新闵论坛丨出具信访事项受理、分类处理和不予受理告知书的判断依据 ――《水利系统通过法定途径分类处理信访投诉请求清单》的解读
《水利系统通过法定途径分类处理信访投诉请求清单》（2015年版》（以下简称《请求清单》）的制定是为了贯彻落实依法治国，把信访纳入法治化轨道，以进一步厘清信访与其他法定途径之间的受理范围，对信访人反映的问题，通过相关法律法规规定的“法定途径”进行合理分流、依法处理，强化法律在化解矛盾中的权威地位，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。通过法定途径分类处理信访投诉请求，是指在诉讼与信访分离的基础上，对信访人提出的投诉请求，能够通过信访渠道以外的法定途径解决的，导入这些途径依法按程序处理；不能通过这些途径解决、符合《信访条例》第十四条规定的，作为信访事项，按照《信访条例》的规定处理。
《请求清单》全文主要从三大类问题出发，根据法律法规的相关规定，逐一进行列举分析其处理的法定途径及法律依据。第一条是关于“涉及水利业务管理的问题 ”，第二条是关于“涉及人事劳动和社会保障的问题”，第三条是关于“涉及廉政建设的问题 ”。本文主要从法定途径、法条依据、信访处理方式三个方面对各个问题逐一论述。根据信访人的诉求主体和具体目的，区分并明晰属于正常的业务办理诉求、属于涉法涉诉的诉求、属于其他法定途径处理的诉求，为依法导入不同途径提供依据，
1涉及水利业务管理的问题
《请求清单》第一条主要为信访人通过信访渠道反映的问题，将“涉及水利业务管理的问题”归为九类，即：（一）水政执法类；（二）水事纠纷类 ；（三）水资源保护类；（四）水价与收费类 ；（五）工程招投标类；（六）工程运行管理类；（七）河道管理类 ；（八）防汛类 ；（九）移民管理类 。所以，水利业务管理方面首先要结合信访人具体信访诉求，对信访申请进行初步梳理。
（1）水政执法类
法定途径：行政复议、行政诉讼、行政赔偿
信访处理方式：不予受理。该种信访事项是信访人对水利机关的具体行政行为（行政处罚）不服而提出的，根据《行政处罚法》的相关规定以及《水行政处罚实施办法》十八条“除法律、行政法规另有规定的外，水行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府水行政主管部门管辖。”、四十七条“当事人对水行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。复议或者行政诉讼期间，水行政处罚不停止执行。法律另有规定的除外。”的规定，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据《信访条例》的规定，该情形不属于信访事项的受理范围，信访部门应当不予受理，并告知信访人通过复议或诉讼的途径解决。
（2）水事纠纷类
法定途径：调解、诉讼
信访处理方式：信访受理。《中华人民共和国水法》第五十七条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协调解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”所以对于该种信访类型，水行政主管部门具有管理该事项的职权依据，但无具体应如何办理的法律依据，故应当信访受理，并履行调解职能，同时告知信访人也可通过诉讼途径解决。
（3）水资源保护类
法定途径：调解、诉讼
信访处理方式：信访受理。根据《中华人民共和国水污染防治法》二十八条的规定，跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。六十八条“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理。”因此，该类情形，水行政主管部门具有管理该事项的职权依据，但无具体应如何办理的法律依据，故应当信访受理，并履行调解职能。
（4）水价与收费类
法定途径：行政确认、行政复议、行政诉讼
信访处理方式：不予受理或分类处理。
首先要归纳信访人的具体信访诉求，如果是对水价与收费类行政处罚不服，依据《水资源费征收使用管理办法》二十四条、《水土保持补偿费征收使用管理办法》二十五条的相关规定，该信访事项不予受理，并告知信访人通过复议或行政诉讼的途径解决。
