重温经典|塞尔兹尼克：正式吸纳与非正式吸纳
美国知名社会学家菲利普·塞尔兹尼克（Philip Selznick）在其组织社会学研究经典之作《田纳西河流域管理局与草根组织》一书中提出了“吸纳”（cooptation）的概念，用以描述这样一种现象，即一个组织为防止某些新的要素对组织本身或其使命构成威胁，于是把它们吸收到其政策制定过程中。本文为该书关于吸纳机制（cooptative mechanism）的核心内容，对正式吸纳和非正式吸纳进行了分析，并将其用于对田纳西河流域管理局的组织研究中。摘自《公共行政学经典（第七版•中国版）》（杰伊•M.沙夫里茨、艾伯特•C.海德主编，刘俊生译校），中国人民大学出版社，2019年。
制度环境与组织是密切联系在一起的，前者影响后者在领导、结构或者政策等方面的变革，吸纳能告诉我们在这个过程中发生的某些东西。吸纳可以是正式的或者非正式的，依赖于所要解决的具体问题。
正式吸纳
当组织需要公开地吸收新成员时，我们谈的就是正式吸纳（formal cooptation）。这包括要公开地宣布并正式地安排这种关系。任命正式职务，签订合同，建立新组织——所有这一切都预示着要参与到组织的决策和管理过程中。组织在两种情况下采取正式吸纳办法，而且这两种情况是密切相关的：
第一种情况是，治理群体或者管理机构的权威之合法性受到怀疑。每个试图施以控制的群体或者组织必定也试图赢得被统治者的认同。强制可以在必要的时候用一用，但不可作为持续性工具来使用，否则会不起作用。赢得认同的一个手段就是吸纳领导集体成员或者组织成员，这样就能够以某种方式反映相关公众的情感，或者就能够在某种程度上赢得相关公众的信任，以此提高该管理机构的社会地位或合法性，从而重建其稳定的正式权威。人们广泛地运用这一策略，并且是在不同的系统中运用。它运用于殖民国家，在那里，外国控制机构通过吸纳本地领袖进入殖民政府从而重申其合法性。我们可以在“危机时期-爱国主义”现象中找到它，那些按惯例被剥夺了公民权利的群体可以暂时在政府委员会中获得代表权，目的是在国家紧张时期争取将他们团结过来。美国陆军还曾经考虑过吸纳，他们研究建议在军事法庭审判机构中委托应征人员代表——明显是一种针对二战期间压力的适应性反应。极权国家的各方“联合”则是另外一种形式的吸纳，工业界的企业工会代表计划或者某些雇员代表计划也是另外一种形式的吸纳。在每个例证中，正式权威当局（无论是私人的还是公共的，也无论是大型组织的还是小型组织的）的这种反应都是试图借助于某些正式措施矫正一种非平衡状态。此外，还要注意到，分享的是因权力而带来的责任而非权力本身。
第二种情况是，邀请他人参与本来就是管理上需要的，换言之，大型组织或国家采取自治的形式来安排活动则更为明智。此处的问题不是分散决策权之问题，而是为了影响公众或者市民而建立有序的且可靠的机制之问题。这是大行业工会的“建设性”功能，因为此时此地的工会变成消除旷工现象或者达成其他效率目标之有效工具。这就是低收入阶层住宅区或者集中营的自治委员会的功能，因为这些委员会变成传达管理指令的可靠渠道。通常，这样的设计在功能上也分担责任，因而在功能上也承载着既定当局的合法性。因此，任何现实的吸纳行为常常履行两项功能，即政治功能和管理功能，前项功能在于保护合法性，后项功能在于为沟通和指导建立可靠渠道。
总之，领导集体运用正式吸纳并不会造成实际权力的转移。强调的是参与形式，而行动则是受到管控的，目的在于履行管理功能，而将关键问题的决策留在发起集体的手中。正式吸纳概念首先用于分析田纳西河流域管理局与志愿组织之间的关系，而这些志愿组织就是为了在该局的管理过程中引入当地的参与而建立的。
非正式吸纳
