国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知（附解读）

国务院办公厅转发国家发展改革委

关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知

国办发〔2020〕33号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院办公厅

2020年9月16日

（此件公开发布）

关于促进特色小镇规范健康发展的意见

国家发展改革委

特色小镇作为一种微型产业集聚区，具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征、集约高效的空间利用特点，在推动经济转型升级和新型城镇化建设中具有重要作用。近年来，各地特色小镇建设取得一定成效，涌现出一批产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的精品特色小镇，但也出现了部分特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题。为加强对特色小镇发展的顶层设计、激励约束和规范管理，现提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，以准确把握特色小镇发展定位为前提，以培育发展主导产业为重点，促进产城人文融合，突出企业主体地位，健全激励约束机制和规范管理机制，有力有序有效推进特色小镇高质量发展，为扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务提供抓手，为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供支撑。

（二）基本原则。

——遵循规律、质量第一。立足不同地区经济发展阶段和客观实际，遵循经济规律、城镇化规律和城乡融合发展趋势，不下指标、不搞平衡，控制数量、提高质量，防止一哄而上、一哄而散。

——因地制宜、突出特色。依托不同地区区位条件、资源禀赋、产业基础和比较优势，适合什么发展什么，合理谋划并做精做强特色小镇主导产业，防止重复建设、千镇一面。

——市场主导、政府引导。厘清政府与市场的关系，引导市场主体扩大有效投资，创新投资运营管理方式，更好发挥政府公共设施配套和政策引导等作用，防止政府大包大揽。

——统一管理、奖优惩劣。把握发展与规范的关系，实行正面激励与负面纠偏“两手抓”，实行部门指导、省负总责、市县落实，强化统筹协调和政策协同，防止政出多门。

二、主要任务

（三）准确把握发展定位。准确理解特色小镇概念，以微型产业集聚区为空间单元进行培育发展，不得将行政建制镇和传统产业园区命名为特色小镇。准确把握特色小镇区位布局，主要在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其他有条件区域进行培育发展。准确把握特色小镇发展内涵，发挥要素成本低、生态环境好、体制机制活等优势，打造经济高质量发展的新平台、新型城镇化建设的新空间、城乡融合发展的新支点、传统文化传承保护的新载体。

（四）聚力发展主导产业。聚焦行业细分门类，科学定位特色小镇主导产业，提高主导产业质量效益，切实增强产业核心竞争力。错位发展先进制造类特色小镇，信息、科创、金融、教育、商贸、文化旅游、森林、体育、康养等现代服务类特色小镇，以及农业田园类特色小镇，打造行业“单项冠军”。聚焦高端产业和产业高端环节，吸引先进要素集聚发展，助推产业基础高级化和产业链现代化。

（五）促进产城人文融合。推进特色小镇多元功能聚合，打造宜业宜居宜游的新型空间。叠加现代社区功能，结合教育、医疗、养老整体布局提供优质公共服务，完善社区服务、商业服务和交通站点，建设15分钟便捷生活圈。叠加文化功能，挖掘工业文化等产业衍生文化，促进优秀传统文化与现代生活相互交融，建设展示小镇建设整体图景和文化魅力的公共空间。叠加旅游功能，加强遗产遗迹保护，因地制宜开展绿化亮化美化，打造彰显地域特征的特色建筑，保护修复生态环境。

（六）突出企业主体地位。推进特色小镇市场化运作，以企业投入为主、以政府有效精准投资为辅，依法合规建立多元主体参与的特色小镇投资运营模式。培育一批特色小镇投资运营优质企业，鼓励有条件有经验的大中型企业独立或牵头发展特色小镇，实行全生命周期的投资建设运营管理，探索可持续的投融资模式和盈利模式，带动中小微企业联动发展。

（七）促进创业带动就业。因地制宜培育特色小镇创新创业生态，提高就业吸纳能力。结合主导产业加强创业就业技能培训服务，提高创业者和劳动者技能素质。发展创业孵化器等众创空间，强化场地安排、要素对接等服务功能。鼓励中小银行和地方银行分支机构入驻特色小镇或延伸服务，创新科技金融产品和服务模式。引导入驻企业与电商平台深化合作，拓宽新工艺新产品新模式的商业渠道。

（八）完善产业配套设施。着眼特色小镇主导产业发展所需，健全公共性、平台性产业配套设施，惠及更多市场主体。完善智能标准生产设施，提供标准厂房和通用基础制造装备，降低投产成本、缩短产品上市周期。健全技术研发转化设施，发展共性技术研发平台和科研成果中试基地。健全仓储集散回收设施，完善电子商务硬件设施及软件系统。

