共话科技创新中心建设⑤丨必须推进科技创新治理体系现代化
上海市软科学基地
上海市创新政策评估研究中心
首席专家 胡伟
研究员 孙美佳
研究员 顾杰
胡 伟
上海交通大学教授
上海市公共政策研究会会长
孙：去年五月，十届上海市委八次全会通过了推进科创中心建设意见，正式吹响了具有全球影响力的科技创新中心的号角。您认为在上海科创中心建设的推进过程中，最关键的因素是什么？
胡：十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，上海要建设具有全球影响力的科技创新中心，关键的一点是推进政府在科技治理体系和治理能力领域的现代化。从上海推进科创中心建设22条意见来看，上海科创中心建设具有鲜明的市场导向，这与全面深化改革的重大部署是一脉相承的。从政府的角度来说，遵循科技创新普遍规律，以改革的精神着力破除制度藩篱，不断优化科技创新治理体系，这是上海科创中心建设的关键。从工业革命以来的世界历史来看，科技创新能力是大国崛起的基石。而一个国家科技创新能力的提升，离不开运行良好的政府科创治理体系。这是因为，有效的产权保护制度、完善的产学研体系等制度安排，是科技创新的必要前提。而我们所说的科技创新治理体系，正是这些制度安排的集合。可以说，科技创新治理体系是国家治理体系在科技创新领域的延伸。就上海而言，优化科技创新治理体系，最重要的是把握好政府与市场的关系。
众所周知，我国发展的一个比较优势是政府能力强。包括上海建设具有全球影响力的科技创新中心，也是政府的一个战略抉择，并不是单纯的市场行为。弗朗西斯•福山的最新研究认为，秩序良好的社会离不开三块基石：强大的政府、法治和民主问责制。按照这一分析框架，西方的长处在于具有较好的法治和问责体系，但政府不够强大。而中国的优势正在于具有能力强、自主性高的国家。面对这种情形，我们必须扬长避短，充分发挥我国的政府优势，这些优势包括：国家能力强、特别是能够集中力量办大事；总体效率高，能够实现超常规、跨越式发展；国家自主性程度高，在较大程度上维系一个“中性政府”，基本不受利益集团的绑架。这些特点往往是西方国家所不具备的。上海在建设具有全球影响力的科技创新中心的过程中，也必须认识到、发挥好中国的这一优势。
当然，政府的作用是一把双刃剑，这在我国改革和发展进入到深水区之后，体现得日益明显。这就是为什么十八届三中全会提出全面深化改革，其核心问题是处理好市场和政府的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用。上海建设具有全球影响力的科技创新中心，很重要的一点就是如何使市场在科技创新资源配置中发挥决定性作用。推进政府科技创新治理的现代化，这是一个关键的问题。
顾：是的。我注意到中国科学家屠呦呦获得2015年诺贝尔生理学或医学奖后，国内反响热烈，其中不少是针对现行科研体制的批评，您在《解放日报》也发表了一篇评论《屠呦呦获诺奖，击中哪些创新“痛点”》，对现行的科技创新管理体制提出了批评。这对于上海建设具有全球影响力的科技创新中心有什么启示？
胡：屠呦呦现象的确是一个典型案例，值得深入剖析，从中给上海建设具有全球影响力的科技创新中心提供借鉴。屠呦呦获诺贝尔奖带给我们的一个反思，是为什么在改革开放前科研条件艰苦、科研经费不足、国际交流滞后的情况下，我国科技工作者能够取得青蒿素、牛胰岛素这样的原创成就，以及像两弹一星、运十飞机那样的重大成果，而在我国综合国力不断提升、科研条件大为改善、研发经费源源不断、国际交往日益频繁今天，却难以出现类似的优异成果？对此可以从很多角度加以分析，除了科研人员的责任感、奉献精神等因素外，一个关键的问题是我们缺乏以原始创新为导向的结果性评估，而更多的是跟踪和仿制国外的科技成果，而且更多是关注投入和产出的数量。