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王超：阿登纳时期联邦德国对民主德国的经济政策（1949-1963）
邓 超：1812年英美战争中的太平洋因素与美国早期亚太政策的缘起
阿登纳时期联邦德国
对民主德国的经济政策（1949-1963）
内容提要 1949年至1963年，受美苏冷战和阿登纳政府“实力政策”的影响，联邦德国对民主德国的经济政策存在明显的矛盾性。一方面，联邦德国秉持“一个德国”原则，主动同民主德国进行贸易，以此作为连接德国两部分的纽带，同时用于保障西柏林经济安全。1953年“6·17”事件发生后，联邦德国还向民主德国提供经济援助来缓和关系。另一方面，联邦德国又在同民主德国的贸易中设置一些限制，还以经济制裁来应对苏联和民主德国对西柏林通道的干扰。虽然阿登纳政府对民主德国的经济政策旨在缓和两德间的政治对立，然而经济限制、经济制裁又不可避免地削弱了它的“缓和”功能。尽管如此，阿登纳政府对民主德国的经济政策仍是其德国统一政策的重要组成部分，该政策的经验教训为随后几届联邦德国政府所吸取。
关键词 联邦德国 民主德国 阿登纳政府 德国统一政策 柏林协定
“二战”结束后，德国被英、美、法、苏四大战胜国分区占领。随后，在美苏两个超级大国的影响和扶持下，德国的土地上先后成立了两个德意志国家。为了克服民族和国家的分裂，联邦德国在建国伊始，就将完成德国的重新统一设为一项重要任务。 1949年5月23日公布的联邦德国《基本法》序言明确指出：“……全体德意志人民仍然要求，在自由的自决中实现德国的统一和自由。”按照联邦德国制宪者的本意，尽管德国尚未实现统一，但并不意味着德国永远无法结束分裂状态，特别是不能因为颁布一部“宪法”，而使德国的分裂状态永久化。为此，联邦德国制宪者选择将《基本法》作为一部过渡性宪法，并在其中写入了关于国家统一的规定，使其成为联邦德国政府据以主张统一和实现统一的国内法依据。随后，联邦总理阿登纳在9月20日的政府声明中讲道：“联邦德国政府最重要的工作就是消除祖国的分裂……对于苏占区以及柏林市的公民，联邦德国政府有义务帮助他们，我们也准备履行这项义务。”与此同时，阿登纳总理还援引四大国《关于击败德国并在德国承担最高权力的宣言》《关于德国管制机构的声明》《关于德国占领区的声明》和《波茨坦协定》作为联邦德国追求德国统一的国际法依据。在他看来，上述宣言、声明和协定“都是以德国的统一为出发点，且都确认和强调指出我们（德意志人民）统一祖国的要求”。 除了明确表达追求国家重新统一之外，阿登纳政府还视联邦德国为全德的唯一合法代表。1949年10月21日，联邦总理阿登纳在其政府声明中宣称：“苏占区内的德国人民没有自由意志，现在出现于那里的政府没有为人民所接受，因此，它是不合法的。相反，联邦德国是以大约2300万有选举权的德国人所自由表达的意志为基础的。因此，直到德国实现统一以前，联邦德国是德国人民唯一合法的国家机构。”阿登纳政府这一“单独代表权”的主张很快便获得了西方盟国的承认和支持。1950年9月19日，西方三国在纽约公报中表示：“由于德国统一问题未决，西方三国政府视联邦德国政府为唯一自由合法成立的德国政府，有权在国际事务上代表德国人民为德国发言。”随后，联邦德国还使所有北大西洋公约组织国家也都认可了这种观点。这些为阿登纳政府在日后大力推行“哈尔斯坦主义”提供了重要依据。 在毫不妥协地主张由联邦德国领导下完成国家统一时，阿登纳也清醒地认识到，德国统一的主导权实际掌握在四大战胜国特别是美苏手中。在统一过程中，联邦德国始终只能扮演推动者或促进者的角色。因而，阿登纳称：“……我们要竭力依靠西方盟国的帮助来完成德国的重新统一。”1952年3月1日，基督教民主联盟在海德堡举行了一次集会，阿登纳在会上称，他对世界发展趋势做出如下估计：假如西方比苏联强大，那么，和苏联谈判的日子就到来了。1955年4月11日，他又对美国《星期六晚报》的记者讲道，他确信，和苏联人的一切谈判都必须以实力作基础。他相信，美国和统一的欧洲将会强大得足以引起苏联人的敬畏。因此，阿登纳政府积极主张实行与西方结盟的政策，认为联邦德国应该在政治、经济、文化上与西方完全融合在一起，通过向西方一边倒的政策来实现德国的主权恢复和经济重建。于是，联邦德国走上了德法和解，依附美国的道路，并借此增强联邦德国的实力，进而希望迫使苏联在德国问题上作出让步。 尽管阿登纳政府德国统一政策的基础是在西方盟友的支持下谋求德国统一，但阿登纳也深知，苏联是四大战胜国之一，没有它的合作，德国就无法实现统一。