【李国学 东艳】国际生产方式变革、国际经济规则重塑与制度型开放高地建设

生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的关系是我们理解社会政治经济运动规律的基石。本文从国际生产方式变革引致的制度需求与供给视角，探讨了国际贸易投资规则重塑问题。作为制度型开放高地，自由贸易试验区应立足于全球生产网络的技术和组织特征及其社会属性，在借鉴发达国家经验基础上，“先行先试”那些反映国际生产方式变革的贸易投资新规则。

一、引言

随着经济全球化不断加深，WTO在全球性规则制定方面的力不从心日益显现。由于国际投资的复杂性及其隐藏于其中的各种利益冲突，战后国际社会在双边、多边和区域层次上签署了一系列与国际投资相关的协定，但迄今为止国际社会尚未真正确立一个全球统一的多边投资公约。因此，在二战后的大半个世纪里，WTO主导了全球经济规则的制定和执行进程。由于WTO更多地关注关税减让、农产品补贴等传统贸易问题，再加上多极化的治理结构，竞争中性、产业补贴、政府采购透明度等可能影响公平与竞争的政策无法在现有WTO框架下得到有效地解决。

最近几年来，以美国为首的发达国家以区域或双边贸易投资协定为平台，重塑国际经济规则。自2017年12月以来，美国、欧盟和日本先后七次表发联合声明，提出要确保市场导向和公平竞争，以发起新一轮产业补贴和国有企业规则谈判，拉开了WTO现代化改革序幕，但依旧举步维艰。于是，以美国为首的发达国家选择了区域或双边贸易投资协定来重塑国际经济规则。在发达国家所签署区域或双边贸易投资协定中，最具有代表性的是《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美墨加协定》（USMCA）、《美韩自由贸易协定》修订版(KORUS)、《欧盟-日本伙伴关系协定》（EJEPA）、《欧盟-加拿大全面伙伴关系协定》（CETA）以及《2012年美国双边投资协定范本》（BITs）等。

与此同时，中国也积极推动制度型开放。2020年5月，中共中央国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“坚持扩大高水平开放和深化市场化改革互促共进。坚定不移扩大开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，吸收借鉴国际成熟市场经济制度经验和人类文明有益成果，加快国内制度规则与国际接轨，以高水平开放促进深层次市场化改革。”

在制度型开放过程中，自由贸易试验区承担着国际经济规则先行先试的重任。在2018年10月，习近平总书记提出把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放的新高地，强调面向未来，在深入总结评估的基础上，继续解放思想、积极探索，加强统筹谋划和改革创新，不断提高自由贸易试验区发展水平，形成更多可复制、可推广的制度创新成果，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献更大力量。李克强总理指出，坚持新发展理念，更大力度推动自贸试验区改革开放创新，着眼解决深层次矛盾和结构性问题，强化改革统筹谋划和系统集成，继续狠抓制度创新，加快形成发展和竞争新优势，积累更多可在更大范围乃至全国复制推广的经验，进一步发挥改革开放“排头兵”的示范引领作用。

虽然制度型开放是中国下一阶段开放的主旋律，但把发达国家倡导的贸易投资新规则作为自由贸易试验区先行先试的目标是否合适？作为国家新一轮改革开放的新高地，自由贸易试验区如何通过制度创新引领和推动全方位对外开放新格局呢？这是学界和政界急需深入研究的重要现实问题。

在现有价值链贸易文献基础上，本文以经济基础与上层建筑之间关系为切入点，从国际生产方式变革引致的制度需求与供给角度进一步研究了国际贸易投资规则重塑的理论基础，并探讨了未来贸易投资规则进一步发展的方向。在制度需求层面，全球生产网络的技术和组织特征、社会属性及其治理结构需要相应的制度安排才能确保其稳定运行；在制度供给层面，当前发达国家在双边或区域层面签署了一系列国际贸易投资协定，中国已在自由贸易试验区先行先试“准入前国民待遇+负面清单”基础上，在全国范围内推进政府管理模式创新。

二、国际经济规则重塑的理论基础

发达国家所倡导的国际贸易投资新规则是否就是中国下一阶段中国制度型开放的方向呢？我们从国际生产方式变革的制度需求与供给视角，构建国际贸易投资规则重塑的理论分析框架，为中国制度型开放提供理论依据。 

（一）全球生产网络的主要特征

20世纪90年代以来，在全球范围内逐渐形成了以跨国公司为主导的全球生产网络。作为一种全新的国际生产组织形式，全球生产网络具有与跨国公司不同的技术特征、组织特征和社会属性，主要体现在以下几个方面：

——产品内分工使全球生产链呈现出序列性和超模特征。

——产品内分工使原来通过跨国公司内部化消除的、与不完全契约和资产专用性相关的风险再次暴露出来。

——全球生产链垂直分离受到空间、制度和文化距离制约。

——全球生产网络具有较强的社会属性，权力主体和治理机制呈现多元化。

（二）国际经济规则重塑的制度需求

——全球生产网络的上述特征迫切要求政府转变国际贸易和投资管理模式。

——准入前歧视性待遇的不利影响可能通过国际生产联系被进一步放大。

——政府和仲裁机构契约执行不完全成为全球生产链交易成本的重要来源。

——国有企业的特殊地位使全球生产网络治理更加复杂。

——参与国的制度和能力状况影响着全球生产链的生产力水平。

——民族国家的国家安全和可持续发展也面临前所未有的挑战。

（三）国际经济规则重塑的制度供给

——WTO在全球性规则制定方面日益力不从心。

——WTO现代化改革依然举步维艰。

——区域经济合作成为国际经济规则重塑的平台。

——以美国为首的发达国家从WTO框架下国际经济规则谈判转向了区域或双边贸易投资协定谈判。

——作为世界上最大的发展中国家，中国也以更加开放的姿态积极参与国际贸易投资规则重塑。

——在制度型开放过程中，自由贸易试验区承担着国际经济规则先行先试的重任。 

（四）国际经济规则的制度变迁

正如马克思在《<政治经济学批判>序言》中所述：“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”作为上层建筑的一部分，国际贸易投资规则也将随着生产力发展和生产关系变化而改变。总体来看，在最新一轮贸易投资规则中，国际经济规则具有以下几方面特征：