然而，吸纳也许就是对共同体特定权力中心压力的一种反应。这首先不是一个合法性感觉问题，或者首先不是一个信任普遍缺失问题。尽管与公众相关的合法性以及公众的信任感良好，但某些有组织的势力能够对正式权威产生威胁，并可能实际上影响着正式组织的结构和政策。面对其制度环境的组织或者面对其各色群体的领导集体，都必须考虑这些外部因素。领导集体或者决策制定机构可能会把这些影响者吸收进来，也可能会给他们一个位置，做出让步，以便承认他们对独有资源的掌控作用。这个过程的一个典型例子就是各行政选区的利益集团代表。或者，就是在一个组织内部，群体因资金或其他资源所依赖的那些个人可能会在政策制定中坚持收到自己应得的那一份儿。对于这种吸纳类型，通常用非正式吸纳（informal cooptation）术语来表达，因为此问题不是对有关“整体民众”的非平衡状态做出反应的问题，而是应付那些有能力强行获得满足的特定个人或者利益集团造成的压力问题。此外，公开承认向特殊利益集团投降本身就破坏了共同体正式权威的合法性感觉。因此，有一种正向压力可以使正式权威当局不公开承认这种既定关系。这个概念可以用来分析田纳西河流域管理局的某些正式合作方式——这些合作与该局的草根政策保持一致——背后的深层含义。
吸纳现象反映了正式权威与社会力量之间的一种紧张状态。这种正式权威（formal authority）总是体现在一种特定结构和领导集体中，而社会力量则与主观和客观因素有关，正是这些主客因素主宰着共同体的忠诚度和潜在影响力。在正式权威或领导集体能够反映实际社会力量的地方，其稳定性就毫无问题。反过来，当它从社会力量源中游离出去的时候，其持续性生存就会受到威胁。这种威胁可能起因于情感的彻底疏远，也可能是因为其他领导集体控制了这些社会力量源。在领导集体已经习惯于其各个组成部分像个体那样对其唯唯诺诺的地方，当其各个组成部分都成为势力中心并要求分享实际权力的时候，这个领导班子也许会猛然醒悟。
吸纳用于组织分析之重要意义，不只在于领导集体发生了变化或者是丰富了领导集体，也不限于有了一种适应性反应，还在于这种变化伴随着这个组织或管理部门的特性和角色发生变化。吸纳使得这个组织或领导团队所考虑事项的现有选择领域缩小。被吸纳的新成员之性格必定会对该群体现有的行动模式产生影响，而这些行动模式是其以恪守信诺为代价赢得外部环境诸方面认同之结果。也就是说，如果田纳西河流域管理局真的把当地成员吸收到其政策制定结构中，无论其目的是保护性的还是理想性的，那么我们就应当期待着发现此一过程会影响到该局自身演进之特性。从这项计划的发起者及其支持者角度来看，此种影响之力度和方向可能完全未曾预料到。
值得考虑的事情是，我们不能期望田纳西河流域管理局选择的这种方法不受此种常态行动困境之困扰。如果民众十分谨慎地有序表达其情感，那民主政治形式还是可以要求一个坦率的社会目标。感知此发展趋势之诸多细节，对于尝试将计划与民主连接起来的做法，显得十分的重要。计划总是明确的——就执行某个程序而言——但民主可能会否定实施这个计划。这种两难困境要求谅解那些意料之外的可能结果，而这些结果可能是在将积极的社会政策与对民主程序的承诺结合起来的时候相伴发生的……
运用志愿组织不是什么新鲜事情，也不是田纳西河流域管理局之管理过程所特有的。有意义的是，我们可以把公民吸纳到行政机构中的做法认为是政府做出的一般性回应，毕竟我们总是称政府是社会上“最具实质性的民主化”组织。平民大众（mass man）的崛起，至少是越来越多地要求政府重视并设法处理平民的情感，已经发展出新的控制方法。这些新的方法聚焦于尝试着把群众组织起来，尝试着把未分化的和不靠谱的市民变成有组织的和易接近的公众。行政目标的可接近性似乎很容易导向对上述目标或者更广泛目标的控制。所以，在民主主义国家创立的志愿组织——例如宣传和管理农业生产的农民协会——和极权主义国家的公民组织之间似乎有一个连续体。很多事情需要与群众打交道，社团主义世界的出现就是对这种需求做出的一种相对有效的回应，而且在战时，民主国家和极权国家的行政技术趋向于一致。
