《读书》新刊 | 赵树凯：中国故事新解读
编者按：
洪源远（Yuen Yuen Ang）的How China Escaped the Poverty Trap一书，出版以来广受好评，其以大量丰富的调研和访谈为基础，形成对中国发展的新的理论解读，为广大发展中国家提供了中国模式，向世界讲述了中国经验和中国故事。赵树凯以“何以发展”“政府何为”以及“改革何来”三个问题层层迭进，将洪源远的观点进行了整体的结构、梳理和评价，阐述了中国式发展模式的不同阶段、地方制度的建立以及中央和地方在改革发展中的关系等问题。
中国故事新解读
文 | 赵树凯
（《读书》2019年10月新刊）
从国家作用看经济发展，是政治经济学的经典话题，更是海外中国研究的大热点。纵览二十余年之重要成果，前有戴慕珍（Jean C. Oi）《中国农村起飞》（Rural China Takes Off, 1999），后有洪源远（Yuen Yuen Ang）《中国如何跳出贫困陷阱》（How China Escaped the Poverty Trap, 2016）。戴慕珍先后任教于哈佛和斯坦福大学政治学系，培养博士若干，洪源远出其门下。透过这种学术师承和研究推进，可以看到新世纪以来西方学术界理解中国奇迹的不懈努力。
《中国如何跳出贫困陷阱》面世颇得好评，获美国《外交事务》（Foreign Affairs）杂志二○一七年度最佳图书奖、二○一七年度卡赞斯坦图书奖、二○一八年度美国社会学协会泽利尔经济社会学最佳图书奖。泽利尔评选委员会指出：“本书打破了社会及经济发展研究和实践的常规思维，会对许多社会科学领域产生重大影响。”美国西北大学教授詹姆斯·马奥尼（James Mahoney）认为其“为其他国家提供了一种不同寻常的模式，对所有发展中国家的学者来说都是一部必读之作”。这本书不是孤立地研究中国，如作者所说：本书讲的是人类发展的故事，以中国的历程为启示。讲中国故事，意在发展具有普遍解释力的理论。
Yuen Yuen Ang，How China Escaped the Poverty Trap， Cornell University Press，2016（图片来源：douban.com）
所谓“贫困陷阱”，该书定义为“贫困和脆弱的治理制度互相恶化的结果”。穷国所以穷，是因为制度弱，而制度弱则源于穷，两者互相催化。本书对“善治”理论提出诘问：“现在向发展中国家费心兜售的善治制度真的可以启动市场吗？还是说增长使善治成为可能，又或是历史宿命论？”善治理论主张有了好制度才能发展，问题在于，弱制度与穷经济并肩而立，发展何以实现？该书提出国家与市场的“共演”（coevolutionary process）理论，认为“发展是一个共演过程”，方略是“有什么用什么”。
一、何以发展？——关于国家与市场关系的新理论
作者毫不掩饰其理论雄心且充满豪情：“我进一步论证了发展是一个共演过程：不仅在中国，而且在世界其他地方也如此；不仅在当代，而且在其他历史时期也如此。”
依托中国经验，该书直接挑战既有的经典经济学理论和国家建设理论。展开理论批判的起点，是把市场化过程区分为“建立市场”和“维护市场”两个过程。经典理论强调实现经济发展需要有私有产权保护、职业官僚制、法治等制度条件；洪源远认为，这些制度条件对于维护业已建立的市场来说不可或缺，但问题在于，在市场几乎不存在的地方，要从无到有地建立市场，则需要完全不同的制度和策略。建立、培育这种制度和策略的过程，就是国家和市场的“共演”过程。所以，需要一种理论来说明早期和后期的经济增长阶段需要不同的制度。
