乡镇层级国土空间规划编制技术方法探索（上篇）
引言
国土空间规划编制工作已经全面开展，乡镇层级国土空间规划以实现各类国土空间要素精准落地为目的，以建立乡镇全域“一张蓝图”为主要工作内容，是完善 “五级三类” 国土空间规划编制体系最基本组成部分。
文章结合《上海市崇明区新河镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》编制实践，探索乡镇层级国土空间规划编制技术路径与工作目标，梳理规划编制技术路线、主要工作内容与规划成果要求，以期为国内其他地区乡镇层级国土空间规划编制积累一些经验。
随着《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的印发，标志着国土空间规划编制工作全面开展，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。通过多年的 “多规合一”规划编制工作，已经初步实现城乡建设规划、土地利用规划、主体功能区规划、五年规划、生态保护等相关规划与多个编制主体间的协调统一，解决相互之间存在的矛盾与冲突，探索建立“多规合一”协调统筹平台与机制，尝试制定技术规范与标准，为国土空间规划编制奠定坚实基础。
上海市在新一轮区、镇总体规划编制过程中率先启动城镇总体规划与土地利用总体规划共同编制（图片来源：pixabay）
上海市在新一轮区、镇总体规划编制过程中率先启动城镇总体规划与土地利用总体规划共同编制，提出在新一轮乡镇总体规划编制过程中，实现发展与保护理念在空间上实质性的落地，做到城镇建设规划和土地利用总体规划的全面融合，涵盖专项规划、郊野单元规划、近期建设规划等内容，精准落实乡镇各类空间要素的边界与面积，制定系统化、精准化的城镇发展管控与引导指标体系，在落实上位规划的同时优化与控制性详细规划之间的传导途径，形成新市镇层面的“多规合一”数据平台，实现全域各类空间的垂直管控。
本文结合《上海市崇明区新河镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》编制实践，对乡镇层级国土空间规划编制技术路径展开研究，探索乡镇层级国土空间规划编制工作重点与难点，创新乡镇层级国土空间规划编制技术方法。
一 、乡镇层级国土空间规划编制探索
乡镇作为城镇空间与农村空间链接的重要纽带，是实现城乡统筹发展与保护最主要环节之一。在传统规划编制过程中，乡镇层面城乡建设总体规划与土地利用总体规划之间的矛盾和冲突尤为突出，存在协调难度大、现实缘由多、土地空间矛盾尖锐、建设管理复杂等诸多现实问题。
乡镇层面国土空间规划编制为有效解决上述问题与矛盾带来巨大的机遇与契机，在承接市、县、区层面国土空间规划各项宏观战略性目标分解落实的同时，坚持生态保护与城乡发展并重，统筹管控全域各类建设空间，制定乡镇全域“一张蓝图”。
乡镇层级国土空间规划应当以树立发展战略、统筹全域管控作用为目的，以处理好发展与保护、承上与启下、近期与远期三组关系为核心任务，建立乡镇层级国土空间规划编制技术路线与方法路径，实现从“建设空间”到“全域空间”、从“空间导向”到“综合要素导向”、从“定性引导”到“定量管控”、从“一步到位”到“阶段实施”的规划编制四重转变。
1.1 乡镇层级国土空间规划编制目的
乡镇层级国土空间规划作为实现乡镇全域主体功能区规划、土地利用规划、城乡建设规划、村庄建设规划等空间规划融合为统一的国土空间规划的载体，应当以树立发展战略、统筹全域管控作用为目的。
首先，乡镇国土空间规划应当以树立发展战略为目的。
①树立终极蓝图战略。在国土空间规划编制中锁定城镇开发边界，控制城乡建设无序扩张，规划编制必须考虑远景发展的终极蓝图；
②树立发展统筹战略。在国土空间规划编制中必须统筹全域各类发展要素，整合农业、工业、旅游业、现代服务业等各类资源，形成全域发展合力；
③树立生态保育战略。在国土空间规划编制中必须严苛坚守生态底线，保护“山水林田湖草”生命共同体，推进生态文明建设，践行“两山”理论；