在1955年5月正式加入北大西洋公约组织后，联邦德国又于同年9月与苏联建立了正式的外交关系。不过，为了避免与苏联建交后，联邦德国“单独代表权”会受到威胁，阿登纳政府同时提出了“哈尔斯坦主义”，声称拒绝同除苏联外的与民主德国建交的任何国家建交或保持外交关系。根据这一政策，当南斯拉夫与古巴先后于1957年和1963年同民主德国建交时，联邦德国就立刻同这两个国家断绝了外交关系。显然，该政策试图从外部挤压民主德国的生存空间，从而迫使民主德国向联邦德国靠拢。 正是由于联邦德国强力推行“单独代表权主义”以及向西方一边倒的外交政策，在其关于“通过全德自由选举来实现德国重新统一”的方案没有得到苏联及民主德国的回应后，阿登纳政府先后拒绝了民主德国以及苏联关于建立一个统一且中立的德国的建议。然而，随着20世纪60年代初“柏林墙”的建立以及东西方关系的逐步缓和，阿登纳政府通过实力对抗来实现德国统一的政策越来越不现实。德国统一问题长期陷入僵局之中。联邦德国的外交活动也越来越受制于“哈尔斯坦主义”，导致联邦德国日益陷入孤立状态。 尽管阿登纳政府对民主德国实行强硬的不承认政策，拒绝同后者进行政治性接触。但是，联邦德国愿意同民主德国创建和维持长久的经济联系，以弥合由国家分裂带来的民族创伤。因此，联邦德国主动同民主德国发展了德国内部贸易。然而，作为阿登纳政府德国统一政策的两大核心——“实力政策”与“单独代表权主义”也深深影响了两德的经济关系。阿登纳时期联邦德国对民主德国经济政策的摇摆性以及德国内部贸易的曲折发展都充分体现了这一点。
（一）《柏林协定》：德国内部贸易的法规基础及权限框架
1949年5月和10月，随着两个德国相继成立，德国内部区域贸易得到了继承和发展。1949年10月8日，两德谈判代表在美因河畔法兰克福达成一项短期贸易协定——《关于货物和服务流通的法兰克福协定》。该协定为德国内部贸易引入了一些新的机制。例如，结算账户分为定额账户（钢、铁）和非定额账户，货币结算单位以及无息透支贷款的引入。1951年9月20日，双方在柏林经过一百多轮谈判，由联邦德国经济部下属的德国内部区域贸易信托局与民主德国外贸及德国内部贸易部的谈判代表共同签订了《关于西马克货币区与东马克货币区间的贸易协定》（又称《柏林协定》）。
早在民主德国建立之日，联邦总理阿登纳就在内阁会议中讲到，德国东部地区宣布成立共和国，这在政治上会出现一个新的情况。在签署贸易协议时要避免留下这样的印象，即联邦德国承认德国东部地区共和国存在的事实。因此，按照德国东部地区共和国宣布的国名来签署协议是不可能的。如果在旧的代表权（苏占区德国经济委员会）的基础上签署协议也是不可行的，只能按照西马克货币区和东马克货币区的名义签署协议。与之前的两德贸易协定相比，《柏林协定》没有时间限制，既可以季度为期限，也可以年度为期限。因此，不再需要进行新的一系列复杂的谈判，只需与当前货品清单相匹配即可。《柏林协定》是两德贸易中最重要的协定，它不仅凸显了两德经济关系的特殊性，还为两德经贸往来设定了固定的框架结构，并且一直延续到德国的重新统一。 《柏林协定》共分为五大部分，十八项条款。主要涉及两德间货物流通、服务流通和支付流通三大领域，其中比较重要的规定有以下几点： 货物流通方面：根据协议所拟定的货品清单进行货物交易；某些货物交易不能超过特定总值；双方根据其范围内所适用的规定，经由申请付款获取进出口许可证，进而进行货物买卖；原则上不允许抵偿贸易和易货贸易；双方可进行服务业交流；在联邦德国境内，凡属德国内部贸易的交易，都要经过有关部门的“许可程序”；柏林地区也在德国内部贸易范围之内。另外，交易的货品原则上必须是在当地生产的货物。如果使用第三国生产的货物进行交易则需要双方事先进行协商。 服务流通主要涉及与交通、邮政、电报、电话、能源供应相关的服务费用。 支付流通方面：两德之间的货物交易并非以现金支付，而是由联邦德国中央银行与民主德国中央银行以固定的“结算单位”进行结算。1个“结算单位”的价值等于1个联邦德国马克。双方银行互设一个对方的结算账户，其下再分为4个子账户：子账户1所结算的货品属于“硬性货品”（民主德国输出的石油、矿产品、林业制品、机器和原料，联邦德国输出的钢铁制品、非金属制品、矿产品、电子产品和机器）；子账户2为结算货品清单上的“软性货品”（不属于子账户1的货品）；子账户3是关于劳务的清算账户；子账户4是煤炭供应账户。这些账户可以获得一定数额的无息透支贷款。