该书批评的矛头直指经典理论大师，“主流政治经济学者如诺斯（Douglass North）、温加斯特（Barry Weingast）曾指出，发展的核心问题是如何制约一个强而有力的政府，使其不会掠夺民众的私有财产。他们用一六八八年英国光荣革命的例子，说明一旦通过建立议会制度和独立司法制度，对君主国的权力加以限制，债券和股票市场就得到了蓬勃发展，而英国也一跃步入现代繁荣”。洪源远认为，英国一六八八年的情景并不适用于所有国家，因为十七世纪以前英国不是完全不存在市场的。中国改革开始时，市场及相关制度几乎不存在，在这种情境下，尽管保障私有产权非常重要，但可能并非最紧迫的问题。因为，人们在不确定的新兴市场获得的收益可能是惊人的，产权缺乏保障可能是值得做出的冒险或最初投资。此外，也可能会有非正式方式替代正式产权保护，如企业主有特殊社会关系的支持。比产权保障更重要的是“照顾好基本需求”，如有没有修路，有没有通电，有没有银行。在缺乏产权保障的情况下建立工厂虽然困难，但却并非不可能，而如果没有修路、通电，甚至没有存储资金的金融机构，则不可能建立工厂。
一枚流通于1685-1688年的英国硬币，上为詹姆斯二世头像（图片来源：wikimedia.org）
洪源远强调中国企业家与政府官员的特殊关系模式。“为了适应不那么亲商的环境，更有效的产权保护手段就是同官员个人建立私人关系，他们会帮助投资者调解纠纷，疏通复杂的规章制度，获得必要的批准，并避免苛捐杂税。”官员和投资者之间的庇护关系代替了正式的产权保护。与投资者建立关系的官员级别越高，影响力越大，投资者获得的保护就越强。实际上，这种特殊政商关系在十来年前蔡欣怡（Kellee S. Tsai）的研究中已有深刻揭示，洪源远进一步将这种政商关系模式纳入“共演”理论框架。
国家与市场如何共同演进？作者选取了两个经济水平不同的县作为案例，归结为三个步骤：第一步，“利用弱制度去建立市场”。原有人情关系网络在农村社会具有深厚基础，同正规组织运行融合，形成了“一窝蜂”招商引资模式，官僚体系和企业的私人关系替代了正式产权保护。第二步，“新兴市场激发强制度”。不断增长但难免混乱的市场出现后，与企业家对行政改进的需求一起，推动政府从追求增长数量转变为追求增长质量，形成了新的官僚制和经济政策，由此实现新的发展。第三步，“强制度维护市场”。职业官僚特征由此出现，既为市场提供了可预期基础，也为一些有关系、有权势的企业家创造了优势。
在资源分配方式的市场科层对立（market vs. hierarchy）下国家行动扮演者重要角色，图为1923年财政部发行的平市官钱（market stabilization currency）十元面额（图片来源：wikimedia.org）
戴慕珍在《中国农村起飞》中，用Local State Corporatism来解释农村经济的迅猛发展。这个概念通常译为“地方国家法团主义”或“地方国家统合主义”，但我和一些学者认为更好的翻译也许是“地方政商合作主义”。戴慕珍用这个概念来展开中国改革的制度基础分析，认为乡村经济快速发展的原因在于既有的地方政权组织体系与当地工商业的密切结合。该书是对戴慕珍研究的有力推进，标志这个领域的中国研究进入新阶段。
对经历过农村改革的人来说，洪源远对经典理论的批评质朴平白。早期乡镇企业，包括私营企业，主要是在产权并不明晰的情况下快速发展起来的。包括产权制度在内的若干制度，主要是在市场体系发育过程中逐步形成的。所以，建立市场和维护市场是两个不同的发展过程，不同的发展过程需要不同的制度。
Jean C. Oi, Rural China Takes Off, University of California Press, 1999（图片来源：douban.com）
但是，“共演”理论也面临挑战。作者强调建立市场和维护市场需要不一样的制度，那么问题是，在建立市场的制度和维护市场的制度之间，是否有转折或转换？如何判定转换的界线？市场建立与官员腐败共生，那么，维护市场的制度如何克制腐败？如果建立市场的制度与维护市场的制度不能有效衔接，转折过程中发生制度断裂和系统性崩坏，则发展路径无法延续，发展模式也无法完整形成。或者说，一个国家在建立市场方面的制度创新是成功的，而在维护市场方面的制度创新则未必。当市场基本建立以后，那些建立市场的制度不再适用，而维护市场的制度却没有建立起来，则发展过程可能中断，已有制度可能衰退。
