统筹城乡发展报告 ▍东中西部区域发展和改革研究院建院十五年成果展（4）

今年是东中西部区域发展和改革研究院（CRDRI）建院15周年，从6月起，本小号陆续刊发CRDRI成立以来可公开的科研成果、智库产品。

《统筹城乡发展报告》是CRDRI院承担的国家重点项目，于2003年立题，2004年结题，2005年例入《五个统筹丛书》出版。

本报告在谋篇布局上遵循“提出问题——分析问题——解决问题”的总体思路，体现“政府在解决城乡关系问题上是有所作为的”、“统筹城乡发展的难点不在城市，而是在广大农村”，“农村也是全面建设小康社会和现代化的难点”、改变城乡二元经济结构是我国经济社会发展的根本性任务等重要思想，关注农村土地制度、乡镇企业发展、农村扶贫、城镇化的道路选择、城中村、城乡结合部、生态安全等相关问题。

报告由八章构成。第一章介绍统筹城乡发展的提出及其内涵和意义；第二章对应工业化过程，对城乡关系的历史进行了回顾，并对后工业化社会的城乡关系进行展望；第三章从两大思想体系介绍统筹城乡发展的相关理论；第四章从城市、农村和城乡结合部三个空间领域对我国城乡发展展开实证分析，并在此基础上剖析我国城乡发展失调的环节、原因及其影响；第五章介绍我国已有的统筹城乡发展的实践模式，并从理论上加以总结；第六章是对国外统筹城乡发展模式的介绍和借鉴；第七章提出统筹我国城乡发展的战略部署及其应遵循的原则；第八章从调整国民经济分配格局、发挥区域规划作用、促进农村农业发展、推进农村工业化和加快城镇化进程几个方面提出统筹城乡发展的对策措施。

前言

中国是当今世界上城市化水平较低、农村总人口最多和农村人口比重相当高的发展中国家，农村发展是中国发展的关键。一方面，城市的发展离不开农村的支撑，农业剩余的扩大是城市得以不断发展壮大的经济根源。同时，仅靠城市发展解决不了中国农村问题，城市发展并不构成农村发展的充分条件，它只是农村发展的必要条件。另一方面，过去的发展实践也让我们认清了另一个道理，那就是从农业和农村内部来寻求解决农村发展问题的根本出路也是不可能的，就农业谈农业，就农村谈农村，在不改变农村基本格局的前提下去谋求农村有限的发展与进步的传统思路的根本缺陷在于，割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，因而无法实现农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动发展。从20世纪50年代开始，中国的城乡发展就是行驶在两条不同轨道上的车：在城市发展问题上，有10多种制度长期将农民拒之门外，关起城门搞建设，造成城市化进程缓慢，城市发展活力不够，劳动力短缺，即使是在80年代体制改革以后，虽然赋予了农民自主择业的权利，但事实上许多的城乡壁垒依然存在，与之相对应，农村发展强调“就地消化”和“就地转移”，“离土不离乡”的农村工业化模式，然而这些并没有能够解决中国的农村发展问题。

中国的城乡发展不可能在各自封闭的系统中进行，因为它不单纯是城市系统或者农村系统孤立运行的结果，城市和农村是一个相互依赖的有机整体。相关研究表明，中国的农村兴衰与城市兴衰具有十分重要的相关关系，1959—1962年和1966—1976年两个时期，城市的发展随农村经济的两度衰落而处于停滞状态，20世纪50年代的前半期和80年代以后，农村经济的两度好转，城市的发展也处于兴盛阶段。因此，一个完整的中国城乡发展战略应该是将农村和城市共同纳入工业化和城市化框架之中，形成城乡互补、联动发展和共同繁荣的协调格

局。

统筹城乡发展是指在坚持市场机制在资源配置中起基础性作用的条件下，充分发挥政府宏观调控的作用，打破相对发达的城市和相对落后的农村相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和农村之间合理分布，求得城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小城乡差别。无论在城乡发展的思想观念上，还是在城乡发展战略、发展方向、发展重点和发展政策制度的设计安排上，都不能孤立地、静止地、片面地而应全面地、动态地、辩证地考虑城乡关系的各个层面、各个环节，以城乡一盘棋的理念，科学地把握和处理好城乡发展中客观存在的诸多矛盾和问题，以推动城乡协调发展，努力实现城乡共同进步、共同繁荣。“发展”是目的，“协调"是关键，“统筹"是手段。

城乡一体化最终目标的实现是一个漫长的过程，需要循序渐进，只有做好城乡开通、城乡协作、城乡统筹，才能逐步走向城乡融合。在过去相当长的历史时期里，我国存在着现代化的工业和城市与传统的农业和农村并存的二元经济结构特征，并在城乡分割的制度作用下，二元经济的运行机制凝固化，形成了“城市——工业，农村——农业”的“二元社会”模式。自党的十一届三中全会以来，随着经济的发展和城乡改革的深人，二元结构的弊端日益凸显，探索一条城乡协调发展的新道路，成为我国当前一项重大的理论和实践课题。

