【余永定】 301调查报告的指控站得住脚吗？

301调查报告认为，中国强迫外国来华企业转让技术、通过海外投资获取高技术、通过网络入侵窃取美国企业核心技术，但都缺乏经得起推敲的直接证据。这一报告是建立在道听途说、主观臆测和不实之词基础之上的。美国在启动301调查之前就已经决定发动对中国的贸易战，所谓的301调查只不过是要为美国政府发动针对中国的贸易战制造借口罢了。 

美国对中国开展301调查的主要“发现”是：中国正在推行政府主导的产业政策；其产业政策目标是“在技术领域，特别是先进技术领域取得领先地位以取代美国，统治全球市场”；其实现产业政策目标的手段包括四大类：第一，不公正的技术转让制度；第二，歧视性的注册限制；第三，瞄准高技术产业的海外投资；第四，入侵美国商业计算器系统，通过网络盗窃美国知识产权。

基于这些“发现”，美国贸易代表办公室（USTR）在 3月22日公布的“301调查报告” 认定，中国政府在技术转让、知识产权和创新相关的行动、政策和实践，是“不合理的或歧视性的”，对美国商务形成“负担或限制”。以此为依据，根据301条款，USTR在4月4日公布了将加征25％关税的1333种、总值500亿美元的中国商品名录。7月6日美国政府正式开始对中国商品加征关税。 

中国是否强制外资进行技术转让？ 

301调查报告是以“中国制造2025”作为靶子而展开的。USTR认定“中国制造2025”集中体现了中国的产业政策。

关于产业政策，可以有不同定义和理解。原发改委规划司司长徐林认为，产业政策是针对特定产业实施的可能改变（其）市场发展轨迹的支持或限制措施。按我的粗浅理解，一般的产业政策（或所谓“选择性”产业政策）应该具有几个基本要素：其一，政府选定少数目标产业；其二，这些目标产业被普遍认为具有重要发展潜力，将成为未来经济发展的重要动力；其三，政府对这些产业的发展提供政策支持；其四，对目标产业的支持应该是持续的，但必须有时限；其五，在各个目标产业之间，以及在目标产业和经济中的其他部分之间，各种产业支持政策相互协调，统筹实施。

USTR承认，很难指责一个国家的技术赶超努力。于是便把攻击的矛头指向中国执行产业政策的手段。301调查报告声称：“中国政府为实现2025目标所使用的政策工具，大部分是前所未有的（其他WTO成员国并不使用这些政策工具），包含了旨在主要通过限制、利用、歧视外国企业及其技术、产品和服务或使之处于不利地位来推动中国产业发展而设计的名目繁多的国家干预、扶植”。

根据徐林的归纳，中国施行产业政策的主要政策手段包括：税收减免、技改贴息、加速折旧、关税减免、研发补贴、特殊收费、行业准入、直接注资、产业基金、价格补贴、特定进出口补贴。但USTR并未讨论我们所熟悉的这些产业政策手段，而是归纳出了前面提到过的政策措施：强迫外资转让技术的技术转让制度和注册限制（301报告中两者是分别讨论的）、瞄准高技术产业的海外投资，以及通过网络盗窃美国知识产权，并以此向中国发难。问题是：这些所谓产业政策措施是否存在？如果存在，更重要的问题是：这些措施是否违反WTO规则？

301报告花费很长篇幅讨论了中国的“技术转让制度”，并一口咬定中国犯下强迫外国来华企业转让技术的大罪。

首先，中国企业有权对合资企业提出技术转让要求。正如对外经济贸易大学教授崔凡所指出的：中国在加入世贸组织议定书中第七条第3款中承诺，对外商投资的批准不以一系列履行要求（当地成分要求、进出口平衡要求、进口用汇要求等）为前提。中国政府承诺在对投资进行审批或者备案的时候，不以外资转让技术为前提。但是，对于中国企业在与外国贸易商或者投资商谈判中提出的技术转让要求，中国政府也应予以支持。对中方企业的这种议价谈判权利应该保护。如果外方认为中方企业具有滥用市场支配地位拒绝交易的行为，那么应该通过反垄断申诉和诉讼途径加以解决。中国并不缺乏资本且资信等级并不低，中国企业之所以希望同外国企业合资，其主要动机一般都是获得外国技术。如果不能获取外国技术，它们何苦同外资建立合资企业呢？ 