保护“山水林田湖草”生命共同体，推进生态文明建设（图片来源：pixabay）
④树立阶段发展战略。强化近期发展重点，侧重指导实施，为地区建设提供技术和法规依据。
其次，乡镇国土空间规划应当以统筹全域管控为目的。
在乡镇国土空间规划编制过程中应坚持全域统筹、集约发展、坚守底线的原则，严守常驻人口、用地规模、生态红线、安全保障四条底线，提升乡镇与农村地区的综合服务功能，优化乡镇全域空间与功能布局，加强永久基本农田和生态敏感地区保护，合理设置公共服务设施与功能活动空间，提升乡镇与农村风貌形象与内涵品质，推进生产、生活、生态空间一体化发展。
1.2 乡镇层级国土空间规划编制任务
编制乡镇层级国土空间规划应当以市、县、区空间规划、发展规划等上层次相关规划为依据，是对乡镇全域国土空间开发和保护“一张蓝图”的谋划与梳理，在对乡镇全域区域开发保护作出的科学性、法定性、具体性与实施性安排的同时，根据上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制经验总结，乡镇层级国土空间规划编制应当以处理好“发展与保护”“承上与启下”“近期与远期”三组关系作为核心任务。
（1）处理好发展与保护关系
乡镇国土空间规划编制中应把处理好发展与保护关系作为首要任务。
保护任务对于政府机构主体而言，是统一行使所有国土空间用途管制的法定依据。对乡镇全域资源环境保护、国土综合整治和保障进行总体部署与统筹安排，提升国土空间治理能力，构建分类分级的乡镇全域国土空间保护格局，并作为管控乡镇全域国土空间的法定依据。
发展任务对于市场机构主体而言，是协调保护和发展的公共政策，为发展提供明确指引。通过对乡镇全域资源的统筹整合，搭建乡镇全域发展框架，合理布局各类发展要素，推进乡镇全域经济向健康、协调、可持续的发展方向转变， 保持经济、社会高质量发展。
（2）处理好承上与启下关系
承上任务是要求乡镇层级国土空间规划严格落实上层级国土空间规划中强制性的内容。乡镇层级国土空间规划既是承载上层级国土空间规划的保护与发展核心内容的关键环节和载体，也要在本层级国土空间规划中深化、细化上层级规划确定的目标体系、三区三线、用途分区、功能布局等内容。
乡镇层级国土空间规划编制应当以处理好“发展与保护”“承上与启下”“近期与远期”作为核心任务（图片来源：pixabay）
启下任务是要求处于国土空间规划体系最基础的乡镇层级国土空间规划做好与详细规划、专项规划之间的传导与衔接作用。形成包括“指标、结构、名录、位置、分区、边界”六种形式的核心传导内容，保障国土空间规划的“一张蓝图”在各层级、各类型规划之间的一致性，加强国土空间规划的实施性和操作性。
（3）处理好近期与远期关系
乡镇国土空间规划近期规划任务应坚持实施性与操作性原则，制定乡镇全域五年发展计划与近期实施重点。结合乡镇实际情况，因地制宜制定近期发展与保护重点工作，切实有效地针对乡镇现实问题提出解决方案，满足近期改善人民生活条件的需求，明确全域国土空间规划近期治理工作重点。
乡镇国土空间规划应当树立远期“终极蓝图”发展理念 ，充分考虑锁定“三区三线”后严守空间底线与发展战略导向。在空间集约高效利用的前提下，解决过去城乡快速发展过程中遇到的诸多问题，支撑乡镇在规划期范围内高质量持续发展，在乡镇全域国土空间利用和保护方面发挥积极作用，牢固树立乡镇国土空间规划作为统筹乡镇全域顶层设计的定位。
1.3 乡镇层级国土空间规划编制工作内容
根据乡镇层级国土空间规划编制的目的与任务，在传承先行乡镇总体规划、土地利用规划等有关规划内的前置条件下，结合国家国土空间规划相关政策及上位层级国土空间规划要求，编制乡镇层级国土空间规划需要从三个层次制定具体的工作内容。
①将全域“一张蓝图”的构建作为乡镇层级国土空间规划编制首要工作内容，充分体现国土空间规划作为顶层设计的战略价值；