行政上的民主依赖于更为广泛的参与思想。让民众参与其政府的活动，给其帮助管理国家事务的机会。极端地讲，民主这个概念都可以应用到像征召陆军这样的机构中，如果他们平等地包含了各阶层的人口，那就被认为是民主的。然而，假如分析和评估具有重要意义，那就有必要探究一下像“参与”这样的一个未经分析的抽象概念之具体含义。这样做时，我们就必须区分一下实质性的参与——包括在政策制定过程中担任实际角色——和仅仅是执行性的参与。在征召陆军的过程中，我们就体验到了一种广泛的公民参与，但也伴随着一种权力的放弃。在我们谈到日本的泊居町龟尾市（tomari gumi）的邻里协会帮助管理战时定量配给和其他战时计划的时候，说的也是同样的事情。这样的组织在世界各地都有，都是由本地公民参加，仅仅是为了方便管理。这是行政命令难以做到的，因为行政命令会给分权化套上一个光环，这在珍视民主精神的国家里变得特别有用。但批判性分析不能忽略这种只是将无序公民群体转变为一种达成行政目标之可靠手段的模式，我们称此种模式为“民主”。
有一种发展趋势，那就是参与变得等同于介入，此种趋势有其坚实的理论基础。在很多情况中，也许是在大多数情况中，本地公民协会由顶层创始，而且与某项计划的亟待实施问题联系在一起。对结构均衡性之需求，对指令、信息、报告顺畅传达通道之需求，对冷漠顾客激励之需求，对堆积如山的任务进行快速分配之需求——唯有实现介入的时候，这些事情以及其他必须办理的事情才符合正当性、合理性的要求。假如事情的进展超越了介入水平，通常还是需要某些额外的推动力，不过行政机构的一般职责不会提供这些推动力。的确，很多事情在那种介入水平之外是否还能够做到，令人生疑。这样的协会，无论是自愿的还是强制的，一般都是为某个目的而特别创设的，由某个特定机构发起。这个机构负责制定一套计划、程序和方案。这些东西不能随意改动，它们实际上也不能获得授权。作为一个行政组织，该机构必须坚持统一命令和政策连续性之要求——不仅随着时间进程是如此，而且在等级体系中从上到下也是如此。因此，被吸纳的本地协会的角色会是什么？它无法成为该机构主要政策制定结构的一个有效部分。实际上，只是在一个有限决策范围内参与，涉及的只是那些适用于本地情况的一般性指令，而且在此有限范围内还是由该机构负责官员扮演着主要角色。
对这些事情都要牢记在心，它可能适当地论及历史脉络中至少一个阶段，也就是田纳西河流域管理局已经开始利用志愿组织的阶段。特别是在农业行政领域，田纳西河流域管理局利用志愿组织这种办法与联邦政府管理中刚刚出现的一种发展趋势并肩前行。虽然在田纳西河流域管理局内常常意识不到这一点，但是几乎无法怀疑的是，美国农业部无论在发展公民参与理论方面还是在发展公民参与实践方面都要比田纳西河流域管理局更进一步。伴随该发展趋势的，就是要创建一个大型机构来管理一项行动计划——几乎影响到美国每位农民的一项计划。
1940年，农业部拓展工作主任威尔逊（M.L.Wilson）提出“农业民主化”构想。威尔逊注意到此项运动朝向一个更大群体并将兴趣转到农民身上，他也注意到政府干预平等问题之压力在1933年《农业调整法》颁布和随后的新政农业立法时达到顶点。新的政府计划之实施是建立在合作和自愿参与思想基础之上的，为此还拟订了一套程序，威尔逊认为这套程序可以作为农业民主的通行原则：
（1）通过社区、县和州农民委员会——由合作农民选举产生或由农业部长任命产生——实行不同程度的分权化管理。