如果是对水价与收费的制度、管理权限、申报程序等其他具体事项不服的，根据《水利工程供水价格管理办法》第十七条“地方水利工程供水价格的管理权限和申报审批程序，由各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门商水行政主管部门规定。”、《中华人民共和国水法》第八条“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。”、十二条“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”、十三条“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”、七十条“拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。”、《中华人民共和国水土保持法》第四条“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。”、五条“县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。”、五十七条“违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款。”等规定，该种情形县级以上人民政府水行政主管部门具有职权依据、法律依据、程序依据和事实依据，应当按照相关法定途径处理的，应依照分类处理的信访处理方式导入相应法定途径。
（5）工程招标类
法定途径：投讼
信访处理方式：不予受理。根据《招标投标法》第六十五条：投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或依法向有关行政监督部门投诉。该信访事项属于其他行政机关职权范围，应当不予受理，告知信访人向有关行政监督部门投诉。
（6）工程运行管理类
法定途径：行政强制、行政复议、行政诉讼
信访处理方式：分类处理或不予受理。根据《水库大坝安全管理条例》第三条“国务院水行政主管部门会同国务院有关主管部门对全国的大坝安全实施监督。县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域内的大坝安全实施监督。 各级水利、能源、建设、交通、农业等有关部门，是其所管辖的大坝的主管部门。”、二十九条“违反本条例规定，有下列行为之一的，由大坝主管部门责令其停止违法行为，赔偿损失，采取补救措施，可以并处罚款；应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”的规定，若信访诉求为要求行政机关作出工程的运行、管理等有关的行政行为的，大坝主管部门具有职权依据、法律依据、程序依据和事实依据，应当按照相关法定途径处理的，应依照分类处理的信访处理方式导入相应法定途径；如果是对行政机关已经作出的责令停止违法行为的决定不服的，则应当不予受理，并告知信访人通过行政诉讼或复议途径解决；若信访事项为治安管理处罚范围，应当不予受理，并告知信访人向公安机关反映。
（7）河道管理类
法定途径：行政确认、复议、诉讼、行政强制、行政处罚
信访处理方式：分类处理或不予受理。如果是对河道管理的具体建制、运作等不满的，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准： ”、四十五条“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”规定，该种情形具有具有职权依据、法律依据、程序依据和事实依据，应当按照相关法定途径处理的，应依照分类处理的信访处理方式导入相应法定途径。如果信访事项是对行政机关作出的河道管理等具体行政行为不服的，那么该种情形应当不予受理，并告知信访人通过行政诉讼或复议途径解决。
（8）防汛类
法定途径：复议、诉讼、行政强制、行政处罚
信访处理方式：分类处理或不予受理。如果是对防汛的具体建制、运作等不满的，根据《中华人民共和国防汛条例》第七条“有防汛任务的县级以上地方人民政府设立防汛指挥部，由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人组成，由各级人民政府首长担任指挥。各级人民政府防汛指挥部在上级人民政府防汛指挥部和同级人民政府的领导下，执行上级防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，统一指挥本地区的防汛抗洪工作。各级人民政府防汛指挥部办事机构设在同级水行政主管部门；城市市区的防汛指挥部办事机构也可以设在城建主管部门，负责管理所辖范围的防汛日常工作。”、四十三条“有下列行为之一者，视情节和危害后果，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，该种情形具有具有职权依据、法律依据、程序依据和事实依据，应当按照相关法定途径处理的，依照分类处理的信访处理方式导入相应法定途径。如果是对行政机关作出的防汛工作等具体行政行为不服的，那么该种情形应当不予受理，并告知信访人通过行政诉讼或复议途径解决。