（九）开展改革探索试验。根据特色小镇多数位于城乡接合部的区位特点，推动其先行承接城乡融合发展等相关改革试验，努力探索微型产业集聚区高质量发展的经验和路径。深化“放管服”改革，因地制宜建设便企政务服务设施，有效承接下放的涉企行政审批事项，完善政务服务功能，优化营商环境。允许特色小镇稳妥探索综合体项目整体立项、子项目灵活布局的可行做法。开展供地用地方式改革，鼓励建设用地多功能复合利用，盘活存量建设用地和低效土地，稳妥探索农村集体经营性建设用地直接入市交易。探索投融资机制改革，谋划与新型城镇化建设项目相匹配、财务可持续的投融资模式。

三、规范管理

（十）实行清单管理。各省级人民政府要根据本意见，按照严定标准、严控数量、统一管理、动态调整原则，明确本省份特色小镇清单，择优予以倾斜支持。对此前已命名的特色小镇，经审核符合条件的可纳入清单，不符合条件的要及时清理或更名。国务院有关部门和行业协会不命名、不评比特色小镇。国家发展改革委要会同有关部门建立全国特色小镇信息库，加强对各省份特色小镇清单的指导监督和动态管理。

（十一）强化底线约束。地方各级人民政府要加强规划管理，严格节约集约利用土地，单个特色小镇规划面积原则上控制在1—5平方公里（文化旅游、体育、农业田园类特色小镇规划面积上限可适当提高），保持生产生活生态空间合理比例，保持四至范围清晰、空间相对独立，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。严格控制高耗能、高污染、高排放企业入驻，同步规划建设污水、垃圾处理等市政基础设施和环境卫生设施。严防地方政府债务风险，县级政府债务风险预警地区原则上不得通过政府举债建设特色小镇。严控特色小镇房地产化倾向，在充分论证人口规模基础上合理控制住宅用地在建设用地中所占比重。严守安全生产底线，加强安全生产监管和重大灾害治理，维护人民生命财产安全。

（十二）加强激励引导。国务院有关部门要组织制定特色小镇发展导则，在规划布局、主导产业发展、产城人文融合和公共设施建设等方面提出普适性操作性指引，引导培育一批示范性特色小镇，总结提炼典型经验，发挥引领带动作用。建立政银企对接长效机制，支持符合条件的特色小镇投资运营企业发行企业债券，鼓励开发性、政策性和商业性金融机构在债务风险可控前提下增加中长期融资支持。加大中央预算内投资对特色小镇建设的支持力度。支持发行地方政府专项债券用于特色小镇有一定收益的产业配套设施、公共服务设施、市政公用设施等项目建设。鼓励地方通过安排相关资金、新增建设用地计划指标等方式，对特色小镇发展予以支持引导。

（十三）及时纠偏纠错。地方各级人民政府要对违法违规的特色小镇予以及时整改或淘汰。对主导产业薄弱的，要加强指导引导，长期不见效的要督促整改。对违法违规占地用地、破坏生态环境的，要及时制止并限期整改。对投资主体缺失、无法进行有效建设运营的，以及以“特色小镇”之名单纯进行大规模房地产开发的，要坚决淘汰除名。

四、组织实施

（十四）压实地方责任。各省级人民政府要强化主体责任，统筹制定本省份特色小镇管理制度、政策措施和检查评估机制，做好组织调度和监测监管。市县级人民政府要深化认识、把握节奏、强化落实、久久为功，结合本地实际制定细化可操作的工作措施，并科学编制特色小镇规划。

（十五）加强部门指导。依托城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度，国家发展改革委要会同财政部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部、体育总局、国家林草局等有关部门和单位强化协同协作，统筹开展特色小镇监测督导、典型示范和规范纠偏等工作，督促有关地区及时处置特色小镇建设过程中的违法违规行为，对工作不力的地区进行通报，切实促进特色小镇规范健康发展。

拓展阅读：

2020年9月16日，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发﹝2020﹞33号），正式印发实施。为了解有关情况，记者围绕社会关注的若干问题，采访了国家发展改革委规划司有关负责人。

No.1 

 问：《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》出台的背景是什么？                 

 答：

习近平总书记高度重视特色小镇建设工作，多次作出重要批示指示。国家发展改革委会同有关部门深入贯彻落实，坚持目标导向、问题导向、结果导向，2017年印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，2018年印发《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，2019年召开全国特色小镇现场会，2020年印发《关于公布特色小镇典型经验和警示案例的通知》；实行正面激励与负面纠偏“两手抓”，推广来自16个精品特色小镇的“第一轮全国特色小镇典型经验”、来自20个精品特色小镇的“第二轮全国特色小镇典型经验”，淘汰一些错用概念或质量不高的“问题小镇”（包括将有关部门命名的403个“全国特色小镇”整体更名为全国特色小城镇）。