当一方将此贷款额度用尽，另一方的中央银行则停止付款。此时，如另一方打算继续输出货品，则只能通过特别账户S以现金方式完成交易。 由上可见，德国内部贸易不是一种自由贸易。它并非直接由两德企业之间进行的贸易，而是在两德相关部门主导和协调下完成的贸易。这也与民主德国的政治、经济体制有关。在民主德国，国营（或集体）企业的一切外贸活动都由外贸及德国内部贸易部进行统一管理，国内企业不能直接同国外企业进行贸易洽谈。因此，联邦德国企业的谈判对象由民主德国企业变为民主德国外贸及德国内部贸易部。双方交易的货物，无论在数量上还是价值上都有严格的限定（即所谓的定额）。此外，来自民主德国的货物时常会受到联邦德国的审查，以确保货物的数量和定价不会对其国内市场造成持久的冲击，否则就会被认定为存在倾销行为。 就联邦德国而言，德国内部贸易对其具有政治经济双重意义。在《柏林协定》签订之后，联邦德国政府全权代表福克尔就曾直言不讳地表示：“联邦德国政府强调，发展德国内部贸易有其政治与经济上的目标：政治上的目标在于巩固柏林的地位以及维持其对外交通的通畅；经济上的目标在于维持德国两部分的技术交流，改善德国另一部分地区人民的生活水平。”此外，德国内部贸易还被联邦德国视为德国两部分间重要的纽带，由此带来的双边人员接触是促进双方和解以及未来统一不可或缺的条件。就民主德国而言，经济重建在其成立初期也是重要目标之一，德国内部贸易对其经济的恢复与发展有着重要意义。此外，民主德国积极谋求恢复德国的统一。例如，民主德国在其1949年10月7日公布的宪法中视整个德国为“一个有着共同关卡边界的统一的关税区和通商区”。 由此可见，阿登纳政府参与和发展德国内部贸易主要是为了缓和战后东西两个德国的对立，维护德意志民族的团结。因此，联邦德国工业与贸易信托局局长勒施称其为联邦德国统一政策的一个组成部分。显然，对于联邦德国而言，发展德国内部贸易的政治意义大于经济意义。另外，可以看到，联邦德国在德国内部贸易中的政治目标中存有“长远目标”和“现实目标”。“长远目标”主要是通过这条经济纽带来避免德国分裂的常态化和永久化。而“现实目标”则是通过货物和服务流通来保障西柏林的经济安全。由于西柏林相对隔绝的地缘位置，其经济安全的脆弱性早已在第一次柏林危机中暴露无遗。一方面，西柏林的一些生活物资（水、电、褐煤砖以及食品等）直接依赖民主德国的供应，通过德国内部贸易可以获得相应的保障。另一方面，德国内部贸易对于增强西柏林的经济实力及其城市吸引力有着重要意义。 《柏林协定》的签订方式及其内容同时体现出阿登纳政府德国统一政策中的“一个德国”原则。首先，《柏林协定》是以东西两个马克货币区替代两德国名写入协议标题，从而避免了对民主德国的承认。其次，联邦德国负责德国内部贸易的机构（德国内部区域贸易信托局）设立在西柏林，从而突出了西柏林的重要地位。最后，柏林地区也被纳入德国内部贸易范围之内，从而在形式上凸显了全德经济的统一性。因此，联邦德国将德国内部贸易视为一种特殊的“国内贸易”，对原产自民主德国的货物免征关税和农产品附加税，对输往民主德国的货物免征出口税。 与此同时，阿登纳政府还努力促成国际社会以法律和政治的形式承认德国内部贸易的特殊性。例如，1951年《关贸总协定》的附加协议《多奎议定书》规定，不要求对德国内部贸易现行规定以及德国内部贸易带有德国产地货物的条件作任何改变。同年签署的《欧洲煤钢共同体条约》的附加协议《过渡性条文协议》第22条则授权联邦德国政府在与欧洲煤钢共同体的高级权力机构达成协议的情况下，拥有自主管理“德国内部”煤炭和钢铁领域货物交换的权利。1957年《罗马条约》的附加协议《德国内部贸易及其相关问题议定书》第1条明确表示，德国内部贸易所适用的范围包括联邦德国《基本法》效力所及的地区和效力无法实现的德国其他地区，《欧洲经济共同体条约》不需改变德国内部贸易现行规定。这就意味着，民主德国和欧洲共同体之间存在一种“特殊关系”。德国内部贸易不被视为对外贸易，从而原产自民主德国的货物直接进入欧共体市场，可以享受免关税和免农产品附加税的优待。 对于德国内部贸易的特殊性以及在国际上所享受的特殊地位，联邦德国的德国内部关系部国务秘书赫曼曾这样评述：“虽然联邦德国融入了欧共体，民主德国加入了经互会，两者都志在推动各自阵营经济集团化。但德国内部贸易依然保留不同于对外贸易的特征：没有关税边境，特殊的支付方式、免税的待遇。在国际层面特别是在欧共体的框架内，联邦德国这一立场始终可以获得承认。” 