓷窑址、冶铸作坊址、墓葬、车马坑、陪葬坑、窖藏坑、祭祀坑、灰坑等等，都可整体提取进行实验室考古从而变成“可移动文物”。壁画墓葬从田野中搬迁进博物馆成为文物展品，业已不鲜见。

而一般意义上的考古发掘出土文物，是“可移动文物”中的重要类别——“历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、代表性实物”，无一不包含在出土文物中。

在考古实践中，最大量的出土物——如陶瓷器碎片、砖瓦残件、手工业原料或废弃物（如陶范碎块）——文化遗物，甚至包括野生动物和植物遗存——自然遗物，是不是文物呢？在考古人看来，都是文物——当然，他们习惯于称之为研究“标本”，认为这些出土物无一不是历史上“重要实物”、“代表性实物”。但在许多博物馆人看来，这些东西都称不上“文物”，至少不是他们想要的所谓“文物”。^[3]

那么，在“出土文物”的概念如此含混不清的前提下，怎样执行出土文物移交呢？考古发掘单位保留的少量文物，其定性、定量如何认定呢？保留文物有无科研价值怎样判断、谁来判定？现行法律法规均无明定。

因此，在工作实践中，我国法律法规关于出土文物移交之条文的可操作性，尚有调整空间。出土文物移交中，对于移交什么、移交多少，授受双方很难达成共识，即考古机构想要移交的，可能并不是博物馆方面想接受的。

现实中，博物馆不想“收藏”的考古出土物，却是具有考古文博教学任务的高等院校迫切需要的！甚至在某种程度上，往往考古出土物越是“破烂”却越是教学好标本。可惜，现行文物法律法规从未明确地将高校列为文物收藏单位。也许，我们可以将高校看做“其他国有文物收藏单位”？但实践中，至今少闻有考古机构公开向高校移交出土文物。^[4]

改革思考

习近平总书记在2016年全国文物工作会议召开前夕对文物工作做出指示所说：我国是世界文物大国，又处在城镇化快速发展的历史进程中，文物保护工作依然任重道远。^[5]国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》更具体指出：随着经济社会快速发展，文物保护与城乡建设的矛盾日益显现，随着文物数量大幅度增加，文物保护的任务日益繁重，文物工作面临着一些新的问题和困难。面对文物保护的严峻形势和突出问题，必须增强紧迫感和使命感，本着对历史负责、对人民负责、对未来负责的态度，采取切实有效措施，进一步加强新时期的文物工作。^[6]2018年7月，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，强调：加强文物保护利用改革，对于我国文化遗产保护传承具有重要意义。要把确保文物安全放在首要位置，聚焦文物保护的重点难点问题，加强制度设计和精准管理，注意盘活文物资源，在保护中发展，在发展中保护。^[7]凡此，为出土文物管理改革指出了方向

笔者在《新时代考古文保新思考》中，分析新时代考古文保工作面临问题主要有十三条，其中包括：

1.日益复杂繁重的文化遗产研究和保护工作与不胜重负的文化遗产科研和保护队伍的不匹配。随着考古、文物保护、文化遗产活化利用的一体化，文化遗产科研和保护展示任务急剧加重且日益复杂，但科研队伍人数不足，直接导致多数科研、保护单位变成“急救中心”和“消防队”，大家忙于应付紧急任务（抢救性工作），无暇进行深入细致的研究，无法落实长远科研规划，不能及时整理、发表研究报告和保护成果；人员结构学科不全、学术层级过低，直接影响科研和保护工作的高度与效率。

2.日益复杂的文化遗产保护利用现实与法律法规建设的不匹配。随着文化遗产保护的拓展和深入，尤其是随着文化遗产的活化利用被重视，文化遗产管理工作中出现很多新矛盾新问题，需要符合新形势的法律法规予以保障和促进。就目前而言，我们的文化遗产法律法规确有加强立法（包括修法）建设的必要性、紧迫性。^[8]

