易本胜：美国防部净评估办公室的独特作用与影响 | “净评估”系列七

美国防部净评估办公室的独特作用与影响

易本胜  军事科学院

本文由作者授权发布

美国国防部净评估办公室是经总统尼克松、国务卿兼总统国家安全事务助理基辛格和国防部长（莱尔德、史莱辛格）等人亲自推动建立的、具有“高贵战略血统”的战略评估机构，是直接向美国国家指挥当局（总统和国防部长）负责的思想库与智囊团，是美国联邦政府联系非政府研究机构与人员的“无可替代”的中心。成立40多年来，它不仅为高端决策者提供了一个内部交流平台和公正、客观、透明的分析框架，而且提出了众多决策建议，辅助制颁了大量安全和军事政策。特别是在预见安全威胁、整合国防资源、平衡军种需求、改进战略规划、造就高级战略人才、保持国家竞争力等方面发挥了重大作用与影响。从创立之时的初衷、法律法令的授权、各时期的作为等方面看，它对美军高层战略决策的作用与影响非同一般。当然，它对美国国会、国防工业部门和智库等也有着不可替代的作用与影响，对相关国家、地区和集团也有着不可忽视的作用与影响。

一、总战略家的“左右脑”

美国防部净评估办公室创立于美苏争霸的冷战时代。当时情势下，美国高层既怀疑苏联自诩优势领域的真伪，又担心在事关军事平衡的几个关键领域被苏联超出。因此，期待这样一种方法，即“将敌军和我军的数据拿到一起来比较，以获得真正的判断”。为确保结论的准确和恰当，可以提出任何问题、使用各种渠道获取的信息，以更好地把握美苏双方的竞争状态和趋势，弥补国防部在战略规划方面的缺失，并协助高层决策者深入了解正在发生的事件及其相关情形，帮助国家指挥当局、参联会主席和各军种首脑等国防决策管理者，规划制订远期战略构想。

基于上述认识，1970年成立的“菲兹休蓝带”防务小组（Fitzhugh Blue Ribbon Defense Panel）提出“缺乏战略规划是美国国防部的重大缺失”，并建议成立一个团队以对美国和外国的军事能力、潜力进行净评估；与此同时，建立一个与之平行的长远计划团队，负责将净评估、科技预测和财政计划等因素整合起来；此外还要成立一个协调团队，帮助国防部长协调上述两个团队以至整个国防部的活动。1970年下半年国家安全委员会指定一个研究小组撰写的研究报告，以及1971年由国家安全委员会、管理和预算办公室、兰德公司共同撰写的研究报告，都提出了类似建议。后经美国总统和总统国家安全事务助理等强势推动，先在国家安全委员会框架内成立了“净评估小组”，随后在国防部长的积极斡旋下，又将其转移至国防部长办公厅并更名为净评估办公室。这便是故事的关键。因为在美国任何一位国防部长通常情况下都必须适时做出一些决策，不是因为他的判断能力优于顾问、军人或文官，而是因为他所处的职位是做出决策的最佳位置。美国总统的期望和必须及时地做出决策，以及“需要现实的战略选择而非集体的思考”等多种因素搅和在一起，就要求国防部长必须成为一位“总战略家”。然而怎样才能“总”起来呢？借用美国著名净评估专家菲利普·卡尔博尔博士在《为国防部长服务的净评估和战略发展：初期的形成对未来的启示》一文中的说法，对于国防部长这个“总战略家”而言，净评估和长远计划就像“左右脑”一样，分别执行“判断性的比较分析”和“预测性的趋势估计”职能，两者合起来为战略发展提供指令性输入，为修正前进道路提供批评性的反馈。

由此看来，只有通过上述这样一个辩证过程，国防部才能判断如何更为有效地使用资源，以便提升总体能力，实现国家安全目标。但是，因长期计划部分在国防部中原本就有，只是分散于相关部门，不如期望的那样集中和给力罢了，因此一直没能搞起来；而净评估团队直接向国防部领导汇报后并不存在协调的需求，因此最终只有净评估“一枝独秀”，并不同程度地兼并了净评估判断性的、长远计划预测性的和战略发展指示性的职能。也就是说，净评估办公室在某种意义上既当了“左脑”，又当了“右脑”。

二、文职领导人的“亲兵”