国际上进行绩效评估，注重的是结果导向，区分了投入、产出和结果三个不同范畴。犹如治病，不是看花了多少钱、吃了多少药、看了多少医生、动了多少手术（这属于投入和产出），而是看是否得以康复（这才是结果）。我们目前的科技管理体制，恰恰主要是在投入和产出上做文章，如获得多少项目、投入多少资金、引进多少海归、发表多少论文等等，至于最后的结果如何，有多少原始创新或对经济社会有重大意义的成果，则鲜有问津，以至于拿了项目敷衍了事甚至弄虚作假，引进了所谓的高端人才却没有做出多少贡献，造成大量的无效投入和产出。
上述问题的实质，就是缺乏良好的以市场为导向的学术评价、人才评价和鼓励原始创新的体制机制，这正是欧美的成功之处——只要有好的科技成果，就会得到重视，研究者就能够得到承认。这得益于欧美有比较健全的学术市场，这个学术市场非常“识货”，既不会鱼目混珠，也不会明珠暗投。屠呦呦获得拉斯克奖和诺贝尔奖，就是一个显例。反观中国，我们缺乏的正是这样一个优胜劣汰的学术市场。只有存在这样的机制，才不用煞费苦心去人为地搞那么多的评价指标和人才计划，以是否海归、博士、院士、长江学者和千人计划入选者等论英雄，以发多少论文、争多少项目、拿多少经费来衡量科技工作者，而是看他们有没有原始创新，有没有被学术市场认可的重要成果。
如果没有一套以创新为导向的体制机制，屠呦呦在我国也就只能是一个偶然和例外。上海在建设具有全球影响力的科技创新中心的过程中，很重要的一点就是要形成以市场为导向的创新管理体制机制。这并不是否定政府的作用，而是要求政府要更好地发挥作用，沿着市场起作用的方向发力，为市场在创新资源配置中发挥决定性作用创造良好的环境，而不是背道而驰，更不能去扼杀市场活力。这是上海推进政府科技创新治理体系和治理能力现代化最关键的问题。
顾：屠呦呦这个典型案例再次提醒我们，政府配置科技资源通常是低效的。那么，您认为，科创中心建设中政府和市场的关系应该如何处理？
胡：政府配置科技资源通常是低效的这个命题，不能笼统地说。上世纪70年代屠呦呦研制青蒿素获得了成功，也是政府配置资源的结果。问题是当环境发生变化后，就必须改弦更张。以前我们的“举国体制”很有效，是因为是计划经济的体制和封闭的环境，那是政府比较清廉，权力寻租现象很少，社会风气也比较纯正。在当今的条件下，政府权力很大但受约束较小，包括科技领域在内的行行业业人际关系的因素都十分复杂。尤其是在市场经济条件下，要求政府决策的科学化和民主化水平不断提高，依法执政、依法行政的水平不断提高，但我们的民主和法治都还不够健全。在这种情况下，政府如果还按照改革开放前的模式行事，一定会事倍功半，甚至事与愿违。当然，前面我也讲了，我们的优势是政府力量强大，能够集中力量办大事。因此，上海科创中心建设如何处理好政府和市场的关系，是一个重中之重的问题。
十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。在上海科创中心建设中，政府应该坚持这一改革方向，做到有所为有所不为。与其他领域一样，在科技创新领域，政府的作用仍然应是弥补市场失灵。要厘清政府与市场的功能互补作用和相互替代的边界，不要造成双方的功能错位，任何一方尽可能都不要越位、缺位。政府主要是在“市场失灵”的领域发挥作用，而不是在与市场功能重叠的地方发挥作用。一方面，在科技创新战略的顶层设计、基础研究、创新基础设施建设、产权保护、人才培养和集聚等领域，应该强化政府责任，因为这些领域，市场和企业没有足够的驱动力和资源来完成，这是政府应该有所谓的领域。