——政府管理模式创新被提高到一个新高度。

——条款执行机制被视为国际贸易投资规则的生命。

——合作与发展中国家能力建设比以往更受重视。

——坚持国家主权安全与外国投资者利益平衡。

——社会责任范围不断扩大，条款可执行性大大增强。

——国际贸易投资协定还有进一步改进的空间。 

三、自由贸易试验区开放高地建设

作为改革开放新高地，自由贸易试验区应遵照习近平总书记所提出的“投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范”要求，“先行先试”一些反映了国际生产发展方式变革要求的国际经济规则。 

（一）创新管理模式，厘清政府与市场边界

——进一步完善“准入前国民待遇+负面清单”管理模式。

——进一步完善《反垄断法》和行政垄断查处机制。

——进一步改革和完善国有企业治理模式。

——进一步促进“正面清单”之外的国有企业、私营企业和外资企业公平竞争。 

（二）加强监管一致性，做到执法廉洁高效    

在全球生产网络下，政策执行效率和争端解决效率也是影响全球生产网络稳定运行的重要因素。为了降低全球生产网络的交易成本，自由贸易试验区应大力推行良好监管实践，积极探索科学、高效和费用较低的争端解决体系。

——推行国际上通行的良好监管实践规则。首先，为了缓解政出多门、部门利益冲突问题，国家或地方政府可以授权设立单一的中国（省、市）自由贸易试验区管理机构。

——建立科学、高效和费用较低的争端解决体系。 

（三）加强合作和能力建设，提升竞争优势

在互补性分工合作条件下，合作与能力建设是提升全球生产链生产力和竞争力的重要举措。自由贸易试验区应进一步推进商务便利化，降低中小企业国际化经营障碍，促进国内外竞争优势决定因素整合。

——进一步提升商务便利化水平。

——多渠道为中小企业提供营商便利。

——积极促进发展、合作与能力建设。

（四）树立社会责任意识，保护环境和劳工权益

由于全球生产网络贯穿了经济和社会的各个方面，履行社会责任不但可以获取良好声誉和商业伙伴信任，而且也是促进价值链升级的重要途径。

——积极促进环保商品和相关服务发展。

——进一步完善劳工权益保护执行机制。 

（五）加强事中和事后市场监管，确保国家安全

国际生产方式变革要求划清政府与市场边界，实行“准入前国民待遇+负面清单”管理模式。但是，高标准贸易投资规则也可能给国家主权安全以及全球生产链带来意想不到的风险。因此，在加快制度型开放的同时，自由贸易试验区还应加强事中和事后市场监管，尤其是加大反垄断审查力度以确保竞争中性和技术标准公共产品属性。

——利用例外条款和不符措施应对不合理的违约指控。

——加强反垄断审查以确保竞争中性和技术标准公共产品属性。 

四、结束语

生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的关系是我们理解社会政治经济运动规律的基石。本文从国际生产方式变革引致的制度需求与供给视角，探讨了国际贸易投资规则重塑问题。总体上来看，目前发达国家所倡导的国际贸易投资新规则基本上反映了国际生产发展的新趋势。新一轮国际贸易投资协定呈现出以下几个特征：政府管理模式创新被提高到一个新高度，条款执行机制被视为国际贸易投资规则的生命，合作与发展中国家能力建设比以往更受重视，坚持国家主权安全与外国投资者利益平衡，企业社会责任得到了应有的重视。但是，新一轮国际贸易投资规则没有充分重视全球生产网络中其它权力主体在减少契约摩擦和国际贸易投资争端解决中的作用，全球生产链上技术标准公共产品属性也没有在协定加以规定。

作为制度型开放高地，自由贸易试验区应立足于全球生产网络的技术和组织特征及其社会属性，在借鉴发达国家经验基础上，“先行先试”那些反映国际生产方式变革的贸易投资新规则。具体来说，自由贸易试验区应进一步创新政府管理模式，完善“准入前国民待遇+负面清单”管理模式，健全《反垄断法》和行政垄断查处机制，大力推动国有企业改革；加强监管一致性，做到执法廉洁高效，积极推行国际上通行的良好监管实践规则，建立科学、高效和费用较低的争端解决体系；积极推进发展、合作与能力建设，进一步提升商务便利化水平，多渠道为中小企业营商提供便利；树立社会责任意识，积极促进环保商品和相关服务发展，改革工会制度，进一步完善劳工权益保护执行机制；加强事中和事后市场监管，确保国家主权安全，利用例外条款和不符措施应对不合理的违约指控，同时加强反垄断审查以确保竞争中性和技术标准公共产品属性。

（本文是中国社会科学院创新工程项目（2020-2021）《国际经贸规则重塑与中国制度型开放》、《河南自贸试验区与最高标准投资贸易规则的对标与异同研究》（项目编号：2019-ZM-T18-02）的阶段性成果。此为缩减版，查阅全文请点击“阅读原文”。）

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