这套程序强调参与在民主文化模式中的重要价值。此外，理论上讲，参与包括政策的制定与执行功能。
通过志愿组织吸纳本地公民以及作为个人加入各种农业规划的实施过程中，这些办法广泛地形成于1930年代。据报道，1940年就有超过890000人在帮助规划和运作九个农村行动计划：农业调整局（Agricultural Adjustment Administration）的社区、县和州委员会通过3000多个县农业协会进行运作，土地利用规划委员会是通过农业经济局（Bureau of Agricultural Economics）组织起来的，农民协会组织在帮助农业信贷管理局（Farm Credit Administration）管理贷款，翻修和承租购买委员会是由农场安全局（Farm Security Administration）组织的，行政辖区咨询委员会服务于牧场管理局（Grazing Service），合作社则与农村电气化管理局（Rural ElectrificationAdministration）相处在一起，土壤保持局为环境保护区治理委员会服务，这些内容共同构成一种行政模式，田纳西河流域管理局沿线的合资企业只是这个行政模式的一部分……
在实施国家农业规划方面吸纳农民参与这种发展趋势，在1938年建立乡村土地利用规划组织时达到顶点。农民参与的民主规划思想得到了广泛的关注，而且还要尝试构造一个层级性代表委员会体系，使这种民主思想得到具体表达。同时，达到一项基本行政目的也在设想当中。1938年7月，农业部和政府赠予地院校委员（Association of Land Grant Colleges and Universities）在弗吉尼亚州的麦特维瑟举行了一个代表会议，该会议给土地利用规划组织带来一种激励。《麦特维瑟协定》（Mt Weather Agreement）推荐了一种土地利用规划协调系统。因政府机构与本地农民之间的诸多联络点造成不少的混乱和矛盾，这个协调系统旨在消除这些混乱和克服这些矛盾。假如农民委员会里有代表国家农业机构的本地官员，那么人们就觉得建立了一个唯一的联络点。虽然土地利用规划系统无须行政命令就可以成立，但是很清楚，后者才是这个新组织成立的理由。官场上的这些问题是最基本的，并且逻辑上也是如此，因为他们的责任与有效执行法定程序有关，而与创造新文化模式无关。后者也许——时间和资源允许的话——会成为一个实际上的附属目标，但是假如行政的要求在这个系统内不被置于优先地位的话，那这个附属目标只会被束之高阁。
吸纳性地构造志愿组织系统要满足一些管理上的要求。这些要求都是一般性的，包括：
（1）易接近性要求。这需要建立一些可靠的日常渠道，通过这些渠道可以将信息、援助和要求传达给各个片区的人口。委员会方法允许主要成员经常碰头，以便使得顶层管理部门可以从理性上预先考虑定额分配的完成情况，而且当地组织要考虑管理上的主要问题，据此主要问题来协调该领域的各个直线部门。
（2）末端管理要求。随着规划的大量增加，末端管理有必要从个体公民转到某类群体。群体导向的本地官员，借助于社区组织和乡村组织干事比试图接近其个体选民，可以深入数量更加庞大的人群中。因此，志愿组织使得这样的官员能够利用那些未开发的行政资源。
（3）分权执行要求。政策在实施的过程中宜分权化，以便能够充分利用当地居民的特有知识，使得一项概括性政策的实施适应当地的情况，但是，我们通常不会想到政策本身会被置于危险境地。
（4）分担责任要求。分担责任，可能会使当地公民——通过志愿组织或委员会——更加认同运作机构的计划，而且理想的话，会更加效忠于这个机构。