尽管阿登纳政府参与和发展德国内部贸易的初衷是为了弥合德国的分裂，然而由于身处美苏冷战的夹缝，德国内部贸易也不可避免地被打上了冷战的烙印。其中最为显著的表现就是，在两个德国成立之后，占领期间由美英军政府所制定推行的《军政府法规第53号法令》依然发挥着效力。该法令的核心原则是“带有审批保留权的贸易禁令原则”，要求从事任何一项德国内部贸易都必须向有关当局申报登记。只有在获得相应的贸易许可证后，这项德国内部贸易方能进行。其他条款则规定了范围广泛的盟军控制权和对违规处罚的详细清单。盟国高级委员会拥有货物交换的最终审批权。在德国统一之前，西方盟国和联邦德国对钢铁、高科技产品、军工产品等重要货物的出口有着严格的限制。西方盟国和联邦德国可以通过控制和限制输出至民主德国的产品来向民主德国经济施压，这主要是利用民主德国对联邦德国重工业和高技术产品的传统依赖性。 （二）曲折发展的德国内部贸易 在阿登纳执政时期，德国内部贸易在新的协议基础上得到了进一步发展，贸易额由1950年的6.71亿联邦德国马克上升到1963年的19.36亿联邦德国马克，提高了近两倍。然而，这一时期德国内部贸易则呈现出曲折发展的态势，尤其是出现了两次明显的倒退阶段——朝鲜战争时期和第二次柏林危机时期。这与东西方冷战以及阿登纳政府的“实力政策”有着紧密的联系。 1947年，随着美国对苏联“遏制政策”的出台，美苏冷战正式打响。之后，双方对抗不断白热化，美国开始对苏联及其势力范围内的国家采取贸易限制乃至贸易禁运的政策。1949年2月，美国国会通过了《出口管制法》，开始对与苏东社会主义国家有关的贸易实行全面管制。《出口管制法》签署后不久，在美国的提议下，西方世界迅速在同年11月成立了“巴黎统筹委员会”，其宗旨是限制成员国向社会主义国家出口战略物资和高技术。1951年，美国国会又通过了《共同防御援助管制法》，要求凡是接受美援的国家在与社会主义国家进行贸易时，如果违反美国关于禁运的规定，美国就会停止对它们的援助。 作为“巴黎统筹委员会”的成员国之一，联邦德国有义务支持美国的禁运政策，这就不可避免地干扰了德国内部贸易的正常发展。联邦德国通过《柏林协定》可以对德国内部贸易中的货品进行管制，从而对民主德国造成一定的经济压力。为此，民主德国总统皮克曾强烈抨击西方盟国以及联邦德国破坏全德的经济联系，给德国人民的生活带来困难。与此同时，民主德国还向联邦德国提出建议，将德国内部贸易额增至每年10亿联邦德国马克，并称接受这一建议将会保证联邦德国的充分就业，并使之摆脱英美独占资本家的羁绊而获得经济独立。拒绝这一建议则重新表现出波恩当局反人民的态度。 1950年6月朝鲜战争爆发，美国及其西方盟国开始加大对社会主义国家经济封锁的力度。朝鲜战争期间，钢铁被列为第一类的战略物资，阿登纳政府在绝大多数情况下会延迟或拒绝向民主德国供应钢铁。德国内部贸易也随之跌入低谷。1950年德国内部贸易额为6.71亿联邦德国马克，而到了1951年则锐减至2.71亿联邦德国马克，降幅高达60％。在随后的两年间，德国内部贸易额虽有所回升，但仍没有恢复到1950年的水平，分别只有2.73亿联邦德国马克和5.56亿联邦德国马克。 随着1953年朝鲜战争的结束，德国内部贸易也开始进入比较稳定的增长阶段，德国内部贸易额也由1954年的8.85亿联邦德国马克快速增加到1960年的20.38亿联邦德国马克。不过，1953年“6·17”事件并没有影响德国内部贸易的发展，相反，在这期间，联邦德国通过提高无息透支贷款额度促进了德国内部贸易的发展。因此，德国内部贸易额在1953年以及随后的一年里都有了快速的增长。与前一年相比，民主德国的供应额在1953年上升了39.3％，联邦德国的供应额上升了52.1％。到了1954年，民主德国的供应额同比上升了46.5％，联邦德国的供应额同比上升了67.4％。然而好景不长，受第二次柏林危机以及“柏林墙事件”的影响，1961年到1963年，德国内部贸易额再次下降。1961年，德国内部贸易额为18.28亿联邦德国马克，随后两年分别为18亿联邦德国马克以及19.36亿联邦德国马克，均低于1960年。 在贸易结构上，民主德国从联邦德国输入的货物以硬煤、钢铁、冶金和轧钢设备、工业炉和铸造机械、化学品、肉类和乳制品等为主，而联邦德国主要从民主德国输入能源燃料（褐煤砖和石油）、纺织机械制造、印刷、办公用机械制造、机床制造、纺织品和服装、糖和谷物等。20世纪50年代初，德国内部贸易占民主德国外贸总额的7％左右，在20世纪50年代后半期，其比例稳定在10％～11％。