《美国法典》明文规定：“国防部长是国防部的最高领导，是由总统在听取参议院意见并得到其同意后任命的文职官员。武装力量中正规部队的授衔军官退出现役不满10年者不得被任命为国防部长。”在此前提下当任的国防部长虽然有权提出一个战略概念，也有权要求就军队规模和构成达成一致见解，但是国防部长以他有限的能力难以在军事战略和民事资源配给两个世界之间架起桥梁，最为突出的障碍在于他缺乏独立评估各军种需求的任何基础。而且按照美国的传统，他只能倾向于假设自己不可能理解军事计划的艺术，更不可能学会它。因为那是一种只能由军事参谋人员自己处理的神秘技能。而军事判断从来就是神圣不容违背的，如果他要与那些有经验的指挥官进行争辩就必然显得专横而危险，他既不好点头、又不便摇头，没法不感到纠结和无助。因此，为了摆脱这个困境，他只有寻求第三条道路。

在美国，单纯从理论上讲，军队可以提出若干个可选的战略，由国家指挥当局从中选择，但是，总统、国会和国防部长等各方都认为提出创新性的可选方案并不是参联会的长处。尤其是在白宫看来，参联会的建议更像是各军种达成的一致意见，而不是对国家安全的最优选择。另外，参联会进行分析和建议的过程步调还极其缓慢，保罗·尼茨就曾在评论参联会时说“他们擦鼻涕得花三天时间”。因此，国防部长需要掌握一支独立于传统官方渠道之外、绕开正式官僚机构的“亲兵”，通过客观公正的秘密评估得到真知灼见，以利于短时间内快速决策。

不仅如此，由于美军历史上形成的军种文化而沿袭下来的军种之争非常严重，如果各军种都从自身利益出发，就会造成互不相让而影响大局的情况。对于国防部长这个文职领导人而言，依托净评估办公室这种地位超脱、不受部门利益左右且相对独立的第三方评估机构——站在国防部长一方的“亲兵”，并借助净评估这种系统化和透明化的方法，能够减少争议，并从全局利益出发平衡各军种需求，通盘考量国家安全状态与趋势和国家安全战略的制定，进而更好地掌控军队，摆平各方。

三、国家法律与军队法令规范下的“牵头人”

1986年之后，美国会修订《美国法典》第10编“武装力量”，加入了对净评估的相关规定，最为突出的有三点：一是国防部长应当每年向国会提交一份报告，其中一个重要内容是就美国及其盟友武装力量在防务能力和计划方面与其潜在对手们进行比较的综合性净评估；二是参联会主席履行战略计划职能，必须进行净评估以确定美国及其盟友与其潜在对手相比武装力量的能力；三是战略司令部司令应当对美国及其他拥有核武器国家当前和拟议中的核力量进行净评估，以确定美国的核力量是否一如预期的那样，适应美国关于核威慑、延伸威慑、确保盟友以及防务方面的目标。至此，净评估最终成为国家法律规范下必须执行的工作，必需一个总体上的“牵头人”来归口管理，在此情势下已经运作十多年的净评估办公室自然上位，也就顺理成章了。

为贯彻落实《美国法典》针对净评估的系列条款，美国防部更从操作层面对净评估相关事项作了进一步的统一规制，这就导致了长期有效、不断更新的第5111.11号国防部指令《净评估办公室主任》的适时出台。有关这个问题，在《解析美国防部指令〈净评估办公室主任〉》一文中已经谈过，在下一节还要涉及到，这里就不赘述了。

从实际执行情况看，经过这个“牵头人”的努力，净评估已制度化地成为美之战略规划体系中一个重要环节，其结果为国家指挥当局制定国家安全目标、国家安全战略与国防政策、国防规划指导方针、计划预算，以及参联会主席制定国家军事目标、战略与对各种作战计划的战略指导提供至关重要的基础支撑。也正是通过这个环节的监控衔接与渗透润滑，使得美国战略计划及相关的计划/规划系统成为一个相互关联、适应战略环境变化且运作灵活顺畅的体系。

四、国防部长的参谋助手和顾问

根据美国防部2009年12月23日发布的《净评估办公室主任》这一指令，“净评估办公室主任是国防部长在净评估方面的主要参谋助手和顾问”，其责任和职能大致包括以下七个方面：

第一，以其他国家或国家集团相应能力为参照，开展和协调有关美国军事能力和潜力的地位、发展趋势及前景的净评估活动，以便确定新兴或未来的威胁与机遇。

第二，为国防部长向总统和国会提交的年度报告、国会听证，以及与外国政府讨论中有关净评估部分，进行净评估活动、提出相关建议并担当顾问；为参联会主席的净评估活动准备提供建议。

第三，在国家安全委员会展开的国家级（国家层面）的净评估活动中，提供指导与参谋协助并代表国防部长行使相关权力；作为国防部长办公厅首要节点（总召集人与联络员），与情报机构联合（协作）进行净评估活动。