其次，中国政府对外企施压，要求转让技术的情况到底是否普遍呢？USTR对这个问题的回答充分暴露了其不专业。USTR自称对许多美国在华企业进行了问卷调查。但是所有宣称受到过技术转移压力的企业全部是匿名的。除了一些语焉不详的所谓证词，USTR没有提供任何其他证据。更为让人吃惊的是，在对一项调查结果的解释中，USTR称：“在回答问卷的公司中，有19％认为曾受到过技术转让压力”。USTR的草率程度令人吃惊：其一，19％并不是一个很高的百分比；其二，USTR根本没有告诉我们它到底发放了多少问卷。像这种调查有什么意义呢？

作为对这种毫无意义的问卷调查的补充，USTR举出了两个中国强迫合资方转让技术的案例：长安汽车的“长安模型”和商飞的“主制造商－供应商模式”。

长安是如何强迫合资方转让技术的？USTR没有任何直接证据和证词。唯一的证据是，2006年网上关于国务院发展中心冯飞教授提出“长安模式”的仅有一页的报道（我是根据301报告注脚提供的网址在百度查到的）。USTR煞有介事地说，“长安模式”核心是“控制合资企业的核心技术，在此基础上发展自主创新能力，逐步提升国内品牌。”这种介绍，给人感觉好像“长安模式”是中国车企的共同发展道路。至于长安汽车是如何实现对合资企业核心技术控制的，301调查报告未置一词。长安汽车的负责人告诉我们，长安的技术进步是经过30多年努力的结果。长安汽车每年投入研发的资金占销售收入的5％；除国内的研发基地外，长安汽车在境外五个国家有九个研发基地，研发队伍有12000人。即便如此，据说长安现在仍不能生产令人满意的变速箱。

商飞的情况也是如此。USTR在商飞的主制造商－承包商模式上大作文章。外国飞机零部件制造商看好商飞的市场前景，争当商飞的承包商，确实有16个承包商在中国建立了合资企业，但没人强迫它们这样做。合资企业确实能够从这种合资中学到一些东西，但商飞从没有指望能够从这些承包商中得到核心技术。核心是无法偷学的。一件复杂产品，给你图纸、样品，也是仿造不出来的。

USTR特别指责中国通过《外商投资产业指导目录》强迫外资转让技术。中国把外商投资产业分为鼓励、允许、限制和禁止这四类。2017年颁布的《外商投资准入特别管理措施（外商投资准入负面清单）》进一步开放了外商投资产业。中国在某些产业禁止外资进入或限制外资持股比例，首先是出于经济、军事安全考虑，是合乎WTO规则的；其次，在限制性行业，外资不高兴可以不来，谁能强迫外资转让技术呢？

因而，这又回到了中国企业与外国企业之间的利益交换问题。外商之所以希望同中国企业合资，并接受相应的股权地位，是经过成本－效益分析的。外商企业对从合资中得到的好处是心知肚明的。否则，为什么在USTR调查中，竟没有一个外资企业因无法忍受“强制性”技术转让而站出来、公开提出抱怨？多年来，似乎也很少有外商因中方“强迫”转移技术而退出。

从北京大学政府管理学院政治经济学系路风和其他学者的研究中可以看到，中国的“市场换技术”政策并不成功。汽车产业就是一个很好的例证。由于汽车的高关税，外资有进入中国市场进行生产和销售的强烈动机，但它们对于提高中国的技术水平并不感兴趣。合资企业的外方对自己的知识产权和技术的保护是非常成功的，中方并不能从合资中学到什么核心技术。中方对学习和掌握外方核心技术似乎也并不很感兴趣，因为高关税和外方技术足以使它们坐享丰厚的利润。现在，中国已经成为世界第一大汽车生产国，但汽车的核心技术我们到底“换来”了多少？前几年之所以提出“自主创新”就是因为我们有了“市场换技术”失败的惨痛教训。

总之，强迫技术转让的指责，无论从法理上还是在事实上都是不能成立的。“市场换技术”不一定是项成功的政策，但并不违反WTO规则。外国投资者在相当时间内享受的是超国民待遇，它们在中国获得了巨大利益。外资到中国不是做慈善，某些技术转让对外资来说肯定是上算的事情，否则外资不会源源流入，中国也不可能长期维持世界第二大外资吸引国的地位。