当前，中国经济下行压力大，中美贸易、科技等纠纷正在演化。作为世界上第二大经济体，整体而言中国已经跳出贫困，但是否已经跳出旧体制陷阱？“共演”是一个成功故事，体现了中国经验。但是，“共演”过程是否还在继续？如果不能实现制度转换，会出现什么情况？从前的路虽然成功，但并不意味着能继续走下去。“共演”是具有国际意义的发展方式，而不是成功的制度模式。从“建立市场的制度”到“维护市场的制度”，将是复杂的探索过程。
二、政府何为？——关于地方政府体制的新概括
很多学者将中国奇迹归结为“强政府和威权主义”，即强政府导致快发展，洪源远举朝鲜为例予以反驳，并提出“特殊经营官僚制”（Franchising the Bureaucracy）的概念以概括中国地方政府。
洪源远的新观点是，中国地方政府并不符合韦伯的官僚制特征。按照韦伯的理论，现代公司、行政组织的官僚制有两个突出属性，即专门化和非人格化。专门化指通过娴熟的技术人员执行专门职能，把具体任务委派给组织的具体部门；非人格化与专门化密不可分，以公私分明为前提，所谓“对事不对人”。韦伯官僚制理论被认作组织政府机构的普遍标准，也是国家主导经济成功的前提条件，但无法解释中国奇迹。
书中以县级个案为基础，系统考察了政府考核评价体系和薪酬待遇，认为中国地方政府是具有“适应性和企业家型的公共官僚制”，即“特许经营官僚制”。特许经营公司将科层结构与强力激励合二为一，特许经营商拥有店铺利润份额，有很强动力赚取利润，“麦当劳”即属此类。虽然，中国的官僚体制是科层制组织，干部由上级部门任命，但是激励安排更像是特许经营商，而不是领薪水的公共雇员。“超乎寻常的企业家精神……可以在中国的官僚体系中普遍看到。这背后是一种特许经营的运营模式。”这种政府体制成为经济发展的强大动力。
书中所呈现的县级个案林山（化名）产权与市场的共演
洪源远认为地方政府是“双轨制薪酬结构”，由固定正式工资和依据绩效分配的岗位津贴构成。“一方面，所有干部都有超强的动力去为地方企业增长做贡献，如招商引资；另一方面，同样的代理人也有超强的动力为其所在的部门创造收入，因为部门收入越多，他们的福利也越多。”同时，还发现了另外一种“激励”，即资金挪用、贿赂及各种以权谋私的腐败行为。作者指出，这种体制是传统“受俸制”与现代化管理的中间的一步。“受俸制”（prebendal）是韦伯对于前现代政府的特征概括，即官员从政府获取的工资微薄或完全没有工资，相反，统治者赋予官员从其职位获取俸禄或租金的权利，如向当地居民收费推行垄断贸易，或提供服务以接受礼物。在美国，受俸制做法持续到二十世纪初，如法官从案件中收取交易费，税务稽查员根据其发现的逃税额按比例收费，移民官员从每一笔移民申请中收费。薪酬的受俸做法实质上是利益分享。洪源远认为，像特许经营公司那样运营公共官僚体系，能推动经济快速增长和官员锐意进取的精神，但也导致官员利用强制力过度榨取，成为腐败的源泉。官僚机构演变会引起腐败模式的变化，腐败案件总量会减少，但会呈现集中性和系统性，单个腐败案件会涉及更大金额、更高官员。随着公民期望提高，官僚体系面临从收入导向型转为服务导向型的严峻考验。
“当前中国的官僚制，既不是纯粹的韦伯式，也不是贪婪无度的掠夺式。”这个新判断回应了“掠夺式”政府的观点。世纪之交，曾有研究中国农民税费负担问题的学者（T. Bernstein and XiaoboLü, 2003）认为税收变成了随意而不可预测的征集费用和罚款方法，这不是通常现代国家的行为，而具有一定封建色彩和很强的掠夺性。作者的分析更强调“发展型”政府的特征，视角趋于系统全面。