②将衔接国家政策与战略、落实上层级规划要求、协调各类专项规划、统筹乡镇全域发展和保护要素布局、引导近期重点片区实施和指导详细规划编制作为中间层次工作的核心内容；
③将制底图、定目标、守底线、重生态、优空间、强实施、数据库作为乡镇层级国土空间规划的具体工作内容。
1.4 乡镇层级国土空间规划编制的几点变化
在过去城乡高速发展建设进程中，乡镇层级总体规划通常由乡镇人民政府组织编制，市、县、区规划主管部门进行审查，乡镇地方政府拥有较强的话语权。同时上位总体规划对乡镇建设规模缺乏严格的管控与约束，乡镇总体规划常常成为乡镇政府寻求新的城乡建设用地扩张的重要手段。同时，多轮次的乡镇总体规划修编造成镇区规模扩张，重“外延”轻“内涵”等诸多问题。
在未来乡镇层级国土空间规划编制过程中，上位层级国土空间规划“三区三线”、指标体系等刚性管控的内容给乡镇层级国土空间规划编制设定了“紧箍咒”。因此，乡镇层级国土空间规划相比传统乡镇总体规划需要实现从“建设空间”到“全域空间”、从“空间拓展”到“综合要素”、从“定性引导”到“定量管控”、从“一步到位”到“阶段实施”的四种重要变化。
（1）从“建设空间”到“全域空间”的管控范围转变
在传统乡镇总体规划编制过程中，以发展要素布局作为规划重点，更加重视对建设空间的用地布局谋划与建设安排统筹；同时由于乡镇总体规划与土地利用规划分立，城乡统筹发展在规划层面遇到诸多现实问题；而村庄规划与农民集中安置点规划重点谋划的农村居民点、配套服务设施等农村建设用地空间，以上规划均缺乏对基本农田、土地流转、农业发展布局等重要内容的研究与布局。
乡镇层级国土空间规划需要传承乡镇总体规划、土地利用规划等各项规划的主要内容，扩大规划研究范围与内容，统筹全域各类要素与建设空间，对乡镇全域范围内城镇建设用地、产业园区、村庄建设布局、耕地、林地进行统一规划，重点对永久基本农田保护、生态环境保护、公共服务设施与空间布局、居民保障性住房等内容进行布局。
科学布局“三生”空间，保障全域各类要素科学布局（图片来源：pixabay）
（2）从“空间拓展”到“综合要素”的发展模式转变
传统乡镇总体规划由乡镇地方政府主导编制，以镇区空间拓展为规划导向，导致镇区格局规模过大、老镇区更新发展动力不足。
未来乡镇层级国土空间规划编制必须以“三区三线”为约束条件，在规模总量限制的前提下，结合乡镇实际发展条件，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等综合发展与保护要素布局。从外延扩展式发展模式转变为内涵提升发展模式，科学布局“三生”空间，保障全域各类要素科学布局。
（3）从“定性引导”到“定量管控”的工作内容转变
乡镇层级国土空间规划在构建全域“一张蓝图”的基础上，需要融合乡镇总体规划、土地利用规划等多个规划指标体系，结合乡镇城乡发展的实际需要，体现针对性与地方适宜性。
乡镇层级国土空间规划将传承乡镇总体规划中对乡镇全域发展战略性定位与目标，以及总体规划对建设用地分类管控与引导方法，借鉴土地利用总体规划中对耕地、林地的管控内容，形成适应乡镇层级国土空间规划需要的管控体系。合理、科学量化城市发展目标与定位，构建突出空间管控、便于实施考核的乡镇国土空间规划指标体系。
（4）从“一步到位”到“阶段实施”的实施方式转变
传统乡镇总体规划与土地利用规划所确定的城乡发展蓝图，虽然拥有较强的前瞻性、战略性特征，也兼顾近期建设实施计划，但由于乡镇快速发展阶段不确定因素太多，总体规划确定的各项长期发展定位、目的、策略、蓝图难以持续落实与实施，乡镇总体规划不得不进行多次修改、修编或重编。
乡镇层级国土空间规划编制过程中，在落实上层级国土空间规划确定城镇开发边界的同时，亦需要落实确定特殊功能区（战略留白区）规模。在有限的建设空间范围内，保障乡镇可持续建设发展，在梳理近期发展与保护重点工作后，加强对中期发展阶段的研究，并预留未来战略性功能导入空间，以实现各发展阶段的梳理衔接。
1.5 上海新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制的借鉴意义
