年会报告丨叶裕民：城市治理体系与规划变革

导读

11月19日上午，2017中国城市规划年会专题会议“探索实施路径，创新管理体制”举行。学会常务理事、城乡规划实施学委会秘书长，中国人民大学公共管理学院叶裕民教授作题为《城市治理体系与规划变革》的报告。

本文字数：4536字

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叶裕民 学会常务理事、城乡规划实施学委会秘书长，中国人民大学公共管理学院教授

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城市化需要城市治理体系来持续推进

中国进入后工业化时代，工业化和城市化构成现代化的两大主旋律，本来他们是互为因果关系，但是因果关系在工业化发展的不同阶段是不一样的。

在工业化的中前期，工业化是因，城市化是果，哪里有企业家投资，哪里就有人的聚集，哪里就有城市。但是工业化的进一步发展又需要城市化为它准备一些最基本的条件，包括人力资本的积累、高品质的城市空间，哪里有人力资本积累，哪里有高品质的城市空间，企业家就移交投票去那里发展。这意味着到工业化的后期，城市化是因，工业化是果。城市化和工业化当中，城市化成为主动力，工业化是被带动的。

这个时代，城市化是中国发展的第一动力，它决定着中国未来的现代化成败。城市化是通过城市治理来持续推进的。到底什么是城市治理体系？当你要建构一个城市治理体系的时候，依次回答如下问题。为什么要治理，目标是什么？谁来治理？治理什么？怎么治理？

总体来说，治理结构可以以政府为核心自上而下的治理，可以是政府联合市场和社会来治理。就政府本身而言，可以是中央政府为主的治理，或者中央政府和地方政府联合治理。所以一谈到治理，通常要回答政府和市场的关系，政府内部部门间的关系，中央政府和地方政府之间的关系。治理手段分为技术手段和制度手段，包括正式制度的建立和非正式制度的建立是否包容。

根据治理主体之间关系的不同，划分为统治、管理、治理，治理又包括公共参与和合作治理，根据治理的开放性，越开放越往后延伸，合作治理是迄今为止最为开放的治理，合作治理用于城市规划就是协作式规划。

我们通过对城市的个体系统做了一个划分，发现城市的个体系统包括三个层次：

第一层次是规划，对城市最长远的目标、战略、框架、结构做一个大的建构，城市的规划不同，城市之下的发展治理和运行治理就完全不同。

第二层次是发展治理，发展治理是在规划治理的框架下，制定产业发展目标、人口发展目标发展治理服从于规划治理。

第三层次是运行治理，也就是当前城市的市政管理所做的那些事情。

这三层管理一层服从于一层，规划处于最高一层。因此它对城市的发展起着重要的战略引领作用，但是其许多具体的规划又延伸到运行治理层面，起到刚性管控的作用。

这三个层次当中主体是不一样的，规划治理和运行治理，政府是第一主体，以政府为主体，政府主导整个治理的过程。发展治理这个层次，市场和社会是第一主体，经济发展，企业家是第一主体，社区进步，人、社会、社区是第一主体。所以制定规划的时候，必须考虑到社会发展的需要，必须与社会合作、协同、协商去做的规划，才可以实施。

运行治理，更加得考虑社会发展的需要。这就是为什么一定要从管理走向治理，要从公众参与走向合作治理，越来越开放，因为越开放，中间承上启下的发展过程才能真正有效的走起来，上下都是通过中间层次的发展来实现整个城市现代化的过程。

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空间规划是国家治理现代化的必然趋势

规划起着战略引领的作用，中国现在的规划难以实施，从单个规划来说都是好的，但是把它放在国家治理的框架下，放在整个城市综合治理的框架下，它就有问题了。每一个规划都是从自己的本部门出发，对综合发展的要求考虑不够，规划和规划之间交叉冲突，没办法实施。

