罗兹|政策网络研究途径：核心问题与理论发展
政策网络研究途径与治理理论密切相关，在《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》一书中，该书作者、治理理论代表人物之一罗兹（R.A.W. Rhodes）对二者的关系进行了深入分析，并运用政策网络来探讨从政府（government）向治理（governance）的转变。本文介绍了政策网络的核心问题及其在美国和英国的理论发展。选摘自《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》（R.A.W.罗兹著，丁煌、丁方达译），中国人民大学出版社，2020年6月。
罗兹（Rhodes 1986a：Chapter 2）区分了五类政策网络，依次为紧密整合的政策共同体、专业网络、政府间网络、生产者网络以及松散整合的问题网络，它们构成了一个连续统一体。这些网络依据成员组成和成员间资源分配的差异也会有所不同。
政策网络的确很重要：它并不是又一个没有用处的社会科学用语。所有的政府都会面对大量的利益。这些利益的聚合在功能上具有必然性。事实上，调解是政府的日常工作。所谓描述和解释调解模式的变化，就是要探究其中的一个至关重要的政府过程和政治过程。政策网络就是利益聚合与调解的一种分析途径，是政治市场的寡头垄断。政策网络之所以重要，是因为以下六个原因（可参见Marsh and Rhodes 1992a；Marsh and Smith 1995）。
（1）政策网络可以限制政策过程中的参与。
关于政策网络核心问题的争论
因此，关于网络中的争论，例如主导利益集团，权力依赖，结构、网络与行动者之间的联系，中央部门的不对称权力以及政策产出，所有这些都不是在故意卖弄学问。它们所关涉的是“由谁来统治？”（who rules？）、“他们是如何统治的？”（How do they rule?）以及“他们为了谁的利益而统治？”（In whose interest do they rule?）。政策网络实际上就是用来探究现代英国权力如何行使以及谁在从权力行使中获利的一种工具。
现在已经有一些对“政策网络”研究的批评意见（例如，可参见Dowding 1994；1995a；LeGales and Thatcher 1995）。本文仅对那场争论中最显著的观点进行简要的概括，集中聚焦于“分类”、“解释”、“分析的层次”、“制度”和“政策”这些标题下的突出问题。在每个标题下，我都会对该模式和关键的批评做简要的介绍。
政策网络的分类
罗兹模式展示了一个从紧密整合的政策共同体到松散的问题网络构成的网络连续统一体。然而，这个连续统一体融合了两个分离的维度：整合与利益集团（可参见《理解治理》的第2章）。
尽管将政策共同体与问题网络置于网络连续统一体相反两端的原因显而易见，但是，其他类型的网络在连续统一体中的定位并不清楚。并非所有类型的网络都是依据其整合的程度而有所区别的。它们还会因主导利益的差异而有所不同（Saward 1992:789）。正如笔者所意指的那样（1986；1988），尽管网络可能会受到专业利益集团、经济利益集团或者政府的支配，但是这一模式却表明不可能有一个由专业主导的政策共同体或者由生产者主导的政策共同体。这意味着，有鉴于政策共同体创造公共利益，因此，它们要么由政府主导，要么为共同体全体成员的利益服务。此外，我的研究框架还意味着，从定义上来看，就其整合度和凝聚力而言，生产者网络必然不如专业网络。该模式的修订版（Marsh and Rhodes 1992a）吸收了塞沃德（Saward）的特质。
解释
政策网络模式力求解释为什么一个网络中的某些群体比其他群体更强大以及为什么某些网络比其他网络更强大。批评者否认政策网络模式具有解释力。例如，本宁顿（Bennington）和哈维（Harvey）（1994）以及道丁（Dowding 1994）就宣称，该模式的那些解释性断言是错误的。它缺乏关于权力的解释性理论，因为它没有“对能够超越政策网络方法所包含的只贴标签或速记描述的讨价还价过程进行建模”。