与之相比，德国内部贸易占联邦德国外贸总额的比重更低，始终在1.1％～2.5％之间波动。可见，德国内部贸易对民主德国经济的重要性要远大于其对联邦德国经济的重要性。联邦德国则更看重德国内部贸易对其德国统一政策的政治功能。 此外，由于德国内部贸易自身结构性问题，两德间无法充分地进行货物交换，这也是德国内部贸易长期处于较低水平的原因之一。从《柏林协定》的框架中可以看到，德国内部贸易的操作流程十分复杂。例如，严格的进出口货物申报审批程序，诸多苛刻的货物种类和额度限制，以及繁琐的结算体制。因此，20世纪40年代末至50年代初，“非法贸易”十分猖獗。联邦德国的一些中小型企业也十分愿意同民主德国企业进行更多的贸易往来。然而，受限于德国内部贸易复杂的操作流程和诸多限制，它们所实现的贸易远远少于其所期望的。直到20世纪60年代中后期，随着东西方关系的日益缓和，联邦德国政府迫于本国企业的施压以及德国统一政策的需要，主动对德国内部贸易进行了“松绑”，德国内部贸易随之进入高速发展时期。三、阿登纳政府对民主德国经济政策在危机事件中的实践
在战后东西方强力对抗以及德国分裂对峙的时代背景下，阿登纳政府对民主德国的经济政策呈现出一种合作与限制的摇摆姿态。在此期间，联邦德国借助特殊形态的两德贸易来加强“德国内部”的联系沟通，在确保两德间不致爆发全面冲突的同时，对民主德国及其人民释放“磁力”，并为西柏林提供安全保障。然而，由于受西方国家对苏东国家经济冷战的影响，德国内部贸易有时也被当作一种反制武器，尤其是在西柏林通道遭遇干扰乃至封锁的时候。阿登纳政府对民主德国经济政策在危机事件中的具体实践更是将该政策自相矛盾的特征淋漓尽致地展现出来。 （一）以经济援助应对1953年“6·17”事件 民主德国成立后，由于战争带来的创伤尚未完全愈合，又要偿付给苏联大笔赔款，国家经济在难以承受的重负下陷入困境。此外，民主德国的军费开支也很大，主要部分是用于支付驻民主德国苏军的相关费用。民主德国人民军的规模与联邦德国国防军大抵相同。而苏联在民主德国的驻军数量是联邦德国境内所有外国驻军数量的3倍。与此同时，民主德国计划经济体制的一些弊端也开始显现。例如，在工业领域，虽然民主德国在工业原料（硬煤、铁矿石）方面资源匮乏，但仍然照搬了苏联经济模式，在其第一个五年计划中片面发展重工业，其中钢铁工业成为国家工业发展的中心，加工和消费品工业只获得了很少的资本投资。而在农业领域，民主德国政府大规模开展集体化运动，不仅遭到许多农民的抵制，还致使大量农民出走联邦德国，从而引发了食物供应危机。 1952年7月，德国统一社会党中央委员会通过了“加速社会主义建设”新方针后，民主德国的 生活必需品特别是食用油、肉类和糖等出现严重短缺。1953年5月28日，民主德国政府为了扭转经济危局，加快工农业生产步伐，决定提高国民收入中积累部分的比重，在工资不动的前提下增加工作定额10％，结果引起工人强烈不满。6月15日，东柏林建筑工人首先罢工并上街游行，其他行业的工人也效仿，罢工和游行示威的浪潮迅速扩展到全国其他城镇。16日，德国统一社会党中央政治局决定取消提高劳动定额的规定，但未能采取积极措施防止事态进一步恶化。17日，东柏林工人举行了示威游行并向政府提出降低物价，举行全德自由选举，释放政治犯，撤走一切外国军队等要求。 就在同日，东柏林的骚乱最终被苏联制止下去。由于该事件的发生、蔓延以及结束都太快，完全出乎了西方国家的意料。因此，美国和联邦德国当时还没有做好应对这场危机的准备。另外，由于无法估量介入此次骚乱可能会带来怎样的风险，美国及其西方盟国对这一事件持谨慎克制的态度。联邦德国认为，在苏联以武力方式维持民主德国稳定的状况下，应极力避免事态升级。阿登纳随即发表了一份政府声明，表达了他对这一事件的看法。阿登纳称：“虽然民主德国工人的抗议毫无疑问是苏占区人民自由意志的伟大表达，但联邦德国政府不希望他们使自己卷入不可思议的行动中，从而使自身的生命和自由受到危害。联邦德国政府将努力确保德国两部分间交通往来的便利性以及柏林与联邦德国之间的联系，这将为恢复德国统一铺平道路。”显然，阿登纳政府也不愿让事态发展到无法控制的地步，而更多地希望民主德国人民能够保持冷静。 与此同时，阿登纳政府认为，扩大对民主德国的生活必需品供应可以缓解当前紧张的局势。西柏林市长罗伊特也持这种意见。他不相信关于民主德国经济发展的“贫穷化”理论，而是认为民主德国在经历一个短暂的衰弱期之后会重新走向强盛。因此，他认为，从中期来看，对民主德国采取温和的经济措施会对西柏林的健康发展产生有利的影响。