但同时，政府也应该在那些市场可以有效发挥作用的领域有所不为。这也是目前政府在科技创新治理中较为突出的问题，一些行政审批过于复杂，流于形式；还有一些管理制度太过具体，注重环节把控，缺乏对结果的重视；更有一些政策导向干扰了创新主体的决策，阻隔了市场本身发出供求信号。以人才扶持政策为例，强调物质投入居多，而不鼓励智力投入。经费使用受到严格的预算结构和程序合规限制，不注重经费使用的质量和成效，为了形式上的合理，浪费了不必要的社会成本与时间效率。直接用于人力资源的投入，在经费比例、目标对象和支付方式等方面存在诸多不合理的规定。这些限制的本质是对人才智力劳动价值的不够尊重和认可，与培育开放包容的创新创业环境存在较大差距。尽管一些项目已经开始有意识地调整人力资源成本的比例结构，但由于税收制度的限制，未能真正实现激励人才创造性劳动的作用。造成这些制度藩篱的根本原因在于我国的科技创新体系是脱胎于计划经济体制的，在计划经济时代，科技创新的所有要素都掌握在政府手中，政府是科技创新要素配置的唯一机制。虽然随着社会主义市场经济体制的建立，经济领域的市场化改革取得了一定的成效，但科技创新领域的计划经济思维依然较为浓厚，这是制约当前上海科创中心建设的根本障碍。这里所说的计划经济思维是指目前本可以通过市场、企业等主体进行资源配置和调节的领域或环节，囿于路径依赖的惯性，仍然存在不能适应市场导向的政府设置的不合理的制度安排。对于这些领域的制度藩篱，应该以推进科创中心为契机，进行大刀阔斧的改革，使得科技创新领域市场与政府的关系得以理顺。
孙：理顺政府与市场的关系，上海可以先行先试，但中国毕竟是一个单一制国家，很多矛盾和症结，还是需要中央政府最后下决断。因此，政府与市场的关系，理顺中央与地方的关系是不是也很重要？
胡：上海科创中心建设是一个国家战略，并不只是上海的选择。去年市委全会通过的上海推进科创中心建设意见中就提出要代表国家参与全球经济科技合作与竞争，上海的这一定位也得到了中央的认可，在今年两会通过的国家“十三五”规划纲要的“科技创新章”中，明确提出要“支持上海建设具有全球影响力的科技创新中心”。同时，上海成为全国八个全面创新改革试验区这一。这些都表明，上海科创中心建设是一项由上海主导的服务全国的国家战略，因此，光强调上海的改革是不够的，相关中央部门也应该围绕科技创新治理体系深化改革。
比如目前制约我国和上海科技资源配置的一大问题是条块分割，科技经费分散在十几个部门当中。这个问题靠上海是解决不了的。条块分割时常导致国家治理的碎片化状态，正如美国著名中国问题专家李侃如所说，中国实际上就是“支离破碎的权威主义”，该整合的没有整合，该制约的没有制约。这就形成了部门主义、分散主义、地方主义尾大不掉，以及“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”的现象。就科技创新领域而言，同样存在条块分割现象，以高水平科研队伍为例，主要集中于中央科研院所和教育部直属高校，而这些单位和部门的改革，上海作为地方政府是很难推动的。尤其是科技创新领域，优质的资源往往集中于中央层面，且科技管理仍然以从中央到地方的自上而下的管理链。如果中央层面的科技创新治理体系改革不能与上海科创中心建设默契配合的话，上海的科创中心建设可能陷入“孤掌难鸣”的困境。作为中央部门，应该主动对接上海科创中心建设，并以此为契机，通过上海科创中心建设这一地方性试验来为全国层面的科技创新治理体系优化探探路子，积累经验。这既是推进上海科创中心建设的必然要求，也是中央部门自身推进全面改革的具体体现。