2016年，为推进落实上海市委、市政府对全市城乡发展一体化发展建设的总体部署，在上海市总体规划主要内容稳定后，各区启动一批新市镇总体规划暨土地利用规划编制工作，力争在“十三五”期间建成一批与上海国际化大都市相匹配的郊区镇村。
新市镇总体规划与土地利用总体规划同步编制从根本上解决了过往总体规划与土地利用规划独立编制存在的矛盾与冲突，也为乡镇层级国土空间规划编制积累经验，探索规划编制技术路径与技术方法。在本轮上海新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制过程中主要从工作组织机制、编制技术路径、实施管控方法三个方面做出创新性探索。
（1）工作组织机制创新
2008年，上海市在机构改革中整合原规划与土地管理职能，组建完成了新的上海市规划和国土资源管理局；并在2018年改革组建为上海市规划和自然资源局，上海在规划和土地管理机制的创新使得“两规合一”可以为乡镇层级国土空间规划编制探索工作组织机制创新方面的经验。
在上海市新市镇“两规合一”编制过程中，由各区规划和土地管理局联合乡镇地方政府组织编制，以上海市规划和土地管理局为技术和成果审查机构，上海市地质调查研究院配合完成入库文件的技术审查，汇同市、区各级相关部门共同参与初步方案与规划草案审查。同时在技术和成果审查过程中，上海市、区规划和土地管理局（上海市规划和自然资源局）中规划和土地管理部门深度参与新市镇“两规合一”编制的各个环节。
（2）编制技术路径创新
上海市为推进新市镇层面城乡规划和土地利用总体规划“两规合一”，依据相关法律法规等规定，制定《上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制审批操作管理规程（试行）》与《上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划（含近期重点公共基础设施专项规划）编制技术要求和成果规范（试行）》，作为规划编制流程与技术依据，规范“两规合一”规划编制和审批。
在规划编制过程中，根据规划管理部门与规划编制单位在规范使用过程中遇到的问题，不断修改完善以上规范。同时，在根据以上两个规范要求结合国家相关政策及实际问题，在传承乡镇总体规划与土地利用规划的基础上，创新技术工作路径与方法。并结合规划编制过程中需要处理大量图斑与数据实际需求，采用AcrGIS作为规划编制与成果制作的重要技术工具。
（3）实施管控方法创新
国土空间规划体系的建立，促进规划从“以发展谋划为使命”转变为“以管控治理为使命”的制度建立，保障生态文明建设与高质量发展。在上海新市镇“两规合一”规划编制过程中：
①借鉴上海市控制性详细规划管控经验，通过制定统一规划数据成果标准，建立上海新市镇“两规合一”技术平台，方便未来实现市、区、镇垂直管控体系；
②通过量化目标与定位，科学制定城市发展与生态保育目标体系，为规划实施与监督考核提供基础；
③上海市为保证新市镇“两规合一”实施有规可依，探索并研究制定规划编制流程与技术依据，指导新市镇“两规合一”规划编制“前期准备、规划编制、规划审批”三个阶段和十个主要环节。在数字平台、量化目标与法规制定方面，为乡镇层级国土空间规划编制在实施管控方面探索路径与积累经验。
（由于篇幅所限，本文分为上篇、下篇发布，下篇内容详见本期推送二条）
*本文写作得到深规院上海分院院长张光远、上海分院总规划师王晓宇的指导，感谢规划项目组成员童黄英、乔珍、陈晓君等对本文写作的支持。
参考文献：
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王进，毕业于山东科技大学城市规划专业，现就职于深圳市城市规划设计研究院
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编辑、排版 / 陈程
插画 / 王彦妍
图表 / 除标注外，均由作者绘制