现在，出土文物管理改革问题已经不可回避。

笔者认为，出土文物管理改革的目标，应是：有利于文物保护，有利于科学研究，有利于展示利用。改革原则应是：实事求是，与时俱进，打破垄断，实施共享，按需调配，循环流通，尊重学科规律，关注知识产权。

实践中，应着力解决以下问题：

1考古发掘岀土文物是否一定要向博物馆移交？

我认为应该“因异制宜”——即因地、因事、因人而异，区别对待。不能“一刀切。”处置的标准是：根据考古发掘单位对岀土文物有无研究、保护、展示能力与意愿，决定是否移交。根据相关博物馆有无更好保护能力，有无更大、更紧迫之需求，决定是否移交。

2考古发掘岀土文物向什么博物馆移交？

原则是：分类取向，按需调配。即根据考古发现和出土文物之不同种类，对应不同等级不同类型博物馆之需求，决定文物移交方向。

考古博物馆、遗址博物馆：主要收藏大遗址和重要墓葬（墓群墓地）考古发掘之出土文物，可整单位、成系列拨付。

中央级博物馆：入藏反映中华民族重要历史节点和历史发展脉落的代表性文物，尤其是具有代表性的“国之重器”，必须陈列在国家级博物馆殿堂中。

专业（专门，专题）博物馆：收藏与本馆专业性质一致的出土文物。

地方博物馆（省市县）：收藏对当地历史文化有阐释价值、纪念意义之文物。

高校：接受各类必要的教学标本。

3移交性质

文物是国有资产。首先要明确：出土文物的移交，是所有权移交？还是管理、使用权的转移？是无偿调拨？还是有偿转移？要从法律法规方面予以解决。

4考古发掘出土文物怎样移交？

我认为比较理想的移交应该是：

·文物移交：是全部移交、选取完整单位移交、挑选精品或标本移交？应组织专家听取授受双方意见、经充分论证后，由文物行政管理部门决断。

·文物资料（复件）同时移交：发掘记录，研究成果，修复档案，保护档案。确保文物来历清晰，传承有序。

·签订共享协议书：接受方承诺保护、展览责任，承诺提供研究便利。明确文展责权利（如展览时标明发掘单位发掘人）。共享衍生文创品权利，等等。

针对上述问题，笔者对出土文物管理改革提出如下建言：

进一步修订相关法律法规，改革相关体制机制，务必使之符合我国当前文物考古工作实情（保护为主，抢救第一，任务繁重，力量薄弱），符合考古学科规律（考古是科学、严肃的学术活动，有其自身理论和规范，不应纳为工程项目管理范畴），制订合理机制（分配机制），尊重知识产权（考古学家的科研权力，发掘者应具有文物科研优先权、文物修复者具有文物保护研究优先权）。

通过改革，真正做到以下五点：

第一、共享：全国一盘棋，消除地方主义、部门主义。

第二、动态：不求拥有，但求可用。收藏单位只有保管、使用权，没有永久所有权。

第三、循环：双向流动，唯用是动。让文物在考古发掘单位和文物收藏单位之间双向流动。

第四、高效：文物收藏单位不捂盘、不压库，真正让文物活起来、用起来。

第五、严责：保护不力，使用不当，无效压库，均应严格问责。

注释:

[1] 主要包括中央和省级考古机构、具有考古发掘资质的博物馆和高校、部分具有考古发掘资质的地市级文物考古机构，此外还有若干不具考古发掘资质但实际上经常做考古发掘的市县级文物、博物馆部门。

[2] 宋新潮：《近年全国考古工作的新趋势》，《中国文物报》2018年1月24日

[3] 在考古发掘出土文化遗物中，完整或基本完整的以及可以修复的出土物，每件都有单独的编号（独立户口），而残件、碎片，则按出土单位收藏，给一个单位编号（集体户口）。

[4] 笔者曾致信教育部，建议其商请国家文物局，把一些大遗址出土物（“集体户口”的残碎件），分调给有考古文博专业的大学。可惜，未被采纳落实。

[5] 新华社北京2016年4月12日电：习近平对文物工作作出重要指示。中国政府网www.gov.cn 2016-04-1307:31；2016年4月12日中央电视台《新闻联播》播报。