根据世界银行2006年的调查，外国公司在中国的投资回报率是22％。根据美国大型企业联合会2008年的调查，美国跨国公司在华投资的回报率是33％（当时中国在美国国库券上的投资回报率不超过3％）。在那个时期，我们似乎没有听说过外资企业抱怨中国的强制性转让技术。

自2009年以来，外资在中国的投资回报率持续下降（中国企业大致也是如此）。根据中国美国商会的报告，在2009年71％的在华美国企业实现盈利，46％企业在华利润率高于在其他国家；但在2015年80％在华企业的利润率低于世界其他国家或与之持平。这就部分解释了为什么当前在华美国企业对中国多有不满。2009年以后外企经营状况的恶化，可能是中国经济大环境变化、包括国际环境和某些周期性因素影响的结果。

事实上，2018年1月中国美国商会发表的2018年度《中国商务环境调查报告》显示，在接受调查的411家会员企业中，64％的企业表示在华经营收入增长，比2016年的58％和2015年的55％有所上升，仅有7％的企业表示收入有所下降；73％的企业实现盈利，是2015年以来最高；超过50％的企业税前利润率持续增长，73％的企业税前利润率不低于全球水平。

在拒绝301调查报告的无理指责的同时，也应该看到，中国在外资准入、所有权限制等方面依然存在不少问题。对于外资企业的合理要求，我们也必须认真倾听、尽力满足。腐败、不作为和官僚主义，肯定会对正确执行引资政策产生不良影响。但是这些与301调查报告所说的歧视无关。 

海外投资是中国政府获取高技术的手段吗？ 

USTR指责中国“利用政府资本和高度不透明的投资者网络，在海外获取高技术”。USTR把中国想象得十分可怕：中国企业根据政府计划，利用政府资金，相互配合，收购美国高技术企业。有这么厉害吗？

根据美国企业研究所的数据，自2005年到2017年底，中国在美国的直接投资（绿地和并购）为234宗。这些投资主要包括，78个金融和房地产业项目、35个娱乐和旅游业项目，26个运输业项目，25个石油和天然气项目，仅有17个项目涉及技术行业。在总额为1700亿美元左右的投资中，在美国科技领域的投资总额仅200多亿美元，其中最为出名的是联想（Lenovo）用17.5亿美元收购IBM的个人电脑业务和29.1亿美元收购摩托罗拉移动；其次是海航集团用60亿美元收购IT分销商英迈。

    另据美国房地产经纪人协会的数据，在2009年至2015年间，中国居民在美国的房地产投资超过1000亿美元；2013至2017年，中国在美国购房投资达到940亿美元。与中国人在美国金融、房地产及娱乐业的投资相比，中国在科技领域的投资不值一提。

USTR声称，“中国政府提供了大量资金鼓励和帮助中国企业在具有战略意义的领域进行对外投资”，但却并没有对此提供任何证据。301调查报告想象中国政府制定了经过深思熟虑的战略，指挥着一支资金充裕的企业大军，在美国攻城略地。事实已经充分说明，中国政府并非如此无所不能，中国企业也并没有如此顺从与爱国。中国居民和企业在美国的许多投资与美国高科技不一定有什么关系。由于美国政府的百般阻挠，中国企业即便希望并购美国的高科技企业，也不能不望洋兴叹。

    2016年以来，为了遏制以对外投资为掩护的资本外逃，中国政府加强了对对外投资的管制。而USTR就立刻援引一些所谓的“观察人士”称，“（中国）政府近期加强对对外投资的管制，是为了促使中国企业的投资行为与政府政策保持一致。”总之，不管中国做什么，在USTR看来都是居心不良。 

中国是否通过网络入侵窃取美国企业核心技术？ 

301调查报告和白宫贸易顾问纳瓦罗（PeterNavarro）最近的声明，都指责中国不仅通过传统手段，更是通过网络窃取商业机密。

其实，美国自己才真正是网络入侵的高手。斯诺登告诉我们，美国国家安全局（NSA）使用MUSCULAR侦听计划通过水下电缆秘密入侵雅虎和谷歌数据中心，收集了其全球几亿用户的信息。美国国家安全局在2013年给私人技术公司支付了520亿美元，以便秘密进入它们的通讯网络。美国国家安全局的情报收集活动对象，包括巴西最大石油公司Petrobras 这样的商业机构、联合国儿童基金这样的慈善机构，以及像欧盟理事和以色列总理、德国总理默克尔这样的政治人物。