德国内部区域贸易信托局以及联邦议院的大多数议员也表达了类似的观点。显然，由于西柏林自身特殊的政治地缘环境，其对本次危机事件格外敏感。另外，由于民主德国爆发社会危机，必定会影响到德国内部贸易的正常运作，而这对西柏林的经济安全构成了一种现实威胁。 7月1日，联邦议院召开会议，要求阿登纳政府尽快采取一切措施来缓解民主德国人民的困难，同时，通过适当的方式与苏联和民主德国进行谈判，使联邦德国同民主德国之间的人员流动和货物流通恢复正常。为此，阿登纳政府主动改善了德国内部贸易框架中的无息透支贷款机制。在此期间，联邦德国将无息透支贷款额度由原来的3000万联邦德国马克提高至5000万联邦德国马克。由于民主德国在德国内部贸易中的消费品和服务账户已经出现严重透支，所以新增的2000万联邦德国马克无息透支贷款大幅提高了民主德国的支付能力，使其可以增加所需生活物资的购入。例如，阿登纳政府向民主德国提供了一笔价值300万联邦德国马克的土豆供应。民主德国总理格罗提渥则声称，联邦德国提高无息透支贷款额度是基于双方共同的经济利益，不能由此产生任何歧视行为。 除了改善对民主德国的生活必需品供应，联邦德国政府还对民主德国实施了人道主义援助。在此期间，联邦德国同美国达成一项对民主德国的食品援助计划，共同推动了一项持续到1953年底的生活品包裹寄送行动，联邦德国财政也给予了大力支持，先期提供了100万联邦德国马克，随后又追加拨款。此外，同时进行的还有“西柏林邻里援助”行动、私人包裹寄送行动以及慈善组织和教会机构的援助行动。联邦德国的援助行动一直持续到了10月10日，总共向民主德国寄送了超过520万件生活品包裹，这在一定程度上缓解了民主德国的困难。阿登纳在10月20日的政府声明中强调：“向我们东部地区同胞提供物质上的帮助仍然是一个迫切的任务。但是，鉴于冬季即将到来，我们将一如既往地帮助民主德国同胞解决日常生活困难。联邦政府在此向全体公民、慈善组织、教会组织以及富有爱心的社会团体发出紧急呼吁，积极支持联邦政府援助民主德国人民。联邦政府将尽一切努力向德国同胞提供有效的帮助。”与此同时，联邦德国还试图临时调整德国内部贸易的供货结构，以减少民主德国农产品的供货量，进而缓解其国内的食品短缺。阿登纳认为，在德国内部贸易的谈判中应当考虑到更多的心理后果。虽然民主德国的粮食短缺在秋收之后会有所缓解，但是也要考虑到来年春天新一轮的粮食短缺问题。 综上所述，面对民主德国突然爆发的“6·17”事件，联邦德国采取了比较克制、冷静的态度，不仅没有借机采取经济制裁措施进一步动摇民主德国的社会稳定，反而主动改善了德国内部贸易结构，并提供了大量的经济援助。事实上，阿登纳政府在这次危机爆发之初就已经意识到，对民主德国实施经济制裁只会对民主德国人民的生活造成更大的困难。另外，在苏联驻军的直接介入下，通过这种方式是无法撼动德国统一社会党政权的。值得注意的是，在这场危机中，德国内部贸易以及无息透支贷款在缓解民主德国生活物资匮乏方面起到了重要作用。联邦德国经济援助行动的主要目的是出于人道主义缓和这场危机给民主德国人民生活带来的困难。值得注意的是，这次经济援助行动还起到了政治宣传的作用，提高了民主德国人民对联邦德国的认可度。总体来讲，该政策在一定程度上缓和了两德间的紧张关系，同时保障了西柏林脆弱的经济安全。这正是联邦德国在德国内部贸易中所追求的双重目标。 （二）应对第二次柏林危机的反制措施：“防御性”中止《柏林协定》 20世纪50年代中期，随着联邦德国和民主德国分别加入北约组织和华约组织，西柏林的法律地位问题再次成为焦点。在苏联和民主德国看来，由于西柏林在政治、经济上与联邦德国关系密切，西方国家可以利用西柏林特殊的地理位置，不断地对民主德国进行渗透，诱使民主德国公民大量出走。因此，苏联和民主德国决定对西柏林施压，迫使美国及其西方盟国接受战后的欧洲现状。1958年11月27日，苏联政府向美、英、法三国发出照会，建议将西柏林变为一个非军事化的自由城市，并提出应在半年之内就西柏林问题达成协议。西方三国对此反应十分强烈，双方关系骤然紧张，由此引发了第二次柏林危机。1959年9月，美苏领导人戴维营会谈后同意继续就柏林问题进行谈判。美苏紧张关系暂时得到缓和。 然而，到了1960年9月，民主德国开始对西柏林通道实施无限期的边界管制，对入境民主德国的联邦德国公民提出签证要求，以及不承认西柏林市民所持由联邦德国签发的护照。28日，苏联再次向西方三国发出照会，重申将西柏林的过境检查权移交给民主德国，而且空中走廊只能用于保障西柏林驻军的生活所需。