从各个部门的规划来说，各种规划都是不断的壮大，根系不断的延伸。原来的发展规划，就是做经济社会发展计划，从“十一五”开始变为规划，开始向空间延伸，和国土空间、城乡规划、环境规划有了交叉。住建部的规划，原来主要是空间内容，后来逐渐往经济社会延伸，就和发改委有了交叉。城市规划从城市到乡村，又和国土部的规划交叉，国土部原来就是土地运用，就是农田耕地保护，后来又延伸到整个国土，由乡村到城市，各部门的规划开始逐渐的交叉重叠。

对整个国家发展来说，其实还有很多规划是交叉冲突的。交叉重叠导致了一系列问题，这样的规划管理不仅仅是简单的行政问题，也不仅仅是规划管理的问题，其实是整个国家公共行政管理的问题。规划名称不同，界限不同，很难统一起来，符合一个部门的要求，不符合另一个部门，符合这个法又不符合另一个法，最后就很难实施下来，导致大量的规划失效。这种多规重叠、冲突至少导致两个问题：

第一个问题，大规模的国土空间用途管制失效。

第二个问题，导致了空间失序，比较规范的说法叫过度开发与开发不足并存。过度开发和保护不足导致严峻的生态环境问题；过度保护和发展权保护不足导致土地饥渴症、地方盲目扩张、城市空间品质差、开发区土地利用效率低下、城市内部人居环境恶化。国家可持续发展受到严峻挑战。

在这样无序的规划下，我们现在开始了剧烈的、大规模的、涉及面很广的规划改革，这个规划改革就叫做“多规合一”主导的空间规划体系。空间规划在中国是国家治理现代化的必然趋势。

空间规划体系的建立，远远超越了部门之间的利益之争、权力之争，它是国家治理现代化的重大变革，是自上而下的顶层设计，有着充分的理论依据。

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空间规划体系是生态文明体制建设的基本路径

一个国家国土的空间品质，包括了经济社会系统和自然生态系统，在经济社会系统当中，公共空间主导经济社会系统的品质，而在自然生态系统当中，完全是自然生态空间保护的好不好。

国家工业化的初期，首先是建立经济生态系统，然后发展的越来越过度，开始破坏自然生态系统，破坏到一定程度以后，反过来影响了经济社会的运行。自然生态系统的弱质就限制了经济社会系统的发展。

全国在建构一个新的文明，叫什么？生态文明。从十三届三中全会到十九大，国家发展的目标逐渐明确，即繁荣、富强、民主、文明、和谐、美丽，其中“美丽”就是生态文明的一个象征。我们进入了全新的时代，以建立生态文明为主导的整个文明国家的时代。所以建立空间规划体系是在生态文明的框架下去做这件事情。

实际上空间规划，或者说“多规合一”，我们国家探索了很长时间，由来已久。八十年代之前，国家各类规划体系的建构从无到有，八十年代以后，进入一个结构期，规划分的越来越细，到本世纪上半期，发现这些规划对地方治理难度非常大，于是就开始探讨多规合一。

十八大以来，真正进入国家战略期，空间规划上升为国家战略，这一轮的“多规合一”是自上而下的制度设计，而且我们的认识也越来越充分，越来越清晰。城市的发展如果和大自然、自然生态系统、城市人为的经济社会系统处理不好关系的话，城市中一系列问题就会爆发，城市病非常严重，所以要建立生态文明体制。

2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》是空间规划体系非常重要的战略转折点，提出了国家空间规划体系的一系列逻辑，一直到省级空间试点，以及到一系列各部门试点的推出，很多地方取得了很好的成效，如海南、宁夏、开化、厦门等地。各地对空间规划的探索呼吁自上而下的顶层设计，包括法律制度的建设，所以空间规划体系呼之欲出。“十九大”报告又再一次重申重构国家空间开发保护制度，它就是以空间规划为基础，以用途管制为手段的空间规划保护体系。

空间规划体系是我国生态文明体制建设的基本路径和核心内容，一定要把它放在中国生态文明建设的框架下来认识。

《生态文明体制改革总体方案》中提出来，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。

生态文明制度以空间国土开发保护制度为核心。国土开发保护制度以空间规划为基础，以用途管制为主要手段，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多而导致生态破坏和环境污染等问题。空间规划体系以建构空间治理和空间结构优化为主要内容。全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突，部门职责交叉重复，地方规划朝令夕改等问题。

