户籍政策一再放宽，城市房价趋势在变

4月8日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，券商给的研报主流认为这是“超预期”的政策，并认为对房地产会产生极大刺激。

资本市场也给出了正面反馈，万科4月9日大涨超过6%。

今天主要谈谈对这个政策的理解。

首先这个政策不是横空出世的，是一个大政策之下的“2019年度行动方案”。所以，需要对比五份政策文件，

其中，三份主要文件：

2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、

2016年9月发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》、

2019年4月发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》。

以及两份辅助文件，分别是2014年7月发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》、2016年2月发布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。

只有将这些政策结合起来，我们才能读懂今年的政策，以及它对房地产的影响。

总结判断几点，嫌累的童鞋可以看完即关：

先普及一下城市分级和对应城市。下面是来自21世纪经济报道的制图，致谢。

判断如下：

1、都市圈取代了中小城市，成为新的发展方向。2014年确立的“中小城市”为主的城镇化方向，在今年转向以“都市圈”为主，显示政策终向市场规律让步，也更像是决策层对城市发展规律的认识深化的过程。

2、中国在通过计划性的手段，让人民走向“自由迁徙时代”。这个过程是渐进的，大城市落户限制放宽并不是突然性的，而是2014年以来政策逐步升级的过程，政策的连续性非常稳定：小城市、建制镇——中型城市——II型大城市——I型大城市……一步一步提档升级。

3、政策之所以会逐年放宽，背后是“1亿农转非”的任务倒逼，但面临的挑战是：在城镇工作的非户籍农民落户的积极性不及预期，而这个不及预期的背后，则是政策指引的失当。

4、2019年落户政策全面放宽，直接因素是2018年的常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之差距有扩大的危险，可能会影响到2020年“2个百分点”目标的实现。

5、中国城镇化过程中的“人地错配”问题，从2014年的探索性纠错进入到实施纠错阶段，突破口选在了都市圈内，都市圈内统一协调供应土地是大看点。意味着，都市圈内中等城市的轨道建设有机会加速。

6、对一二线城市房地产销售量会有提振，但不会有显著刺激。核心原因有三，一是特大超大城市并没有取消落户，二是多数城市的落户政策早已行于政策之前，放开力度很难再大幅增加。三是放开落户的城市级别越高，房价也越高，很多在地转化人口未必买得起房子（但是会催生为避限购而四处落户的行为）。

那户籍政策为什么会放宽？

大政方针是在2014年的那份文件里奠基的——这个政策的大原则是：“逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能”。

具体目标：

“要求到2020年，“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。”

接下来所有的政策，都是围绕着这个目标展开的，这是我们理解这一波“新城镇化”的起点。

在2013年，这样的人口——在城镇工作但未落户——是2.34亿人，他们“未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务”。在当年，我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率36%左右，17.7个百分点。

2016年政策文件出台那一年，常住人口城镇化率达到57.4%，户籍人口城镇化率已达到41.2%，两者相差16.2个百分点，比2013年下降1.15个百分点。估算2016年底，在城镇工作的非户籍人口是2.24亿人。

2017年，常住人口城镇化率58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%，差距为16.17个百分点，同比微降。估算2017年底，在城镇工作的非户籍人口2.2478亿人。

2018年，常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率43.37%，两者相差16.21个百分点，反升。估算2018年底，在城镇工作的非户籍人口2.2619亿人。

总结来看，2016-2018年三年时间，户籍人口城镇化率年均增幅是达标的，转户人口量也是达标的（每年1300万以上），按此2020年完成任务是没问题的。但是，2018年的转户工作进展是不顺的，表现为非户籍人口绝对量增加太多，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距有扩大的危险。有可能会导致2020年的“2个百分点差距目标”完不成——对比2013年，差距要缩小到15.73个百分点以内。

这是户籍政策连年持续放宽的大背景，“1亿农转非”的任务倒逼的。

以上还不止。再考察放宽的路径，就懂了为什么这次全面都在放宽。

回看过去数份文件，路径很清晰：先是小城市、建制镇——再是中等城市——再是II型大城市——再是I型大城市——再是特大城市、超大城市。是个逐步升档的过程，并非突然的逆转。

2014年的大政策是：全面取消小城市（城区人口50万以下）、建制镇落户限制，但同时严控特大城市（城区人口500万以上）人口规模，超大城市根本没提，自然也是更加的严控。其它的都留了口子，“有序放开”或是“合理放开”或是“合理确定”。

正是这个导向，让这个政策面临着市场的猛烈炮轰，被指违反城市的基本发展规律（大城市、都市圈的发展趋势）。

那么到了2016年，我们看到，三年，中国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距下降了1.15个百分点，“市民化”只有1000万人——而单年度的“市民化”目标就是1300万人。照这个速度，2020年根本完不成转户1个亿的目标。

这说明了：重点发展中小城市，这个方向完全是错的。农民工兄弟根本没兴趣把户口落到小城市，这促成了2016年政策的大变。

2016年是十三五的开局之年，也是落户政策大变局的开端之年（注意，大城市落户放宽，开端不是2019年，是2016年）。当年提出了年均转户量要在1300万以上，相比以往，1年顶3年。