这种批评之所以是错误的，其原因在于批评者忽略了权力依赖模式。道丁（Dowding 1995a：145，note 48）承认确实存在这种疏忽。他承认该模式具有解释性，并且心满意足地评论道，“在一项关于政策结果的博弈中，如果不考虑行动者的资源”，该模式是建立不起来的。
虽然关于网络理论细节的交流往往晦涩难懂，但是这方面的交流却很重要。权力依赖是政策网络的重要特征。一个网络中的资源分配和类型可以解释行动者（个人和组织）的相对权力。资源依赖的不同模式可以解释政策网络之间的差异。必定要有一种理论能够对网络内部和网络之间的差异给予解释。
分析的层次
罗兹模式集中关注的是中观层次的分析，因此它必须置于宏观层次的国家理论之中。批评者认为该模式对国家的理论阐述还不够充分，尚缺乏对不同分析层次之间联系的解释（例如，可参见Kassim 1993:22；Bennington and Harvey 1994；Mills and Saward 1994）。
马什和罗兹（Marsh and Rhodes 1992a：2668）都认为政策网络必须被置于一个更宽泛的国家理论框架之中（可参见Smith 1993:77）。罗兹（Rhodes 1988:97）将国家定义为“一套通过在职官员个人持续管理活动来实施管治的复杂制度安排”（依照Nordlinger 1981:9）。这类制度和官职的显著特征是，它们都合法地垄断了强制性权力。这个定义涵盖各级政府。尽管某些利益集团享有特权，但是国家却程度不同地享有不受这些利益集团影响的自主权，并且可以为了自身的利益而采取行动。差异化和不对称的相互依赖便成为政府制度的特点。
然而，有一个至关重要的问题依然存在，即这些分析层次之间的联系仍然没有建立起来。政策网络是一个中观层次的概念，它集中关注的是利益集团调解的模式（Rhodes 1986a:2232; Marsh and Rhodes 1992a：14）。政策网络模式将网络视为既能够约束又能够促进政策行动者和政策结果的政治结构。结构、网络和行动者之间的关系是相互的。行动者可以改变结构，而结构又可以约束行动者。网络可以调解这种关系。网络既会受到结构的约束又会被其改变，网络可以为行动者提供在其中进行讨价还价的结构。而且，这样的讨价还价行为和协商行为也可以改变网络。这种关系既具有被构性（constituted），也具有本构性（constitutive）。罗兹模式必定会在理论层面和经验层面对这种关系给予更好的认识。
制度
政策网络的研究途径是要对有组织的社会复杂性进行分析，它集中关注的是公共组织与私人利益集团之间的组织相互依赖。因此，我们会惊讶地发现该模式不能处理制度的复杂性和密度问题。例如，卡西姆（Kassim 1993: 8，11）认为，欧盟就没有一个核心部门能够支撑这种网络，而且这种研究途径也无法解决欧盟制度的流动性和碎片化问题。
政策网络研究途径其实是政治学中制度研究途径的一种现代变体（可参见《理解治理》的第4章），它集中关注的是“制度环境中的行为”（Gamble 1990:417）。制度的复杂性和竞争性制度议程是政策网络的素材。欧盟仅仅是在程度上不同于复杂的国内制度环境。一个单一的核心部门并不是一个网络的前提条件。正如彼得森（Peterson，1995a：402）所言，政策网络研究途径只要求“一种制度关注某一政策部门、具有产生结果的资源以及需要追求其政策目标的其他资源”。
然而，近来治理研究的重心发生了变化。《理解治理》的第2章（也可参见Rhodes 1986a）所描述的功能性政策网络就建立在中央部门或其组成部分的基础之上。20世纪八九十年代的政府政策都力图削弱和控制政策网络，并通过建立专用机构来绕过地方政府。通过分解英国的制度结构，政府建立起了具有两个显著特点的服务供给网络。首先，网络的成员范围扩大了，吸纳了私人部门和志愿部门。其次，政府用间接控制替代了直接控制。中央部门不再必然或永远是一个网络的支柱或核心组织。权力关系也许依然是不对称的。政府可以对网络行动设置参数指标。政府仍然会为服务提供资助。不过，政府也已经更加依赖于形形色色的网络（可参见《理解治理》的第3章）。这些变化的意义仍然有待探究，特别是从谁获益这个方面来看。
政策