韦伯在《经济与社会》中的论述开辟了此后政治学关于官僚制讨论的传统，洪源远2016年的文章《超越韦伯》（"Beyond Weber: Conceptualizing an alternative ideal type ofbureaucracy in developing contexts"）便是对开辟新官僚制讨论框架的详论（图片来源：douban.com）
在洪源远之前，已有很多学者注意到地方政府具有通常官僚制所没有的创业精神，具备类似企业的特征。戴慕珍《中国农村起飞》曾以地方分税制为基础分析地方政府的内在激励结构，我在《乡镇治理与政府制度化》中也曾专门分析“地方政府公司化”。该书提出的概念扩展了地方政府研究的理论深度，兼具描述性和解释性，但需要经受历史检验。
洪源远虽然看到，政府激励系统“过去三十年间从潜在的受俸制演变为加强监管的分红制”，但未曾重视的是变化还在继续，最近五六年变化尤其显著，为众多学者始料未及。这种变化一定程度上挑战了“特许经营官僚制”的解释力。中共十八大以来，地方政府的运行可以说已有很大变化。首先，从外部看，特别是从上级与下级关系来看，地方政府自主性大为削弱，政策的统一特征显著提高；其次，从地方政府内部运行看，制度化在提升，不仅纪检监察体系的惩戒性制度在增强，而且审计财政体系的规范化制度也在增强，以受俸制为特色的激励体制迅速衰退，实际上不再具有强刺激作用；其三，从基层官员行为看，不论是职业预期，还是日常行为模式，都在发生扭转。“特许经营”某种程度上已经很难说是地方政府的“常态”。如“地方政商合作主义”一样，“特许经营官僚制”甫一推出便遭到现实生活的挑战。
即便“特许经营官僚制”依然具有很强的解释力，但仍然面临新问题。在新发展阶段，随着社会条件变化，“特许经营官僚制”能否稳定而成功？考虑到民众对政府的要求提高和政治参与能力提升，政府模式将如何演变？改革还在继续，经济改革成果需要政治改革保障和巩固。地方政府处于社会变革第一线，面临的挑战更为强烈。也许，此种体制只存续于特定发展阶段。
三、改革何来？——关于中央与地方关系的新考察
中央与地方关系是研究中国改革的必然视角。该书立足地方考察中央，着墨不多，依然富有洞见。“我的中心思想是，如果我们要对所谓中国模式命名的话，经济发展的根本原因，是建立一个适应性环境，放手让相关行动者创变，找到解决方案，去解决不断变化的问题。”“主要是放手让地方政府，也放手让市场主体，去适应性地追求发展。”该书由此提出了又一个重要概念——“引导创变”（directed improvisation）。中央在引导而不是控制的时候，才能最有效地培养适应力。
该书认为，在政治研究中区分两种行动很重要，即政治行动应当区分为“施加影响和施加控制”。但是，“政治学理论……清一色的是控制理论”。主流理论强调“控制”，是假定控制者知道自己想要什么并会采取行动去实现其目标，其实不然。变化中的世界充满不确定性，领导者有时候不知道究竟想要什么，也不知道会出现何种解决方案。在这种情境下，不“施加控制”而“施加影响”，授权基层自行寻找解决办法，可能更加有效。发展过程中“可能出现的问题和解决方案，甚至目标和取向，都超越了人的预测、计划能力。在这种情况下，想要实现完全控制是徒劳无益的，甚至可能扼杀有用的解决方案”。这是历史的真实过程。
中国的工业集体企业所经历的改革进程图示
作者提出“引导创变”，并总结为中央改革者针对三个普遍问题施加影响。第一，设计全国改革方案并发布中央指令，在政策执行中平衡多样性和统一性；第二，安排干部考核和薪酬系统，在政府系统内部界定并奖励成功者；第三，既允许各地利用其比较优势，也加以干预，把先行者和落后者的经济联系在一起。实际上，这里所说的三条，前两条很难说实现过。回顾改革历史可以发现，虽然中央曾经有过整体性改革方案，也对干部考核和薪酬系统有过整体要求，但从执行情况来看，一致行动并未真正出现过。如果说有明显效果，就是中央通过财政转移和对口支援来平衡区域发展差距。从二十世纪八十年代最有成效的农村改革来看，中央并没有设计方案，如果有的话，也只是对地方出现的创新举措做出选择，有所顺应和倡导。一九八七年五号文件之后，中央正式提出建立农村改革试验区并致力于设计改革方案，但此时改革反而难以推进。