2016年的落户政策是这样的：

和2014年相比，主要不同点在于：

1、落户城市全面宽松，放宽程度对比2014年各自上升至少一档。“极少数超大城市外（也即是北上广深）”，其它全面放宽。

2、就是超大城市，也要求区分主城区、郊区、新区分类定策。而且，明确要求“户籍人口比重低的超特大城市”，要放宽落户。这说的就是深圳、东莞。

3、省会及以下城市全面放开高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员落户。

4、对于大城市，也不再是“有序放开”、“合理确定”、“合理放开”的表述了，而是明显放宽。大中城市，禁止采取买房、投资、纳税落户限制，I型大城市要全面放开对重点人群的落户限制，II型大城市不得积分落户。大城市社保要求不超过5年，中等城市不超过3年。

所以，我们看到的2016年之后的大城市轰轰烈烈的“人才争夺战”，并不都是市场化本身的驱动，也有上峰政策的“计划性”在内。但根本上，我认为是市场化的驱动。

但即便如此，转户工作进展的还是不顺利，因为放宽的城市级别还是不够。

那么，到了2018年10月，发改委发文督查2016年转户政策推进情况。注意，这个督查并非是因为上层察觉推进不力才发文的，而是2016年政策文件中明示的既定督查。

到2019年4月之前，督查评估结果出来，随后，我们看到了现在的这份文件。

今年的政策是这样的。

和2016年对比，不同点在于。

1、继续加大户籍改革力度，整体取向是再升一档，继续放宽。2014年小城市+建制镇全面取消落户限制，2018年中等城市全面取消，2019年II型大城市全面取消（注意都是“取消”可不是“放宽”的表述，就是自由落户的意思）。一级比一级高。

2、超特大城市在2016年还是有所分级，这一次无差别全部要求“大幅增加落户规模、精简积分项目”。这个政策出台之后，一直严控的上海立即表态放松，很有意思（这个背后其实也部分说明，人才争夺战，并非尽如大家所想的那样地方政府都非常积极，这是要花财政的）。

3、最大的变化是，都市圈取代了中小城市，成为新的发展方向，这是根本精神的变化。其实我认为，这一点其实也是2014年的精神，只是执行歪了。2014年的文件，正式提出“两横三纵”城市群战略（深度是超过了胡焕庸线的），但文件总旨却又是“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向”。

2019年“都市圈”战略来源于发改委之前发布的一份规划（参看文章《都市圈内中小城市的“第二次机遇”》），可以说与2014年的精神其实是有承袭的。这个指向意义重大，显示决策层在推行了5年的着力发展中小城市之后，在市场面前，不得不遵从城市化发展规律，转而承认并力推人口集约聚拢，而非均衡分布。都市圈未来的人口将会大幅上升，这将意味着都市圈内中小城市发展轨道交通的时间将提速（参看《深圳通往惠州的地铁终会开通》）。

4、“人地错配”将重点在都市圈范围内展开突破。人地错配，就是人离开了家乡，但是土地指标没有到城市，结果导致城市土地越来越紧张，乡村土地却越来越闲置，两者不挂钩，这是导致中国大城市房价高居不下的贼严重问题，黄奇帆在重庆推的“地票换房票”，就是针对的这个矛盾。

但这个政策思路其实也是一直在深化的，在2014年，表述是“探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”；到了2016年，表述变为“实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”；而到了2019年，变成了什么呢？“全面落实……”。也就是：以人定地，地票换地票。

并且，2019年的政策突出在都市圈内，”允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。健全都市圈商品房供应体系，强化城市间房地产市场调控政策协同。这个意思是说，如果我深圳的建设用地指标不足，那么可否和惠州倒腾倒腾。未来，都市圈内的用地政策将是“一体化”的，这是土地要素“自由流动”的前提。

5、同样显示出“中小城市”不再是发力方向的一点是，针对中小城市，第一次提出“分类施策”，首次出现了“收缩型”中小城市——“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。这个其实已经明示了，未来中国将会有相当一批中小城市开始收缩，而不再是扩张。

比较完了这些考证，我其实就想说明一点：户籍政策一再放宽的背后，其实说明了，在城镇工作的非户籍农民落户的积极性不及预期。就是我上篇文章说的，落户一般城镇的收益已经低于放弃宅基地的损失，除非是相对收益显著的城市，农民不再愿意落户。而这个不及预期的背后，则是政策指引的失当。

2019年的政策，会不会加强农民落户的积极性，我相信会比原来好。但基于上述讨论，这个边际效益有多大，是需要观察的。落户政策，某种程度上很像二胎放开，大家的胃口吊得都很高。但有时候时间窗口过了，未必找得回，到年底再观察吧。我认为现在就应该把特大城市+广深的落户限制全面取消，因为特大超大城市事实上已经在这样做了。政策既然要指引，就要行在前头。那样的话，农民落户的积极性会高得非常显著。

最后，说一点：城市化进入二阶阶段，不是所有的城市都会扩张，不是所有的城市都会人口流入，也不是所有的城市都会房价上涨。现在的政策，再一次确认了未来的趋势。

文琳编辑

 文琳资讯，每日提供最新信息。欢迎关注【文琳资讯】

今日导读：点击下面链接可查阅

文琳行研报告，为各机构提供专业的信息、数据、研究和咨询服务。欢迎关注

文琳编辑

今日导读：点击下面链接可查阅

《文琳阅读》每晚经典，欢迎关注！

文琳编辑

今日导读：点击下面链接可查阅

公众号 ：文琳阅读