通过以上工作，引导各地区各有关部门把握好发展与规范的关系，大幅缓解了此前扩张过快、概念混淆、内涵不清等问题，推动特色小镇走上了理性发展轨道。一是发展质量效益更加突出，很多省份从“抓数量”转向“抓质量”，涌现出一批产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的精品特色小镇，经济贡献较为突出。二是类型更具创新性多元性，很多省份从“学表象”转向“学本质”，探索符合自身实际的特色小镇发展路径，因地制宜打造了一批先进制造类特色小镇，信息、科创、金融、教育、商贸、文化旅游、体育等现代服务类特色小镇，以及农业田园类特色小镇。三是政策措施逐步调整优化，很多省份从“命名制”转为“创建制”，加强规范管理和动态排查整改，并建立以企业投入为主、以政府有效投资为辅的特色小镇投资运营模式。

与此同时，还有一些问题没有得到完全解决。一是部分地区仍存在一些错用概念或停留于纸面上、投资主体缺失、并未动工建设的“虚假特色小镇”。二是部分特色小镇对特色产业的论证不到位，产业特色不显、规模小、链条短、技术差，缺少主导领军企业，未来难以形成集聚效应和特色产业集群。

此次出台《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》，旨在以清晰界定特色小镇概念内涵和发展定位为前提，加强对特色小镇发展的顶层设计，健全激励约束机制和规范管理机制，引导各地区各有关部门和市场主体有力有序有效推进特色小镇高质量发展，为全面做好“六稳”工作、落实“六保”任务提供抓手，为实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供支撑。

No.2 

 问： 特色小镇的概念内涵是什么？             

 答：

促进特色小镇规范健康发展的大前提，是准确理解特色小镇的概念内涵。特色小镇是现代经济发展到一定阶段的产物，是规划面积一般为几平方公里的微型产业集聚区，既非行政建制镇、也非传统产业园区，具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征、集约高效的空间利用特点，在推动经济转型升级和新型城镇化建设中具有重要作用。

因此，特色小镇必须以微型产业集聚区为空间单元进行培育发展，切不可将行政建制镇和传统产业园区命名为“特色小镇”。与此同时，要准确把握特色小镇的区位布局，应当主要在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其他有条件区域进行培育发展。

No.3 

 问：特色小镇的主要功能有哪些？     

 答：

特色小镇是经济高质量发展的新平台。一是特色小镇在几平方公里的小空间内集聚特色产业和先进要素，有利于国土空间利用效率提升和生产力布局优化。二是特色小镇着眼于做精做强一个细分产业，促进产业链、创新链、人才链等耦合，有利于产业转型升级和全要素生产率提高。三是多数特色小镇不在城市中心城区，土地、劳动力、住房等成本相对较低，有利于降低实体经济特别是创新创业活动成本。

特色小镇是新型城镇化建设的新空间。一是特色小镇可吸纳一定规模的农村富余劳动力进城就业生活，是促进农业转移人口市民化的一种有效载体。二是很多特色小镇在大城市郊区，有利于疏解中心城区非核心功能，缓解交通拥堵、房价畸高、环境污染等“大城市病”。三是特色小镇“产城人文”功能齐全，特别是在开发区等产业园区内的特色小镇，有望成为推动开发区等产业园区拓展城市功能的重要引擎。四是特色小镇形态上“非镇非区”，没有行政等级和行政框架，布局方式和发展建设模式更为灵活，有望成为城镇体系的点状补充。

特色小镇是城乡融合发展的新支点。城乡融合发展是个大趋势。预计未来很长一段时期，城市要素下乡发展、城市人口下乡消费会越来越多的出现，关键是乡村要有接住这些要素和消费的能力。建成的特色小镇拥有较好的基础设施、公共服务和生态环境，有望成为城乡要素跨界配置、城乡产业协同发展、城市人口下乡消费的新支点。

特色小镇是传统文化传承保护的新载体。中华民族有5000多年的优秀传统文化，非物质文化遗产分布广泛、种类繁多、内涵丰富。以特色小镇为载体，推动传统文化创造性保护、创新性发展，促进非物质文化遗产活态传承，既有利于为特色小镇注入文化灵魂，也有利于保护优秀传统文化。

No.4 

 问：特色小镇发展的主要任务有哪些？

 答：

在准确把握特色小镇发展定位的前提下，应结合实际主要推进6项重点任务。

一是聚力发展主导产业，聚焦行业细分门类，聚焦高端产业和产业高端环节，科学定位特色小镇主导产业，提高主导产业质量效益，切实增强产业核心竞争力，打造行业“单项冠军”，助推产业基础高级化和产业链现代化。