一系列的问题，其实都要通过空间规划治理体系来实现，而这个治理体系将纳入国土空间开发保护制度的框架下来做。“十九大”报告提出，要着力建设国土空间开发保护制度，空间规划体系就是涵盖在国土空间开发保护制度下的。

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城市总体规划是全国和省域空间规划的重要战略支点

空间规划体系应该包括国家空间规划，省域空间规划和市县域空间规划三个层级，分级管控。

“十九大”报告中提出，要加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，建立国有自然资源、资产、管理和自然生态监管机构，这个机构未来就应该是空间规划或者国土开发保护的主管机构。而且这个机构会统一行使对所有空间用途管制和生态保护修复职责，包括空间规划的编制监管。未来空间规划的编制和监管，归国土空间开发保护部门，编制管理和监督检查是分离的，将会建立新的管理体制。

国务院国土空间开发保护主管部门负责编制和监督实施国家空间规划，以及跨省域的具有全国意义的空间规划。相应的省域空间开发保护主管部门负责编制和监督省域空间规划，以及跨市县具有全省意义的空间规划。市县域空间规划主管部门，负责编制和监督实施市县域的空间规划。

我们发现所有的空间规划都离不开城乡规划系统，因为我们具有最强的技术力量，有最雄厚的人力资本。所以不管哪个市县要编制空间规划，一定会落到城乡规划部门，重新组建会浪费大量的人员和资源，短期内无法形成。

这一轮总规制度改革如火如荼，效率非常高，也取得非常丰硕的成果。从国家治理需要对城乡规划的需求这个视角来讨论的话，这一轮规划还是有点立足于自己的部门，重纵向传承，轻横向联合。

从总规的视角，我们有很辉煌的成就，但是从国家治理的视角，还有很多不足的地方。总规在空间规划体系当中到底怎么去定位？目前主要有两种观点，可能还远远不够。

第一，以城市空间总体规划为主导，建构市县域空间规划体系，我觉得这么说是低估了总体规划的作用，认为城市总体规划只在市县域规划中起作用，实际上城市总体规划对整个国家的空间规划起着重要的战略支撑作用。以城市规划为主导可能有点难，在生态文明的视角下来看的话，其实生态建设、生态管控是非常重要的，开发保护两者是同样重要的。

第二，城市总体规划是空间规划体系的基础，我觉得这个可能在全国比较难，因为各类文件和各类报告一直在提，以功能区规划为基础，建构全国的国土空间开发体系。所以总体规划很难成为国家空间规划体系的一个基础。

我认为，总体规划应该是全国和省域空间规划的重要战略支点。全国空间体系规划，特别是重要城市，总规一定是一个战略支点，是县域空间规划的一个主体，因为建设管控还是最难的管控，但主导有点难。

全国和省域空间规划体系，应该以土地利用规划为本，以城镇体系规划为骨架，以城市总体规划为战略支点，建构全国或者全省统一、相互衔接、分级管控的空间规划体系。目前在全国和省域空间规划体系当中，总体规划作用力不够。其实，城乡规划力量是全国规划力量最强的，但只是在自己的领域做的非常精，没有跳出去，高度不够。

空间规划是具有全局意义的、全覆盖的，具有战略引领和共性管控的规划，它是国家现代化治理的重要组成部分，服从于国家现代化进程的需要。国家空间规划体系是全国空间规划统一秩序的表达。其他各类空间性规划通过空间规划得到协调，是建立合作规划模式的最佳平台。空间规划是全国政府管理制度改革的有效依托，同时又是市场配置要素中起着决定性作用的空间保障。

空间规划体系是新时期建立政府和市场关系最有效的路径。正因如此，城乡规划部门可以更高起点的，更宏观的角度来认知自己的地位和作用，同时也要更加积极的配合全国空间规划体系的建立，越积极，立足点越高，未来的空间也就越大！

文字根据报告速记整理，未经专家审阅

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