政策网络研究途径集中关注的是制度以及制度之间的联系。它要描述的是制度管理制度间关系的过程。批评者认为该模式最终排除了政策和政策结果。例如，本宁顿和哈维（Bennington and Harvey 1994）就认为，该模式专注于“制度层面的分析和指令”，而忽视了“实质性问题和结果”。
如果说政策网络研究途径不重视问题和结果，那也是不准确的。马什和罗兹（Marsh and Rhodes 1992a：2624）就讨论了政策结果并且直接探讨了哪些利益集团占据主导地位以及谁受益的问题。政策网络研究途径根本没有阻碍对政策结果的分析（关于例证，可参见Rhodes 1988：387406；Marsh and Rhodes 1992b）。此外，政策网络的重要性也会随着政策过程的阶段不同而有所变化，马什和罗兹（Marsh and Rhodes 1992b：1856）很强调政策网络与政策执行分析的相关性。
然而，还有一个突出的问题，即对政策变迁的分析。马什和罗兹（Marsh and Rhodes 1992a：261）认为，网络存在的目的就是使关系惯例化。13具有一个主导经济利益集团或者专业利益集团的网络最能够抵制变革。如果政策对于政府的醒目性程度低，那么网络就会自行运转。简而言之，变化是渐进的。马什和罗兹识别了广义的四大变迁类型：经济变迁、意识形态变迁、知识变迁以及制度变迁；然而，更为重要的是，他们断定“聚焦于政策网络绝不会对政策变迁做出恰当的解释”。政策网络是解释的组成部分。我们需要对政策网络及其政策变迁的时间、方式和原因进行详细的分析。马什（Marsh 1996）有效地将这个一般的问题破解为几个具体的论题。首先，他对外因变迁与内因变迁的区分提出了质疑，因为外因变迁是通过网络行动者的评价体系进行调解的。其次，他指出了在一个网络中价值观和意识形态对于理解变迁的重要性以及联盟对于维系和倡导价值观的重要性。最后，他认为，网络的环境是由其他网络构成的。因此，对变迁的分析必须探究网络之间的关系以及网络影响政策结果的方式。此外，变迁的好处可能就在于一个网络及其与下级部门网络（sub-sectoral network）之间的关系，这取决于该网络在何种程度上能够为下级部门网络设置政策指标。
尽管围绕政策共同体的界定而开展的神秘争论对于参与者可能很有趣，但是这种争论却可能没什么效果。因此，本文的重点在于识别突出的重要问题，这些问题并不是都已在批评性的文献中有所提及。这些问题包括：需要对讨价还价的协商环境进行分析，结构、网络和行动者之间的关系，向治理及其结果的转变以及对政策变迁的分析。此外，我们需要进行更有根据的比较研究。我们必须根据概念认识英国政府的能力来对其效用进行评价。我们只有通过考察概念能否经得起比较分析的检验，才能够评估概念的稳健性。
资源依赖型组织的政策网络是英国政策过程的典型特征，它们是理解向治理转型的一块奠基石（可参见主题二和主题三）。政府间关系表现为垂直的功能性联系或网络。政策网络是对任何意外后果（或者“政策混乱”）做出解释的重要组成部分。它们是对行政权力的一种约束，是关于空心化解释的一个关键要素。地方治理的特征就是与中央的纵向联系以及与各种公共部门的横向联系。
政策网络概念的发展
最近，有两种刻画英国政策网络研究文献发展特点的尝试。乔丹（Jordan 1990a）的分析强调美国政治学研究文献对英国学者的重要性以及这些理念对英国学者的影响。相比之下，罗兹（Rhodes 1990）提供的研究途径则更为宽泛。他强调网络概念不仅可以应用于政治学，而且还可以应用于社会学、社会心理学和社会人类学。此外，他还指出这个概念可以应用于不同层次的分析；在不同的语境下，网络这个概念可以被用来指称微观层面的人际关系，或者可以被用来指称中观层面利益集团与政府之间的关系，或者可以被用来指称宏观层面国家与公民社会之间的关系。罗兹（Rhodes 1990:307）特别关注政府间关系研究中有关网络研究的文献，他断言，“美国政治学并不是对英国政治学发展具有持续重大影响的因素”。然而，我们很有必要对美国的研究文献和英国的研究文献都做一个简要的考察，以便为政策网络这个术语的流行用法提供背景。
美国的研究文献