（9）移民管理类
法定途径：行政确认、诉讼信访
处理方式：分类处理或不予受理。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。”五十五条“在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上人民政府或者其移民管理机构反映，县级以上人民政府或者其移民管理机构应当对移民反映的问题进行核实并妥善解决。移民也可以依法向人民法院提起诉讼 ”，五十七条“违反本条例规定，有关地方人民政府、移民管理机构、项目审批部门及其他有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；造成严重后果，有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任：……”该类信访事项的职权部门为县级以上人民政府或其移民管理机构，因此，水行政主管部门应当不予受理，并告知其向上述职权部门反映。
2涉及人事劳动和社会保障的问题
法定途径：调解、仲裁、复核、申诉、投诉、举报、诉讼
信访处理方式：
（一）分类处理或不予受理。
(1) 公务员对涉及本人的有关人事处理不服的信访事项
《公务员法》第九十条规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉……对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。”
因此，笔者认为，当公务员不服有关人事处理，其向原处理机关提出相关信访事项，若未经过复核，原处理机关应当分类处理，通过复核途径解决，同时也应当告知信访人可向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。若信访人向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出相关信访事项的，上述机关应当分类处理，并导入申诉途径解决。若信访人不服省级以下机关作出的申诉决定，向作出处理决定的上一级机关提出相关信访事项时，则上一级处理机关应当分类处理，通过再申诉的途径予以解决。
(2) 事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的信访事项
《中共中央组织部人力资源社会保障部关于印发<事业单位工作人员申诉规定>的通知》第二条规定“事业单位工作人员对涉及本人的人事处理不服的，可以依照本规定申请复核；对复核结果不服的，可以依照本规定提出申诉、再申诉”第七条规定“事业单位工作人员对人事处理不服申请复核的，由原处理单位管辖。”第八条规定“事业单位工作人员对中央和地方直属事业单位作出的复核决定不服提出的申诉，由同级事业单位人事综合管理部门管辖。事业单位工作人员对中央和地方各部门所属事业单位作出的复核决定不服提出的申诉，由主管部门管辖。事业单位工作人员对主管部门或者其他有关部门作出的复核决定不服提出的申诉，由同级事业单位人事综合管理部门管辖。事业单位工作人员对乡镇党委和人水利系统府作出的复核决定不服提出的申诉，由县级事业单位人事综合管理部门管辖。”第九条规定“事业单位工作人员对主管部门作出的申诉处理决定不服提出的再申诉，由同级事业单位人事综合管理部门管辖。事业单位工作人员对市级、县级事业单位人事综合管理部门作出的申诉处理决定不服提出的再申诉，由上一级事业单位人事综合管理部门管辖。”第十条规定“事业单位工作人员对中央垂直管理部门省级以下机关作出的复核决定不服提出的申诉，由上一级机关管辖；对申诉处理决定不服提出的再申诉，由作出申诉处理决定机关的同级事业单位人事综合管理部门或者上一级机关管辖。”
水利系统领域内的事业单位工作人员若对涉及本人的考核结果、处分决定等不服，向水利系统提出相关信访事项的，应当分情况讨论：如处理机关是其所在单位的，因复核决定由所在单位作出，故应当不予受理，告知其向所在单位申请复核；如处理机关是主管部门或者其他有关部门的，信访人向主管部门或者其他有关部门的提出相关信访事项的，应当分类处理，通过复核程序作出处理。而如果信访人对于复核决定不服，提出相关信访事项时，应当分情况而定：首先，先判断信访人是直属事业单位工作人员还是所属事业单位工作人员，对于直属事业单位工作人员，其如果向水利系统提出相关信访事项的，应当不予受理并告知信访人向同级事业单位人事综合管理部门提出申诉，对于所属事业单位工作人员作出的复核决定不服提出的申诉，向其主管部门提出相关信访事项的，则主管部门应当分类处理，通过申诉途径解决；对于对主管部门或者其他有关部门作出的复核决定不服，向主管部门或者其他有关部门提出相关信访事项的，应当不予受理，并告知信访人向同级事业单位人事综合管理部门提出申诉。而信访人对申诉决定不服的，其向水利系统提出相关信访事项的，应当不予受理，并告知其向有权处理的事业单位人事综合管理部门提出再申诉。