第四，在国防部内部为净评估的日臻完善提供支持，其中包括但不仅限于为历史上全源（所有渠道）情报库和友军数据库的维护提供支持。

第五，根据请求和决策需要，提供政策、原则、战略、目的和具体目标等方面的客观分析。

第六，在必要时与国防部官员进行协调，以确保国防部的文件、审议和讨论能够体现恰当的、最新的评估信息。

第七，履行国防部长或国防部常务副部长规定的其他职能。

五、加速苏联解体的“主谋”

净评估办公室主要致力于对美国与潜在对手的战略实力进行长期深入的分析，特别是研究美苏两国军事平衡问题，以使美国领导人深入了解美苏军事平衡的状态和趋势，其成果影响了数届美国政府的国家安全战略，对美国赢得冷战胜利做出了突出贡献。据有关资料反映，七十年代，净评估办公室的几项重大问题的研究报告对国防部高层有关战略核平衡的认识产生了至为深刻的影响，其研究成果经由国防部长哈罗德·布朗汇报给白宫，并被“第59号总统令”等重要文件采纳；净评估办公室第一个断言苏联处于深刻的危机之中，将被耗资巨大的美苏军备竞赛拖垮，进而提出通过经济手段拖垮苏联而取得冷战胜利的可能性和相应策略，受到当局的高度重视。八十年代早期，净评估办公室提出美国需要一种“竞争战略”，也就是迫使苏联大幅提高军备竞赛经济成本的国家战略，即将国防资源投入在具有高“杠杆效益”的武器系统及战术与作战方法方面，以使苏联大部分武器过时或使苏联产生极端不均衡的成本；八十年代中后期，净评估办公室准确预测到苏联解体势所必然，并向国家指挥当局提出加速这一进程的建议，同时也使美国得以尽快展开后冷战的筹划布局，全面掌握战略主动。学界普遍认为，也正因如此，才进一步确立了净评估办公室在国家安全战略规划中的核心地位。

六、推动美军转型的“发动机”

苏联解体使美苏两大军事强国的对峙走向终结，但是因美苏之间的竞争/对抗而诞生的净评估办公室非但没有随之终结或萎缩，反而异军突起越做越大。

研究表明，早在上世纪六、七十年代，苏联军事理论家一直宣称科学技术革命的发展将带来军事革命，认为最先使用新技术的军队将获得决定性优势，就很快引起了马歇尔的高度关注。他坚定地认为，最重要的是美国防部必须判断其言论正确与否。针对变化了的世界格局，净评估办公室敏锐地捕捉到高科技武器的使用可能导致战争形态和作战方式发生革命性改变，进而通过自身的努力和担当，后来在新军事变革等领域起到了“发动机”的作用。

最为亮眼的是1993年，净评估办公室提出仅有军事技术上的变革还不是真正意义上的革命，强调人的因素和战法革新的重要性，认为只有当军事技术变革与新式武器装备、作战理论与军队体制编制的变革结合起来，才会出现军事能力真正革命，并最终促使美国防部接受其“军事革命”的理念和相关建议。不仅如此，净评估办公室对太空军事化、生物科学和技术等领域的研究，以及其它军事领域的革新建议等，直接引领了国防部乃至各军种的军事转型。

七、对我“空海一体战”的设计师

九十年代中期以来，净评估办公室发起了数项针对中国的研究课题，突出了中国政治领导和军官层与美国同行在战略思维上的差别。进入新世纪后，这些研究进一步扩展和深入。近年来，净评估办公室更是重点加强了对亚太地区尤其是中国的研究力度。在马歇尔看来，中国正致力于寻求东亚地区霸权，必须提醒高层注意中国对美国在亚洲地区和其他领域形成的威胁，并建议美军做好应对中国威胁的准备，遏制中国崛起。大约从2009年起，净评估办公室设计、委托并指导美国“战略与预算评估中心”（CSBA）撰写针对我的“空海一体战”研究报告，引导了美军上下对这一话题的探讨，有力配合了奥巴马政府“亚太再平衡”（太平洋支点）战略。

 客观地说，净评估办公室的作用与影响应是多方面的。由于净评估办公室的主要成果只有总统、国防部长和净评估办公室主任有资格看到，外界无从得知其全貌，以讹传讹的现象也是可想而知的。从目前评论看，有的把它吹得神乎其神，有的把它贬得不值一提，争议颇大，很难做出一个各方面都认可的权威结论。但是，有一点是可以肯定，就是在美国那种高度务实的国度里，如果它没有特殊的作用与影响，在长达40多年的政党轮替、政府更迭中早就为其它机构所替代，而被扫地出门了。

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