尽管乔丹还追溯了他所谓的“政策网络”的“知识史前史”，但是他认为，“政策网络”的理念——显然不是这个术语本身——却是在20世纪五六十年代的美国出现的（Jordan 1990a：320）。美国学者对“政策网络”这个词的用法强调的是利益集团、官僚机构和政府中个体之间的经常性联系，这种联系为次级政府提供了基础。这种研究途径是对利益集团调解的多元主义模式的一种批判，这种批判有时是含蓄的。虽然这种研究途径有很多支持者，但是它从未占据主导地位。更为重要而且并不令人惊讶的是，在20世纪70年代末和80年代，出现了一种反对这种立场的多元主义观点（最为显著的例子，可参见 Heclo 1978）。
乔丹正确地将弗里曼（Freeman）认定为次级政府研究文献中的一位关键人物。弗里曼于1955年首次发表的研究成果强调，应将政策制定的研究分解为官僚、国会议员以及利益集团在其中相互作用的子系统。弗里曼将子系统界定为：
弗里曼将公共政策视为这类子系统中所做的全部决策：
里普利和富兰克林（Ripley and Franklin 1981）有效地刻画了20世纪六七十年代出现的次级政府模式的特点：
次级政府是在某一特定实质性政策领域中有效地做出大部分日常决策的人群……一个典型的次级政府包括众议院和/或参议院议员、国会议员、少数官僚以及关注该政策领域的私人团体和组织的代表。
还有一些学者增添了一部分重要内容，如卡特（Carter 1964）和麦康奈尔（McConnell 1966），他们认为，次级政府所包含的私人利益集团可能会占据主导地位。这些次级政府可以控制它们内部的成员而不是对其做出回应，它们可以俘获本应该对其活动加以规制的政府机构，这种情况被称为“机构俘获”。
这种次级政府研究文献所强调的是少数与政府关系密切的特权集团，所产生的次级政府排除其他利益集团并制定政策。有些学者打了更为严格的比喻来刻画这种关系的特征。西奥多·洛伊（Thedore Lowi 1964）强调了这些关系的三角属性，因为中央政府机构、国会委员会和利益集团享有一种几乎共生性的相互作用。这种洞见产生了次级政府研究文献中的著名标签：“铁三角”（iron triangle）。
彼得斯（Peters 1986:24）将铁三角的特点描述如下：
铁三角中的每一个行动者都需要其他两个行动者才能取得成功，而且，其所形成的风格是共生性的。压力集团需要政府代理机构为集团成员提供服务并提供一个与政府的友好接触点，与此同时，政府代理机构也需要压力集团在有影响的委托人中间动员对其项目的政治支持……铁三角所涉及的所有相关人员都具有共同的利益。在许多方面，他们都代表同样的个体，扮演着选民、委托人和组织成员等各种角色。美国的许多国内政策都可以通过这些具有特定功能的政策子系统的存在和有效的中央协调的缺乏得以解释。
面对这样的批评，多元主义者在20世纪70年代末期予以反击也不足为奇。赫克洛（Heclo 1978）的著作是这种发展的里程碑。面对来自次级政府模式支持者的攻击，赫克洛为捍卫多元主义而进行的辩护弱化了参与政策制定的有限性，强调问题网络的重要性。按照赫克洛的用法，麦克法兰（McFarland 1987:146）将问题网络概念化为：
对某一领域的政策感兴趣的那些人构成的信息传播网络，其中包括政府当局、立法者、商人、说客乃至学术界和新闻记者。显而易见，问题网络不同于铁三角。一个富有活力的问题网络会不断地传播关于政策的批评信息并且会不断产生提出新政策动议的想法。
虽然赫克洛承认铁三角有时的确存在，但是他却宣称，一般来说，相对开放的问题网络已经取代了“封闭的控制圈”。
主张多元主义的学者并没有强调次级政府的重要性。相反，他们表明了20世纪70年代游说国家政府的利益集团在数量上的剧增和美国行政制度的自主权（可参见McFarland1987:1356）。麦克法兰重新强调了多元主义的两个基本原则：政府相对于特定利益集团压力的潜在独立性，以及存在着防止经济利益集团主导的实际或者潜在的抗衡权力联盟。麦克法兰将他对多元主义的再发现命名为“三元权力的理论”。
因此，虽然次级政府可能存在，但是它们却很少具有排他性。就其特点而言，次级政府是一个涉及政府代理机构、生产者或专业利益集团以及对立的公共利益集团的三套件，它要么是一个消费者集团，要么就是一种社会运动。值得注意的是，这种变体仍然保持着有限参与政策制定的理念。实际上，它保留了三角形象，但却强调经济利益集团不再占据主导地位。强大的抗衡势力和一个自治权不断增强的国家反对它们的交互检测。
