罗翔：关于韧性城市规划的几点思考
导读
在2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季“论道规划二十一：科学规划增强韧性”上，学会城市安全与防灾规划学委会副主任委员、重庆市规划设计研究院副院长罗翔应邀作了题为《关于韧性城市规划的几点思考》的精彩报告。
本文字数：2386字
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罗 翔
学会城市安全与防灾规划学委会副主任委员
重庆市规划设计研究院副院长、教授级高工
韧性城市建设是化解风险与危机的重要途径，但如何才能通过科学的规划和建设来增强城市韧性以及解决相关的一系列问题，是当下韧性城市规划建设面临的挑战。罗翔教授分享了关于城市韧性规划的几点思考。
#1
认真审视传统工业文明导向下的城市发展理念
首先，罗翔教授认为，韧性城市建设需要认真审视传统工业文明导向下的城市发展理念。韧性城市作为一种新的城市发展理念，已经引起了党和国家高度重视。但如果考察我国城市化进程，回顾城市化快速发展的过往情况，也得承认，曾经有相当长的一段时期和为数不少的一些地方，其经济高速增长和城市快速发展是以牺牲生态环境、忽视城市安全为代价换来的。尤其是在大家熟知的城市规划建设领域，一些城市的相互攀比，城市规模激增，城市功能复杂，各种资源也过度集中，似乎资源越集中、设施越大型、布局越突出中心，城市才越好，或者是越有利可图，于是，动不动就是攀比规划建设所谓的CBD、超高层建筑、大型商业综合体，加上交通枢纽、TOD、教育、医疗等优质公共资源的聚集，再加上个别地方过度的土地集约使用，客观上形成了大规模、高密度的人口集聚，也造成了各种严重的“城市病”，造成了城市安全风险在这些空间场所和公共设施集聚。对照中央财经委员会第七次会议“推动多中心、郊区化发展”要求，可以说，过去这种单中心和过度集聚的空间布局及资源配置，主要是源于传统工业文明导向下的城市发展理念，由此形成的城市发展格局事实上不利于风险防范与化解，这是韧性城市规划建设不得不清醒地面对的基本问题与挑战之一。
#2
建立因地制宜、分类指导的韧性城市评价指标体系
罗翔教授提出的第二个观点是，韧性城市规划建设需要尽快建立起科学合理的评价体系、方法和指标，尤其需要重点突出因地制宜和分类指导的原则。如果说探索韧性城市规划建设的理论和方法，在过去还可以局限在学术研究层面的话，中央财经委员会第七次会议召开以后，规划建设韧性城市就不仅具有了重要的政治意义和现实意义，也具有了时间的紧迫性和任务的艰巨性。从目前国内各地的韧性城市规划建设情况来看，如何将韧性城市发展理念落实到具体的、可操作的规划建设过程中，国内大多数城市尚处于探索中。当前，虽然《国土空间规划城市体检评估规程》和《2021年城市体检指标体系》中均有关于城市安全韧性的指标，这些指标在一定程度上也反映了城市的安全韧性，但尚不系统，也未能反映出其达到相关指标要求后与实现城市安全韧性目标之间的关联。韧性城市规划，需要通过各地的积极探索，尽快建立起既能够进行协调统筹和横向对比，又能够结合当地韧性本底条件的评价体系、办法和指标。而且，当这个体系、办法和指标上升到全国层面的时候，尤其需要重点突出因地制宜、分类指导等原则。
罗翔教授指出，我国幅员辽阔，东南西北中，各地面临的灾害种类、风险和城市韧性本底条件的差异很大，不同灾害对不同区域和不同类型城市的影响也有很大差异。规划建设韧性城市，应根据不同城市的气候地理条件、灾害风险和经济社会发展状况，并根据城市韧性本底条件的不同，重点突出因地制宜，采取针对性的对策和措施。同时，也需要在统筹协调的基础上，重点突出分类指导，韧性体系的建立、指标的分类与权重的设定，都需要结合当地实际情况，分区施策，分步实施。如果全国层面的体系和指标，自上而下只是强调一些通用性、常规性的原则和要求，只用一把尺子简单度量，则韧性城市发展方向可能出现一些偏差，或者被业内、公众所诟病。过去的一些专项规划对“因地制宜”和“分类指导”事实上重视不够，韧性城市规划应当避免重蹈覆辙。
#3
韧性城市规划的实现途径和未来探索
罗翔教授认为，韧性城市的实现途径以及具体规划内容和要求，需要加强法治建设支撑，明确责任主体，充分结合政府各部门法定职责、规划自然资源部门事权和五级三类国土空间规划体系，才能真正做到对症下药，实现韧性城市建设的有效推进。为此，各地应积极开展韧性城市规划实践与探索，通过纵向的行政层级管理和横向的规划类型划定，分别侧重体现空间规划的战略性、协调性和实施性，以应对各地的城市风险治理。
目前存在一些现实问题亟待解决和探索：
第一是解决责任主体问题，即在韧性城市建设中明确政府各部门职责。从事防灾工作的专业人员都有感受，这么多年来，在城市安全与防灾规划领域，一部分单灾种的防灾类规划，研究和实践都比较成熟，也确实有效地指导了相关行业的发展，但除此以外，国内各地的城市综合防灾规划和一部分单灾种的防灾规划则明显存在着一些不足，事权没有厘清，责任主体不大明确，部门协同性和公众参与性比较差，甚至相互推诿责任。韧性城市建设作为内涵和范围都更大的系统工程，到底将会怎样推进？目前亟待解决责任主体问题。
第二是如何与规划自然资源部门事权和五级三类国土空间规划体系相结合的问题。建设韧性城市，需要从源头上规避、遏制和消除风险，空间资源合理配置是城市韧性的基本条件和重要抓手，这就要求必须从城市空间布局和资源配置的根本上来提升城市韧性、分散灾害风险。这方面的探索可谓任重道远。
第三是如何指导镇村韧性建设问题。党的十九大提出了乡村振兴战略，体现了党和国家对农村工作的高度重视。同时，国土空间规划体系也具有全域全要素的要求。实现乡村高质量发展，需要在资源利用、基础设施、公共服务、文化传承、综合治理等方面提供全面保障，从而增强乡村减缓灾害冲击的整体实力。因此，提升镇村韧性十分重要，也是乡村振兴战略的重要内容。
供稿单位：南京大学城市安全发展研究中心
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