这些要求使得自愿联合的办法与使用它的人的组织问题关联了起来。只有满足了这样的一些要求，才可能充分地理解由民主主义者和极权主义者发起的这种吸纳办法具有的延续性——无论在结构上还是在功能上。
从以上分析可以看出，对乡村规划方案持批评态度者总是强调这偏离了民主理念，尤其是缺乏代表性，不倾向于建立像农业局（Farm Bureau）这样的组织以控制本地委员会，这些批评并不令人感到惊讶。然而，这只是在批评一个朝着完全实现民主理念方向发展的规划而已，就此而言，它不是最主要的。这种分析中更有意义的是如下这种批评：
……本文的中心观点是，乡村规划并不成功，因为在实施乡村规划方案的地区，其全体居民并没有要解决社区和乡村问题的愿望。……多数乡村规划管理者把乡村规划设想为另一个行政问题，认为它就是一个程序。
标准模式——也许不可避免，因为要创建一个成体系的在全国各地都有分支机构的委员会——就是成立一个从上到下的组织，定位于实施全国性规划。作为一个结果，具有官方身份的本地官员问题成为需要优先考虑的问题。“人们只需要与几个机构——这些机构正在尝试着‘强迫’该乡村规划系统认识到（人们毫无兴趣）这种情况是普遍存在的——的代表进行讨论。”官员的地位问题迫切需要解决，紧迫到标明其组织角色即可的程度，人们可能觉得这只是一种介入而非一种有意义的参与。刘易斯（John D.Lewis）在研究这种做法缺乏充分的代表性依据时以另外一种方式表达了相同的观点。
“做事情”的压力很容易激励人们去任命官员而去非选举官员。华盛顿各部门自然期望其下属机构向其报告那些能够证明这个崇高理想正当性的结果，因为此项规划就是怀揣此崇高理想发起的，这样，各州机构就会向下逼迫各县机构拿出发展报告，以便满足华盛顿管理者的需要。众所周知，民主程序十分的缓慢。因此，劳累过度的县机构代理人——除非他发现一个真正民主的委员会之重要价值并由此受到感动——的首要想法就是找到一群勤劳而富有合作精神的农民。完全出于好意，也没有故意暗中对委员会做手脚，他可能就建立起一个由一些“杰出领袖”组成的委员会，这些领袖人物也都诚心诚意地为整个县的利益来工作，但对本县较少成就的农民之问题，他们只有一种间接的认知和担忧。
实际上，那些负责将这个委员会或协会系统组织起来的人，面临的压力是要根据这项运动的紧急情况来塑造他们的行动。随着管理问题凸显出来，民主参与就倾向于简化为只是介入，可以预测到这种发展趋势会增强。极端来讲，民主的成分会逐渐退出，用于组织设计的吸纳角色就变成等同于组织设计的全部意义所在。
（本文摘自《公共行政学经典（第七版·中国版）》（杰伊·M.沙夫里茨、艾伯特·C.海德主编，刘俊生译校），中国人民大学出版社，2019年。）
公共行政学经典（第七版•中国版）
公共管理学科必读经典
杰伊•M.沙夫里茨 艾伯特•C.海德 主编
刘俊生（中国政法大学） 译校
中国人民大学出版社
148.00元
本书目录
第1篇 早期的声音和20世纪的前1/4 （1880年代—1920年代）
第1篇 引言
1 行政之研究 伍德罗•威尔逊（1887）
2 政治与行政 弗兰克•J.古德诺（1900）
3 城市管理问题 简•亚当斯（1904）
4 科学管理 弗雷德里克•W.泰勒（1912）
5 各州预算改革运动 威廉•F.威洛比（1918）
6 官僚制 马克斯•韦伯（1922）
7 命令的发布 玛丽•帕克•福莱特（1926）
第2篇 从新政到20世纪中期（1930年代—1950年代）
第2篇引言
8 组织理论按语 卢瑟•古利克（1937）
9 总统行政管理委员会报告 路易斯•布朗洛，查尔斯•E.梅里亚姆，卢瑟•古利克（1937）
10 科层结构与个性 罗伯特•K.默顿（1940）
11 预算理论的不足 小V.O.基（1940）