在网络战中，只有强者和弱者、胜利者和失败者。美国技高一筹，但也用不着把自己打扮成无辜的受害者和正义的化身。特朗普总统宣称美国由于中国的知识产权盗窃损失了3000亿美元。实在不知道他是如何算出这个数字的。

    301调查报告以中海油（CNOOC）为例，来说明中国政府和企业是如何合谋窃取美国企业情报的。报告提供了两个具体例子：其一，2012年1月某美国石油公司同中海油就共有设备附近的漏油问题进行谈判，在谈判之前，中海油要求中国情报部门提供该美国公司的情报，包括该公司谈判立场的详细情报，中海油也因此取得了谈判的成功；其二是，2012年7月，中海油要求情报部门为其提供五家美国石油和天然气公司的情报。

依据这么两个说不清道不明的例子，301报告第164至165页得出结论：“这些例子说明了中国是如何通过牺牲其外国伙伴和竞争为代价，利用可资使用的情报资源推进中国国有企业商业利益的”。难道如此严重的罪名是可以以如此简单的故事来证明的吗？真正令人费解的是：对于这样的关系企业声誉的指责，中海油为什么不站出来说一声yes或no呢？

为指证中国的网络能力是实现产业政策目标的工具，301报告称，在西屋电器同国家核电技术公司谈判引进AP1000过程中，中国军人从西屋电器的计算机中盗取了“大致相当70万页的邮件信息和附件”。

事实是，2006年11月2日，中国决定引进西屋AP1000、建设依托项目4台机组、成立国家核电。2007年7月24日，中方与西屋技术许可公司等6家国外技术转让方签订了一揽子5项三代核电自主化依托项目AP1000技术转让合同。据报道，作为这些项目交易的一部分，西屋电气同意向中国转让部分知识产权。2010年，西屋电气共向其中国客户交付了7.5万多份文件。2007年7月24日，国家核电与西屋联队签署了AP1000自主化依托项目核岛设计及部分主设备采购合同和AP1000技术转让合同。西屋根据协议提供给中国二十多吨技术图纸和数百个计算机程序。明明是花巨资购买技术，却被硬说成是利用情报机构偷窃技术。不知国家核电技术公司会对301调查报告有何评论。

301报告专辟一节讨论“中国近期的对美国商业网络的入侵活动”。301报告承认，美国的网络安全公司认为自2015年9月起中国网络攻击次数减少了。但301报告和纳瓦罗在今年6月发布的报告都宣称：表面上这一数字的确下降了，但中国“可能（likely）”是转向了更专业、集中和复杂的由少量人员进行的网络攻击，中国在继续对美国进行网络攻击。证据呢？对不起，没有。但就认定中国肯定还在攻击。这就是特朗普政府的逻辑。美国在没有证据或充分证据的情况下进行“有罪推定”是不负责任的。把过去几年前已经解决的问题，再来反复炒作十分无聊。

事实上，2015年习近平和奥巴马达成一致，政府不支持窃密。对于通过网络窃取商业机密问题，中国政府已经做出回应：保护知识产权是经济发展的长远保证。中国政府认为对于非政府行为，不论是什么途径，商业窃密都是犯罪行为，应在现有的双边框架内深入合作。2015年之后，中美两国已经建立了中美执法与网络安全对话联合打击网络犯罪。两国近年来已经达成了多项共识。中国政府已经承诺不进行政府支持的商业窃密，中国应该也必须遵守承诺。正如美国彼特森国际经济研究所的尼古拉斯·拉迪所说，“最近几年，中国为使用外国技术所支付的专利费和版权费飞速增长，去年达到差不多300亿美元，几乎是十年前的四倍。”他指出，为使用外国技术而支付专利费，中国可能仅次于美国而位居世界第二。

不难看出，USTR的301调查报告是建立在道听途说、主观臆测和不实之词基础之上的。难以想象，美国政府居然能够制造出质量如此低劣的所谓“调查报告”，更难以想象美国政府居然能够以这种报告作为制定重大国家政策的基础。这进一步说明，美国在启动301调查之前就已经决定发动对中国的贸易战，所谓的301调查只不过是要为美国政府发动针对中国的贸易战制造借口罢了。

（本文来源于“财新网”

http://opinion.caixin.com/2018-07-11/101299357.html。）

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