另一方面，上海在中央授权的范围内，也要锐意改革，大胆创新，先行先试，而不能坐等中央的改革。例如，上海自贸区的探索，如何先行先试，杀出一条血路，探索出可复制、可推广的新模式，对于全国有重大示范意义和标杆作用。我觉得上海建设具有全球影响力的科技创新中心应当学习上海自贸区的改革探索，比如“负面清单”的管理模式。当然，不是说在科创中心建设的管理中也搞一个“负面清单”，目前各地负面清单满天飞，形式多余内容，实际上是把上海自贸区的改革经验庸俗化了。上海科创中心的建设，也要先行先试，杀出一条符合科技创新规律的新路子，探索出可复制、可推广的新模式。目前上海科创中心建设一年，有成效，但改革的力度不够大，必须在科技创新管理体制有更大程度的突破，与国际惯例更大程度接轨。而如何缓解并协调其中央与地方、科技体制与非科技体制之间所发生碰撞、龃龉，是值得研究的大课题。这方面，困难依旧很大，需要有足够的心理准备，也需要有壮士断腕的决心来推进改革。只有这样，上海才有可能真正推进科技创新治理体系和治理能力的现代化，为建设具有全球影响力的科技创新中心提供关键的制度支撑和政策支撑。
孙：按照上述思路，您能不能最后概括一下上海在贯彻推进科创中心建设意见、加快建设具有全球影响力的科技创新中心方面，当前需要解决的主要问题是什么？
胡：建设具有全球影响力的科技创新中心的出发点，一是要按照中央的战略布局和上海的实施意见来总体谋划；二是要科学判断长期以来制约我国科技创新的症结何在，找准问题，对症下药，不能病急乱投医，否则采取很多措施依然不能解决问题；三是要充分考虑上海的优势和劣势，扬长避短，因地制宜，巧中取胜；四是要深入研究吸取国际上的经验教训，认真剖析若干个正反两方面的案例，规避风险，避免盲目性，加强前瞻性。
首先，贯彻推进科创中心建设实施意见、加快建设具有全球影响力的科技创新中心，根本理念是要站在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来思考和布局，切实简政放权，变“管”为“放”，进一步让市场在资源配置中发挥决定性作用。大道至简，建设科技创新中心不能搞烦琐哲学，一定要抓住主要矛盾。目前我们把什么都看作“系统工程”，但忽视主要矛盾，也没有抓主要矛盾的胆识，以至很多工作看上去方方面面，面面俱到，但未切中要害，找不到抓手，也没人负责，难以落实，这是问题的症结。
第二，制约我国科技创新的根本问题或者主要矛盾，是政府管得太多、太死，没有让市场、社会发挥应有的作用，没有让企业和科研院所成为主角，而是政府自己成为主角。在全面深化改革的背景下，我国正在也必须走向新的国家治理模式，不仅要适应经济新常态，还要适应政府管理的新常态。以往运用“举国体制”来进行科技赶超的模式已经不能适应今天的新形势了。必须深化改革，以市场化、信息化、法治化、国际化来打造一个具有全球影响力的科技创新中心，这些方面上海在全国也更可能有优势。
第三，建设具有全球影响力的科技创新中心，必须把“举国体制”转变为更多靠市场主导的体制。特别是上海作为一个地方政府，建立辐射全国乃至全球的科技创新中心，不可能主要依靠政府的力量，上海不具备这样的能力。上海应该在如何进一步放开市场和竞争、释放企业创新活力、吸引全国和全球创新人才方面多做文章。在这方面，体制机制创新是关键。当前我国科技创新的瓶颈是管理体制和机制的创新，特别是在鼓励公平竞争、优化投资效益、集聚创新人才方面下功夫。目前市场竞争扭曲、投资浪费严重，高端人才缺乏。国际上科技创新中心的成功经验就是有好的体制机制来促进竞争，吸引创新人才和企业聚集。
第四，上海建设具有全球影响力的科技创新中心，必须推进政府自身的改革，简政放权，建设法治政府和服务型政府，推进决策的科学化和民主化，让专家在科技创新和决策管理上有更大的自主权和发言权。同时，要克服官僚主义和部门主义，加强功能整合，提高行政效率，制约权力寻租。从一定意义上说，政府自身改革走多远，科技创新就走多远。
上述几点，我认为是上海在贯彻推进科创中心建设意见、加快建设具有全球影响力的科创中心要解决的主要矛盾和问题，也是推进科技创新治理现代化的关键所在。
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