中央政府运行更为复杂，该书描述分析难免有偏差。农业家庭承包是改革首功，书中用这个决策过程来说明其观点。“在正式支持万里推进去集体化之前，邓小平就通过党的高层会议和媒体去广泛宣传提案的成功，为其创造氛围。”“到一九七八年秋，在实行农耕实验的地方，安徽取得了大丰收。”“一九八○年五月，他公开表示支持安徽实验包产到户。”“不久，万里就升任副总理和中央书记处书记，主管农业工作。一九八○年九月发布七十五号文件正式允许把农业生产承包给农户个人（包产到户）。”以上陈述有明显不确。其一，邓小平一九七七年七月复出，直到一九八○年四月全国计划工作会议前，从未在高层会议上讲农业政策问题，更未赞成“去集体化”。此间，华国锋还在主导农村政策制定，分管农业的中央领导人先后是纪登奎和王任重。其二，一九七八年秋天安徽并未取得农业大丰收，恰恰相反，这年全省遭遇百年未遇之大旱，很多生产队连麦子也无法种上，为此，万里在九月初主持省委常委会决定同意每户可以借三分地种麦，这成为最早的包产到户政策突破口。其三，万里获得提拔并不是在一九八○年五月邓小平谈话后，而是在此前的二月。文中所谓“公开表示支持”包产到户的谈话也并非公开谈话，是邓小平与胡乔木、邓力群的内部谈话，只在地委书记以上领导干部中传达。其四，一九八○年七十五号文件明确规定只在贫困地区允许包产到户，但仍然从根本上否定包产到户性质，规定一般地区不要搞。文件发出后，一些省委领导人还在公开批判、抵制包产到户，政策纷争依然很激烈。如果事实有误，则往往立论不稳。
中国的改革方式是渐进而广泛的
实际上，改革过程还有另一层面，即地方“引导”中央，中央从地方创变中获得改革灵感，捕捉发展方向。回顾二十世纪八十年代农村改革，家庭承包制确立、乡镇企业崛起、私营经济出现、农民大规模流动等，都属此类。如果说中央有引导的行为，就是“鉴别”“顺应”，而不是用宏伟的理论、思想和设计去指引。
在中央与地方关系分析中，该书还有一个偏差，即过于强调中央决策的整体性。实际上，很多时候高层政策导向是分化多元的，地方往往利用了这种多元所形成的政策空间，启动自己的创新突破；在不同时期、不同问题上，高层决策核心往往是发散的，呈多元权力格局。这应为改革史研究所重视，否则，难免简单化、脸谱化地理解高层决策过程。
洪源远读博士时，戴慕珍教授曾多次与我谈及，对其多有赞誉。第一次见面是二○一二年秋，我应福山（Francis Fukuyama）教授邀请到访斯坦福大学一周，在我与福山的几次讨论中，洪源远曾为我提供英文帮助。后来，洪源远到中国调研，我们曾有交流。尽管并不陌生，但见到这本著作我仍有惊讶：其人文弱，其文狂放。
我认同洪源远的发展叙事和基本判断，更赞赏其治学精神和研究方法。如蔡欣怡所称赞：“这个富有创见并令人信服的理论是根据丰富的田野调研而形成的，包括四百个以上的访谈，把基层的真实声音带给了读者。”蔡欣怡本人也是在中国研究领域颇有建树的学者，在中国有丰富的田野经历。这些西方学者的研究，都高度重视田野调查，方法严谨扎实。现在，政治学研究的定量方法渐成强势，数据模型备受青睐，此种情况不难理解，但并不意味着定性研究不再重要。定量抑或定性，均可出上乘之作，更可相得益彰。美国杜克大学政治学教授埃德蒙·马莱斯基（Edmund Malesky）说：“在研究方法上，她对政治科学痴迷于直线式因果关系的分析和抽象建模表示失望，揭示了这些方法只能体现变易过程中的孤立截面。”当前，中国学术界正努力将中国经验推向世界，洪源远的研究我们值得借鉴。
（Yuen Yuen Ang，How China Escaped the Poverty Trap， Cornell University Press，2016）
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