12 人类动机理论 A.H.马斯洛（1943）
13 行政格言 赫伯特•A.西蒙（1946）
14 行政国家：结语 德怀特•沃尔多（1948）
15 吸纳机制 菲利普•塞尔兹尼克（1949）
16 企业的人性面 道格拉斯•莫雷•麦格雷戈（1957）
17 渐进决策科学 查尔斯•E.林德布洛姆（1959）
第3篇 从肯尼迪到文官制度改革（1960年代—1970年代）
第3篇引言
18 组织和系统观念 丹尼尔•凯茨 罗伯特•L.卡恩（1966）
19 通向PPB之路：预算改革的不同阶段 艾伦•希克（1966）
20 未来的组织 沃伦•本尼斯（1967）
21 政策分析师：公职中的一种新型职业角色 耶海兹克尔•德罗尔（1967）
22 官僚机构的生命周期 安东尼•唐斯（1967）
23 把政策分析从PPBS中拯救出来 阿伦•威尔达夫斯基（1969）
24 行政分权与政治权力 赫伯特•考夫曼（1969）
25 冗余、理性和重复与重叠问题 马丁•兰多（1969）
26 迈向新公共行政 H.乔治•弗雷德里克森（1971）
27 水门事件：责任政府之意涵 弗雷德里克•C.莫舍 等（1974）
28 代表性官僚制 塞缪尔•克里斯洛夫（1974）
29 组织衰退与精简管理 查尔斯•H.莱文（1978）
第4篇 从里根到后再造运动（1980年代—2000年代）
第4篇引言
30 公共管理与私人管理：二者在所有不重要的方面基本相同吗? 格雷厄姆•T.艾利森（1980）
31 街道机构：街道官僚的关键作用 迈克尔•利普斯基（1980）
32 处于不确定和不稳定中的公共预算 娜奥米•凯登（1981）
33 民主与公职：雇员工会 弗雷德里克•C.莫舍（1982）
34 公共行政理论和三权分立 戴维•H.罗森布鲁姆（1983）
35 行政伦理之可能性 丹尼斯•F.汤普森（1985）
36 私有化局限之探讨 罗纳德•C.穆尔（1987）
37 了解组织文化 J.史蒂文•奥特（1989）
38 公共服务中的伦理挑战 卡罗尔•W.刘易斯（1992）
39 从烦顼程序到结果：创造一个少花钱多办事的政府 美国国家绩效评估委员会（1993）
附录 美国公共行政大事记
“公共行政与公共管理经典译丛”近期新作
理解治理：政策网络、治理、反思与问责
治理理论代表作品
R. A. W. 罗兹 著
丁煌（武汉大学） 丁方达 译
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2020年6月
该书更多信息请参阅：新书首发|罗兹|新治理：没有政府的统治
政府绩效管理：创建政府改革的持续动力机制
唐纳德·P.莫伊尼汗 著
尚虎平（南开大学） 等 译
中国人民大学出版社
2020年6月
该书更多信息请参阅：新书首发|尚虎平:莫伊尼汗的"交互式对话模型"及应用
公共财政管理：分析与应用（第九版）
畅销近40年的公共财政管理经典著作
约翰·L.米克塞尔 著
苟燕楠（上海大学、复旦大学） 马蔡琛（南开大学） 译
中国人民大学出版社
2020年6月
更多该书信息请参阅：《公共财政管理：分析与应用》
政策分析八步法（第三版）
一部篇幅不大但却极具影响力的公共政策精品力作
尤金•巴达克 著
谢明（中国人民大学） 等 译
中国人民大学出版社
2020年1月
该书更多信息请参阅： 新书首发|“政策分析八步法”：一个经典的政策分析框架
新书预告
行政伦理学手册（第二版）
行政伦理学领域的鸿篇巨制
特里·L·库珀 主编
熊节春 译
中国人民大学出版社
2020年7月
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