总而言之，美国的研究文献强调微观层面，研究的不是制度之间的结构关系，而是关键行动者之间的个人关系。最初集中关注的是次级政府的存在，而且常常把次级政府视为对该政体之民主取向的制约因素。然而，最近有各种学者对这种次级政府的论点提出了批评意见。虽然他们仍然承认密切关系的存在，但是他们对这样的安排给民主政体造成的威胁提出了批评。
在我们将政策网络的概念应用于分析英国的政策制定之前，我们还有两点需要强调。首先，具体地说，无论铁三角模式还是次级政府模式，都不能直接应用于像英国这样的国家，因为在这些国家中立法机关在政策制定中所能发挥的作用不大。在英国，撇开立法委员会，谈论政府部门、规制机构以及利益集团或群体之间的关系要更有意义。其次，让“政策网络”这个词得以发展的不是美国，而是英国，美国更喜欢用“次级政府”这个词的某种变体。
英国的研究文献
英国关于政策网络的研究文献在很大程度上要归功于非美国的研究资料来源。罗兹所利用的有关组织间理论的研究文献，有许多都出自欧洲的学者（例如，可参见Hanf and Scharpf 1978；Marin and Mayntz 1991；以及Jordan and Schubert 1992）。然而，理查森和乔丹（Richardson and Jordan 1979）以及威尔克斯和赖特（Wilks and Wright 1987）显然都深受赫克洛和威尔达夫斯基（Heclo and Wildavsky 1974）有关英国财政部公共开支决策研究成果的影响。当然，他们也受到了其他欧洲学者的影响。例如，理查森和乔丹就受益于斯堪的纳维亚学者关于社团多元主义的研究文献（可参见Heisler 1979），而威尔克斯和赖特则运用了一个最初从罗兹的著作中开发出来的框架（可参见Wilks 1989）。
赫克洛和威尔达夫斯基（Heclo and Wildavsky 1974：xv）认为财政部类似于一个村落共同体。他们集中关注的是：
主要政治行动者和行政行动者之间的个人关系——这种关系有时发生在冲突中，通常会达成一致，但始终会在一个共同的框架内接触和运行。
政策是在这种共同体中由互动频繁且具有共同价值观的少数行动者制定的。
理查森和乔丹采纳了政策共同体这个理念，并指出这样的安排是理解稳定的自由民主政体中多数政策制定的关键。他们认为，英国的政策制定就发生在政府机构与压力集团在其中进行磋商的子系统之中：
政策制定图实际上是一系列纵向的分割间或者部分——每个部分都被一组不同的有组织群体所占据，而且，一般来说，“未被认可的群体”或者普通大众是无法进入其中的。
理查森和乔丹也强调分解。政府内部有许多部门。社会被碎片化了——这是一个反映利益集团越来越多的事实。政策制定发生在各种各样的政策网络之中，这些网络的特点在于特定的利益集团与不同政府部门之间的关系密切。此外，理查森和乔丹强调了政策共同体中联系的人际关系属性而不是结构关系属性。
罗兹（Rhodes 1981）采用了一种不同的研究途径，他利用的是欧洲学者关于组织间关系的研究文献，而非美国学者关于次级政府的研究文献。因此，他强调的是作为政策网络关键要素的政治制度之间的结构关系，而不是那些政治制度内个体之间的人际关系。此外，他集中探讨的是网络在部门层面而非子部门层面存在。在罗兹的模式中，我们首先要在聚合层面而非分解层面寻找并期望发现网络。
尽管英国关于网络的研究文献互不相同，但它们却不同寻常。虽然美国的研究文献对一些学者有影响，但是也还存在一些其他方面的重要贡献。在下一节中，我将概述近年来学者们专门为分析英国的政策制定而构建的政策网络分类的三种尝试。
（本文选摘自《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》（R. A. W. 罗兹著，丁煌、 丁方达译），中国人民大学出版社，2020年6月。）
理解治理：政策网络、治理、反思与问责
治理理论代表作品
了解治理概念和治理理论必读著作
R. A. W. 罗兹 著
丁煌 丁方达 译
中国人民大学出版社
2020年6月