统筹城乡发展的难点不在城市，而在广大农村。中国社会主义现代化建设发展的实践证明，哪一时期我国比较好地解决了“三农”问题，哪一时期我国国民经济的发展就比较顺利，社会就比较稳定。关于解决“三农”问题的重要性，邓小平同志早在1984年就曾作出精辟的论述：“从中国的实际出发，我们首先解决农村问题。中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”党的第三代领导集体对这一问题认识也是十分清醒的。1995年党的十四届五中全会明确指出：“把农业放在国民经济发展的首位。"1998年党的十五届三中全会再次重申：“始终把农业放在国民经济发展的首位。”2001年第九届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，将城乡结构调整作为我国国民经济结构战略性调整的三大内容之一加以确认，提出：“加强农业基础地位，促进农村经济全面发展。"为此，“要始终把农业放

在发展国民经济的首位，保证农村在提高整体素质和效益的基础上持续、稳定发展，农民收入较快增长”。在第九届全国人大第五次会议上，“三农"问题成为第一热点。朱镕基总理的政府工作报告再次强调：“加快农业农村经济发展，努力增加农民收入。”提出：“发展农业生产力，提高农民购买力，是扩大和培养内需十分重要的方面，关系国民经济发展和社会稳定全局。要把加强农业和增加农民收入，作为整个经济工作的突出任务；把农民是否增加收入和减轻负担，作为检验农业和农村工作的重要标准。”党的十六届三中全会提出了“五个统筹"的战略要求，确立了新时期党和国家的科学发展观，城乡关系问题再次成为焦点，统筹城乡发展摆在了“五个统筹”的首要位置。

本书在谋篇布局上依然遵循“提出问题——分析问题——解决问题”的总体思路，体现“政府在解决城乡关系问题上是有所作为的”、“统筹城乡发展的难点不在城市，而是在广大农村”，“农村也是全面建设小康社会和现代化的难点”、改变城乡二元经济结构是我国经济社会发展的根本性任务等重要思想，关注农村土地制度、乡镇企业发展、农村扶贫、城镇化的道路选择、城中村、城乡结合部、生态安全等相关问题。

全书由八章构成。第一章介绍统筹城乡发展的提出及其内涵和意义；第二章对应工业化过程，对城乡关系的历史进行了回顾，并对后工业化社会的城乡关系进行展望；第三章从两大思想体系介绍统筹城乡发展的相关理论；第四章从城市、农村和城乡结合部三个空间领域对我国城乡发展展开实证分析，并在此基础上剖析我国城乡发展失调的环节、原因及其影响；第五章介绍我国已有的统筹城乡发展的实践模式，并从理论上加以总结；第六章是对国外统筹城乡发展模式的介绍和借鉴；第七章提出统筹我国城乡发展的战略部署及其应遵循的原则；第八章从调整国民经济分配格局、发挥区域规划作用、促进农村农业发展、推进农村工业化和加快城镇化进程几个方面提出统筹城乡发展的对策措施。

                                     本报告课题组

                                      2004年

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后记

胡锦涛同志在党的十六届三中全会上强调：“树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观，对于我们更好地坚持发展才是硬道理的战略思想具有重大意义。"党的十六大向全党提出了在新的历史条件下，提高各级党委、政府和领导干部领导水平和执政能力，必须牢固树立和贯彻落实科学发展观。至关重要的是，在领导和管理经济社会工作中，做到把握全局，搞好统筹兼顾。“五个统筹”，实质上就是统筹兼顾。统筹兼顾，协调好各方面利益关系，调动一切积极因素，是我们党的一个重要历史经验，也是我们党在新的历史条件下要长期坚持的战略方针。

科学发展观和“五个统筹”都是对我国在新时期改革开放新鲜经验和社会主义现代化建设规律的深刻总结。“五个统筹”，就是统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。“五个统筹”是深化改革和促进发展的重要战略方针，它把“三个代表”重要思想具体化为党和国家领导工作的政策取向和行为导向，进一步明确了我国新世纪新阶段改革发展的指导思想。“五个统筹”是实现全面、协调、可持续发展的必然要求。毫不动摇地做到“五个统筹”，最大限度地兼顾到各个方面，其结果就是全面、协调和可持续发展，就是社会的安定与和谐，就可以增强我们党和国家承受和抵御风险的能力。作为发展观的要求，“五个统筹”要解决的，实质上是在新的阶段选择什么样的发展道路和发展模式，如何发展得更好的问题。摆在五个“统筹”第一位和第二位的，是统筹城乡发展和统筹区域发展。这是全面建设小康社