柏林局势由此再度紧张起来。联邦德国及其盟国认为，苏联与民主德国对西柏林通道的干扰措施是一种严重的挑衅行为，阿登纳政府决定予以有力回击。30日，阿登纳政府各议会党团主席及西柏林市长在联邦总理府召开了一次特别会议，专门讨论是否有必要中止《柏林协定》以应对这次柏林危机。 联邦德国外交部建议中止《柏林协定》至1960年12月31日，同时声明愿意同民主德国进行新的谈判，但民主德国事先须同意这两点：第一，联邦德国企业不能单独直接与民主德国进行贸易，而且双方的交易由联邦德国集中在一个贸易账户进行管理。第二，西柏林不仅应作为谈判地点，而且还应作为两德间所有货物运输的交货地点。这样在面对民主德国时，西柏林的地位就会得到增强，西柏林通道也不会被封锁。事实上，联邦德国也确实加强了对本国企业与民主德国经贸活动的监管。例如，1960年12月，阿登纳政府禁止了“德国贸易促进会”和“柏林贸易促进会”的成员参与德国内部贸易，因为这两个协会与民主德国的贸易立场一致，抵制联邦德国对民主德国的经济政策。联邦德国企业在申请运货单和进口许可证时，必须书面保证非上述两个协会的成员。 关于中止《柏林协定》的建议在这次内阁会议中引起了广泛争议。联邦国防部长以及联邦邮政通信部长就持反对意见，并称这种举措与先前理智的行为自相矛盾。联邦经济部长、联邦全德事务部长以及德国内部贸易信托局局长也表示反对，担心西柏林通道的自由通行权将会受到威胁。联邦内政部长对此持不同看法，认为中止《柏林协定》是可以利用的最温和的手段。阿登纳总理则认为，如果选择采取这一措施的话，那么为这座城市进行的战斗就进入了一个关键阶段。但他表示，只有取得西柏林参议院的同意，才能宣布中止《柏林协定》。美国政府已宣布同意中止《柏林协定》；英国政府也已表态会支持联邦德国政府的行动，只要后者认为这样做是必要的；法国政府也表达了类似的态度。参会的西柏林市长表达了西柏林参议院在这方面的立场——同意中止《柏林协定》，但西柏林众议院议长对中止《柏林协定》的效果表示严重怀疑。最终，与会的多数内阁成员支持中止《柏林协定》。不过，这些支持者并非要通过中止《柏林协定》给民主德国带来经济压力，而更多的是想向民主德国传递心理上和政治上的压力。 可见，阿登纳政府内部在是否中止《柏林协定》的问题上意见不一。联邦总理、联邦外交部、联邦内政部的强硬主张显然与联邦经济部、联邦国防部、联邦邮政通信部的看法相左。联邦外交部想将中止《柏林协定》的措施作为一种施压工具，迫使民主德国重新恢复西柏林通道的畅通，而有些部门则希望保留《柏林协定》，以防止西柏林通道彻底被封锁，从而导致西柏林陷入更大的困境之中。另外，阿登纳政府拟采取的措施得到了西方盟国的支持。可见，西方盟国的态度起到了推波助澜的作用。从某种程度上讲，联邦德国也是在配合西方盟国对民主德国和苏联施压。 9月30日，德国内部贸易信托局局长利奥波特在没有声明原因的情况下，宣布暂时中止《柏林协定》至1960年12月31日。这立刻引来民主德国的强烈抗议。民主德国对外贸易及德国内部贸易部长劳公开表示，联邦德国针对德国内部贸易的决议缺乏正当性，也没有任何法律依据。劳的直接下属西默司长则在《新德意志报》发文称，由于《柏林协定》被中止，它的附件也不再有效，而该附件包含向西柏林输送电力、天然气和饮用水的相关规定。他还指出，民主德国将取消向西柏林提供褐煤砖和食物，而西柏林的相关需求完全依靠民主德国的供应。此外，《柏林协定》还涉及两德交通服务协议。在1961年1月1日之后，两德交通服务结算将处于一个无合同的状态。这意味着，除非双方达成新的协定，否则双方人员和物资将无法进出西柏林。1961年1月4日，民主德国领导人乌布利希讲道，联邦德国在美国的授意下中止了《柏林协定》，显然没有考虑好它将引发怎样的后果。 然而事实上，民主德国并没有采取强硬的报复措施，而是表达出了谈判意愿。1960年10月20日，民主德国对外贸易及德国内部贸易部长劳分别致函联邦德国经济部长和西柏林市长，要求尽快就恢复《柏林协定》进行会谈。此外，信中还强调，双方保持相互间的贸易是有益的，因为先前经济关系的中断将损害德国各地区的经济。11月9日，西默司长在接受《明镜周刊》采访时称，如果《柏林协定》能够继续执行，那么一切困难就都可以避免。同日，德国统一社会党中央政治局发表声明称：“为了实现两德正常共存的利益，以及避免德意志民族的进一步分裂，民主德国宣布愿意无条件地继续执行现行的贸易协定。” 民主德国急于进行谈判的主要原因在于经济方面。德国内部贸易占其外贸总额的11％左右，是其整体经济发展计划中一个不可分割的组成部分。