（二）不予受理。
对水利系统系统内单位与工作人员之间发生的劳动争议，即一般指订立、履行、变更、解除和终止劳动合同，或者因除名、辞退和辞职、离职发生的争议，因其工作人员的范围较大，包括公务员、事业编制人员、合同制工人，因此根据《劳动合同法》、《公务员法》、《劳动争议调解仲裁法》、《事业单位人事管理条例》、《人事争议处理规定》等相关法律法规规定，对于此类信访事项应当依法通过调解仲裁或诉讼途径予以解决，故应不予受理并告知当事人通过相应法定途径解决。对于其他属于政法机关管辖的，但依法应当通过司法程序或相应法定救济途径处理的信访事项，在引导通过上述法定途径处理信访投诉请求时，应当提示信访人必须在符合法律法规规定的申请主体、受理范围、程序和时限等条件下提出。
3涉及廉政建设的问题
法定途径：检举、控告、申诉、复核
信访处理方式：
（一）检举、控告：分类处理、信访受理、不予受理。
检举是指向有关部门或组织揭发违法、犯罪行为，与“举报”的意义类似，控告是指机关、团体、企事业单位和个人向司法机关揭露违法犯罪事实或犯罪嫌疑人，要求依法予以惩处的行为。在信访人对于检举控告违法行为，要求给予行政处罚的诉求时，根据相关法律法规的规定，通过行政处罚举报的法定途径处理，因此，此类事项因有相应的法定途径，对于信访人向有职权的水利系统检举控告时，应依照分类处理的信访处理方式，导入相应法定途径，不属于信访受理范围。行政处罚也是具体行政行为，不仅具有职权依据，而且具有法律依据、程序依据和事实依据。而若水利系统对于信访人所提出的揭发控告类事项具有监管职权（有职权依据），但法律法规中未规定相关事项处罚的法律条文（无处罚的法律依据），对于此类事项应当信访受理。
对于检举控告干部违规违纪的，可分为检举行政部门及其工作人员违反行政纪律的行为和行政部门内党员干部违规违纪的问题。对于不属于本机关职权范围（本机关没有职权依据），依法应当由上级主管部门或由监察部门进行调查处理的，应当不予受理并告知信访人相关法定途径。对于行政部内党员干部违规违纪的行为，根据《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》等相关规定，应由纪检部门调查处理，不属于本机关职权范围（本机关没有职权依据），因此对于此类信访事项应不予受理并告知信访人通过相关法定途径处理。
（二）申诉：分类处理。
申诉指认为对某一问题的处理结果不正确，而向国家的有关机关申述理由，请求重新处理的行为。上面已经提到，这里不做赘述。
（三）意见、建议：信访受理。
意见、建议类信访诉求是信访人对某一事项提出自己的主张与看法，往往会涉及到公众利益，由于法律法规中无对意见建议类有明确的法律依据，因此信访部门在收到意见建议类诉求时可不列入分类处理范围，但应当信访受理。
4总结
水利系统按权力法定将水利系统领域内的主要信访事项处理的法定途径、法律依据进行了梳理，这为水利系统信访部门处理信访事项提供了依据。因此，梳理“法定途径处理的信访投诉请求清单”，目的是为了保障合理合法诉求依照法律规定和程序得到合理合法的结果，而其关键是厘清信访受理、分类处理、不予受理各自的范围，具体如下：
（一）不予受理：不属于本机关职权范围(即本机关没有处理该信访事项的职权依据)的信访事项或者依法应当、已经、正在通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项，如信访人对具体行政行为不服的、检举控告干部违规违纪等。
（二）分类处理：依照相关法律法规，属于本机关法定职权范围但应当通过相关法定程序处理（即本机关具有处理该信访事项的职权依据和法律依据）的信访事项，如水利系统中行政确认、行政强制、行政处罚、复核、检举控告违法行为等。
（三）信访受理：属于本机关职权范围但无法导入法定途径处理（即本机关具有处理该信访事项的职权依据但并无相应法律依据）的信访事项，应当信访受理，如水利系统中涉及调解、投诉、意见建议类的信访事项等。
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