二是促进产城人文融合，推进特色小镇多元功能聚合，叠加现代社区功能，建设15分钟便捷生活圈；叠加文化功能，挖掘工业文化等产业衍生文化；叠加旅游功能，加强遗产遗迹保护，打造宜业宜居宜游的新型空间。

三是突出企业主体地位，推进特色小镇市场化运作，以企业投入为主、以政府有效精准投资为辅，建立多元主体参与的投资运营模式；培育一批特色小镇投资运营优质企业，鼓励有条件有经验的大中型企业独立或牵头发展特色小镇。

四是促进创业带动就业，因地制宜培育特色小镇创新创业生态，结合主导产业加强创业就业技能培训服务，发展创业孵化器等众创空间，提高就业吸纳能力。

五是完善产业配套设施，着眼主导产业发展所需，健全智能标准生产设施、技术研发转化设施、仓储集散回收设施等公共性平台性产业配套设施，惠及更多市场主体。

六是开展改革探索试验，结合特色小镇多数位于城乡接合部的区位特点，推动其先行承接城乡融合发展等相关改革试验，开展供地用地方式改革和投融资机制改革，努力探索微型产业集聚区高质量发展的经验和路径。

No.5 

 问：特色小镇清单管理制度如何实施？     

 答：

《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》出台之日起，以各省份为单元，对全国特色小镇全面实行清单管理。

一是各省级人民政府要按照严定标准、严控数量、统一管理、动态调整原则，明确本省份特色小镇清单，并择优予以倾斜支持。市县级人民政府要结合本地实际制定细化可操作的工作措施，并科学编制特色小镇规划。未纳入各省份特色小镇清单的，不得自行开工建设特色小镇。

二是国务院有关部门或行业协会、地方各级人民政府及市场主体此前已命名的特色小镇，要进行重新审核，符合条件的纳入各省份特色小镇清单，不符合条件的及时清理或更名。国务院有关部门或行业协会不命名、不评比特色小镇。

三是国家发展改革委将会同有关部门建立全国特色小镇信息库，加强对各省份特色小镇清单的指导监督和动态管理。

No.6

 问：特色小镇发展有哪些约束性的底线？     

 答：

特色小镇发展应严守“五条底线”。一是严格节约集约利用土地，单个特色小镇规划面积原则上控制在1—5平方公里（文化旅游、体育和农业田园类特色小镇规划面积上限可适当提高），保持生产生活生态空间合理比例，保持四至范围清晰、空间相对独立，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。二是严格控制高耗能、高污染、高排放企业入驻，同步规划建设环境卫生设施。三是严防地方政府债务风险，县级政府债务风险预警地区原则上不得通过政府举债建设特色小镇。四是严控特色小镇房地产化倾向，除原有传统民居外，特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过1/3。五是严守安全生产底线，维护人民生命财产安全。

地方各级人民政府要对违法违规的特色小镇，予以及时整改或淘汰。一是对主导产业薄弱的，要加强指导引导，长期不见效的要督促整改。二是对违法违规占地用地、破坏生态环境的，要及时制止并限期整改。三是对投资主体缺失、无法进行有效建设运营的，以及以“特色小镇”之名单纯进行大规模房地产开发的，要坚决淘汰除名。

国家发展改革委将会同有关部门和单位，按照《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》有关规定，加强监测督导和规范纠偏，督促有关地区及时处置特色小镇建设过程中的违法违规行为，对工作不力的地区进行约谈通报。

No.7

 问：特色小镇建设有哪些激励政策？     

 答：

在各地区特色小镇建设过程中，对符合条件的特色小镇内建设项目，有3项激励引导的政策措施。

一是加强指导引导。国务院有关部门将组织制定特色小镇发展导则，在规划布局、主导产业发展、产城人文融合和公共设施建设等方面提出普适性操作性指引，引导培育一批示范性特色小镇，总结提炼典型经验，发挥引领带动作用。

二是加强资金保障。近期已通过印发《关于印发县城新型城镇化建设专项企业债券指引的通知》《关于信贷支持县城补短板强弱项的通知》等若干政策性文件，陆续将特色小镇建设纳入新型城镇化建设的资金支持体系。主要是：加大中央预算内投资对特色小镇建设的支持力度；支持发行地方政府专项债券用于特色小镇有一定收益的产业配套设施、公共服务设施、市政公用设施等项目建设，鼓励地方安排省级专项资金支持特色小镇发展；建立政银企对接长效机制，支持符合条件的特色小镇投资运营企业发行企业债券，鼓励开发性、政策性和商业性金融机构在债务风险可控前提下增加中长期贷款投放。

三是加强用地支撑。鼓励通过优化新增建设用地计划指标分配、加快组织农村集体经营性建设用地直接入市交易等方式，合理满足特色小镇发展的用地需求。

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