刘凯湘教授谈建设用地使用权续期问题 | 讲坛

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本文为刘凯湘教授发言实录，由组委会整理，中国民商法律网与北京市物权法研究会联合发布，转载请联系授权。

中国民商法律网近日将陆续推出住宅建设用地续期实录相关的文章，敬请期待。

实习编辑：周子涵

责任编辑：崔耀烨

图片编辑：师文、李欣南、刘小铃、金今

摘要：2016年4月20日，由中国人民大学民商事法律科学研究中心、北京市消费者权益保护法学会联合主办的“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究研讨会”在中国人民大学法学院圆满召开。本文为刘凯湘教授发言实录，由主办方整理，经刘凯湘教授审定，中国民商法律网独家出品，转载请联系授权。

中国民商法律网授权学者。北京大学法学院教授、博士生导师。研究领域为：民商法，包括物权法、合同法、公司法、合伙法、信托法等，兼及经济法、国际经济法。

其实我一直在琢磨这个问题为什么会引起这么大的关注，包括在技术层面到底怎么处理，我理解有四个方面的关系问题：

1中央与地方、政府与民众之间的利益分配关系

我昨天听广播新闻，新闻里说国土资源部知道温州市政府准备让业主补缴这么多的土地出让金后，说他们对此事表示高度关注，明确要求温州市政府必须把最终的方案报给国土部。
我理解的可能中央政府并不会赞同地方政府这样一种做法，这跟我们全国人大常委会与地方政府的立法看待问题的角度不同有关。我还是善意地相信中央政府可能不至于到这种程度，但是我们的地方政府向来确实就是与民争利的政府，而且确实是不择手段。
我感觉这些年中央政府的观念还是有变化的，治国理念当中越来越多地含有民众利益为本的成分，尽管做得还远远不够。但一些地方政府的确很糟糕的，在政府与民众的关系问题上完全是本末倒置，错误地把政府权力和政府利益看得高于民众利益。
在这个问题上，我感觉似乎中央政府对地方政府也无法进行有效的制约，地方政府似乎可以为所欲为。一方面我们作为中央集权制国家，中央政府严格控制与管束整个社会，按理中央政府对地方政府应当有绝对的权威，应当可以做到说一不二的，但另一方面又表现得中央政府并没有什么权威，政令不畅，令不行禁不止，曾经甚至有“政令不出中南海”之说。
从法律角度而言这涉及到公法里面中央政府跟地方政府权力分配、利益制衡的关系问题，通过这样一个土地使用权到期以后续期到底应不应当交费的问题，折射出一个我们国家一个很重要的问题，就是治国方略中的中央政府与地方政府的权力分配与利益制衡关系问题，这个问题一直没有协调顺畅。

2《物权法》第149条与《城市房地产管理法》第22条的关系

因为《物权法》第149条确实是规定住宅用地的使用权70年到期后自动续期，而《城市房地产管理法》第22条却也确实规定了要经过审批，提前一年要去申请，经过批准后，要有补交土地出让金，没有申请或者申请没有得到批准国家可以无偿收回这样的规定。《城市房地产管理法》目前也是有效的法律没有问题的。
可是从这个规定来看，《城市房地产管理法》是2007年8月30号修订的，《物权法》是2007年10月1号生效，从法律生效的时间来看物权法是在后的。所以首先要依据新法优先于旧法的原则，在这个问题上应当适用于新法，另外从效率层级来说也是《物权法》优先于《城市房地产管理法》。
就土地使用权到期以后如何处理的问题来说，《物权法》149条跟《城市房地产管理法》22条规定是有冲突的，应当按物权法的规定。这个问题是不是需要全国人大或者常委会做一个关于法律效力、法律适用的说明或解释。如果没有统一的解释，地方政府按照《城市房地产管理法》22条来收费你也不能说他就一定有问题，一定违法，所以需要一个释法的程序，要经过全国人大或常委会来释法。

3关于住宅、非住宅土地使用权的关系

刚才很多老师都谈到了，我也持这样的观点，就是住宅用地国有土地使用权到期以后自动续期，既不需要批准，也不需要补缴土地出让金。当我们的居民第一次买房的时候，通过房价款的构成当中所缴纳的土地出让金应当是一次性缴纳了土地出让金，从而永久性取得土地使用权，不存在以后再去补交出让金的问题，这是住宅用地的使用权问题。
但是非住宅这一块应当有所区别。我也不认为商业性的非住宅的土地使用权，政府就可以反复不断地向土地使用权人收取土地出让金，因为这些非住宅以外的工业用地、商业用地等一般的比如说40年50年的，说起来期限也很快到期的，而且我们知道开发商他们拿这些地以后，进行开发使用，土地的增值利益等是他们创造的，这些利益是不是都能归政府所享用呢？续期时就要补缴出让金，其实就是把土地的增值利益由政府的享有了。
我主张非住宅用地到期以后可以稍微补交一部分，但是也不能按照现行的土地价格补交，而应当按当时的地价来交，恐怕也只是象征性的，或者通过立法规定一种非住宅用地到期以后土地使用权补交出让金的比例或者限制，否则的话以后地方政府到期以后地价上涨这么多，按照当时的价格去补交，太离谱，所以应该有个限制。

4国有土地使用期限20年与70年的关系

80年代初期的时候，很多地方的国有土地使用权是20年，有的30年的，后来物权法规定才到70年，刚才大家讲说你20年的到期如果不补交，那么这个70年的就吃亏了，这种观点看起来有道理，但是它似乎还在挑动群众斗群众。
其实这个我看来，当初80年代在定20年30年短期的时候那个时候地价本身就很低，当时房价构成当中开发商土地出让金按照当时的价格都已经计算进去了，所以我并不认为说20年30年买的住宅用地就占了政府的便宜，我不认为，这个要开发商来算这个帐他们心里很清楚的。即使说20年可能占了点便宜，也不要让70年跟20年去较劲，应该是20年跟政府去较劲，政府应当要让利于民。

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