会乃至整个现代化进程中的两个大问题，是关系中国现代化前途的两个大问题。

本书是为了配合广大党员干部学习中央关于落实科学发展观和“五个统筹”的重要历史背景下编写的。从立题到结题历程一年时间，多次邀请中共中央办公厅、国务院研究室、中共中央党校、人民大学等单位的同志进行审稿，对本书的定位、框架以及各章内容进行审阅，先后九易其稿。作为科学发展观丛书，我们力争高起点，力把质量关，反复学习领会有关文件精神，明确教材编写应以邓小平理论和“三个代表"重要思想为指导，始终坚持了理论创新与指导实践相结合，体系完整与突出针对性相结合，科学准确与通俗易懂相结合。作为领导干

部的学习教材，全国人大常委会副委员长成思危特为本书作序，在此我们谨致诚挚的谢意!

在本书编写过程中，得到了中央有关领导同志的亲切关怀；得到了中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央办公厅、中央党校、国务院办公厅、国家发改委、国家民委、国土资源部、农业部、国务院研究室、中国西部研究与发展促进会、部分省市有关领导的高度重视和具体指导。我们谨对这些部门和领导、专家致以诚挚的感谢!

本书参阅了大量的文献资料并收集了大量的现实数据，所引证之处均注明出处，如有遗漏，请与我们联系。在此，我们向所有为本书出版付出劳动、做出努力的同志以及我们所参阅文献资料的作者一并表示衷心的敬意!

本书由国务院西部地区开发领导小组办公室副主任、全国政协经济委员会副主任段应碧任主编。段应碧同志参加工作四十多年来，一直在国家决策部门从事农村政策研究工作，经历了农村改革开放的全过程，对我国农村的发展历程和政策演变过程有比较系统的了解，对农业、农村问题有比较深入的研究，参与了农村改革过程中的重大政策的调研和制定。

这本报告是统筹城乡发展编委会全体课题组成员辛勤劳作的成果。段应碧负责定稿，于今负责选题、组织编写并统稿。协助于今进行本书最后修改及编务工作的有：赵秋喜、王全、罗彦、刘春成、刘俊文、武凤玉、王凤忠、于炼、孙飞、翟宇星、乔治刚、白玉光、吴群刚、敬云川。包永江、杨再平、张可云、董藩、连玉明、郑武参与了最后审阅。全国领导干部学习手册编辑部、东中西区域发展和改革研究院做了大量的工作。落实科学发展观是一个全新课题，需要我们不断地创新和发展，这里仅仅是研究的开始。希望各级领导干部在阅读这本教材之后，能将宝贵的意见和建议及时告知我们，以便进一步修改完善。

感谢中共中央组织部党建读物出版社对此书出版给予的大力支持。

                                                编  者

                                               2005年6月

做好弼马温    学会七十二变

谢谢阅读

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东中西部区域发展和改革研究院（China Region Development & Reform Institute简称发改院，英文缩写CRDRI），创办于2002年9月11日；是在中国国务院提出区域经济发展大思路的背景下成立的综合性国际智库。集研究、咨询、会议和培训于一体。其决策咨询性、公益性研究特征突出，研究领域广泛。总部位于北京。设城市与区域、智库产业、全球健康、一带一路、（华沙）中东欧等研究中心。CRDRI成立至今，承担并主持了中国多个“国民经济和社会发展五年规划”的重点研究项目，特别是在探索性研究课题方面，提出、发表了上百份专题报告，获得中国从高层到基层各级政府的重视与肯定。CRDRI在2002年创办公学网（全国干部教育培训网） ；2004年创办百仁基金，主持评审“中国发展百人奖”、“中国发展百人奖学金”；2009年首创中国智库研究系列读物《国家智库》《中国智库》《中国智库发展报告》，创新性提出智库产业新体系。CRDRI是中共中央对外联络部“一带一路”智库联盟理事单位，联合国开发计划署战略合作伙伴，中央外事指定对外合作对话的参与机构，与欧美国家智库建立了交流关系，进行了富有成效的合作。CRDRI始终坚持“小机构、大网络”的运作机制以及“科智并举、政府背景、社会智库”的体制特性。有近百位来自政治、经济、社会、文化以及政党领域的杰出专家学者担任学术委员、研究员。

在美国宾夕法尼亚大学《2013年全球智库报告》中，CRDRI在多项名录中排名靠前，上榜全球顶级智库，列“全球智库最佳跨学科研究项目”第16位，是此项唯一中国智库；列“全球最佳健康政策智库”第30位，是此项唯一中国智库；列“全球最佳智库合作机构”第45位；列“全球最佳智库论坛”第33位；列“全球最值得关注的新兴智库”第38位；列“全球最佳智库网络”第45位。

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