失去这部分外贸份额会给民主德国计划经济带来不小的问题。民主德国计划委员会主席洛伊施纳承认，苏联方面只能在型钢、钢板、钢轨等方面满足民主德国的进口需求，它无法提供优质板材、管材、不锈钢、特殊类型的轧钢、特殊质量和规格的优良钢板、特殊种类的建筑钢材，这些产品几乎完全依赖资本主义国家。可见，在一些工业领域，联邦德国的供货对民主德国经济发展有着重要意义。 鉴于西柏林日益严峻的经济困境，联邦德国也希望重新恢复《柏林协定》。1960年12月29日，两德经过不断协商，最终达成一项秘密协定，《柏林协定》于1961年1月1日恢复生效。民主德国口头同意废除1960年9月8日对西柏林采取的一系列限制措施。1961年初，随着所谓“撤销条款”的引入，德国内部贸易在一个新的保留条件下建立起来。该条款规定，所有子账户1下已获批的供货申请可以在无需任何理由的情况下予以撤销。该条款可以使联邦德国在民主德国干扰西柏林通道时能够给予快速、合法的防御性回应。因此，撤销条款更多地充当了一种制衡措施。联邦德国希望借此尽可能地夺回其在德国内部贸易中的主动权。虽然民主德国对此表示强烈抗议，但最终还是接受了这一歧视性条款。在随后的“柏林墙”事件中，联邦德国没有采取类似的经济制裁措施。 综上所述，德国内部贸易在1960年秋冬经历了一次重大危机。由于民主德国对西柏林通道以及入境访问实施了限制措施，联邦德国决定“防御性”中止《柏林协定》。然而，尽管这种暂时中止协定的举措并没有最终演变为解除《柏林协定》，但这一过程也充分体现了德国内部贸易在冷战对抗高潮时期的脆弱性。这反映出，20世纪50年代至60年代初联邦德国对民主德国经济政策深受美苏冷战对抗的国际环境以及阿登纳政府“实力政策”的影响。 不过，在美苏实力（尤其是军事方面）日益构成均势的情况下，这种经济制裁措施在民主德国和苏联面前所体现出的“实力”效应大打折扣。具体表现为，苏联以及民主德国在西柏林通道问题上并没有做出实质性的让步。这与民主德国自身经济和战略地位的提升息息相关。随着20世纪50年代民主德国经济的快速恢复和发展，民主德国早已度过了战后初期经济重建最困难的时期，成为东方社会主义阵营中经济实力仅次于苏联的国家。因此，对于苏联而言，民主德国已不再是占领区时期的“经济包袱”，反而成为经互会中最重要的经济伙伴。此外，民主德国是苏联对抗西方资本主义阵营最重要的桥头堡，其重要的战略地位不言而喻。因此，无论是出于经济利益还是安全利益的考虑，苏联在这次柏林危机中始终坚定地站在民主德国的身后，为后者提供强大的支撑。与此同时，民主德国为了维护国家安全利益，表现出强硬的政治立场。这使得第二次柏林危机陷入僵持状态。 显然，联邦德国这次高估了经济制裁措施的效力。事实上，该政策对于抑制民主德国对西柏林通道的干预，并没有起到预期的效果。日后“柏林墙”的建立便是一个很好的例证。这些充分暴露了这一时期联邦德国对民主德国经济政策的行为限度。不过，通过这次危机，民主德国领导人也清醒地意识到，联邦德国有能力中止《柏林协定》。联邦德国的经济制裁措施也确实给民主德国的经济造成创伤，并再次暴露了民主德国对德国内部贸易的传统依赖性。一直以来，联邦德国的工业原料供应对民主德国偏重于重工业的经济模式具有重要意义。此外，由于民主德国的工业技术水平相对落后，致使其在特殊工业产品领域很难找到替代联邦德国的进口源，何况还能享受各种税费优惠。这从另一个方面彰显了德国内部贸易对民主德国经济发展和社会稳定的价值。因此，民主德国最终同联邦德国达成妥协，《柏林协定》的重新生效便是这种妥协的产物。 此外，阿登纳政府的经济制裁措施也受到了本国一些企业的抵制。可见，德国内部贸易不仅仅是联邦德国政府贯彻其德国统一政策的平台，同时也涉及其国内企业的切身利益。特别是，随着联邦德国经济迅速增长，对外贸易和对外投资不断扩大，联邦德国企业与民主德国的经济往来也日益频繁和紧密。因此，如何将国家政治、安全利益同本国企业经济利益合理地融合在一起，也日益成为联邦德国政府在制定和实施对民主德国经济政策时所要解决的问题。这也是导致联邦德国随后主动调整对民主德国经济政策的一大因素。
结语
阿登纳执政时期，联邦德国借助西向结盟强化自身实力，奉行“以对抗求统一”的政策，拒绝承认民主德国，不与后者进行政治接触。由于两德在经济领域存在利益交集，联邦德国愿意建立和发展两德经济关系，以缓解因强硬统一政策造成的紧张关系，以及国家分裂给德意志民族带来的巨大创伤。然而，在美苏激烈对抗和阿登纳政府“实力政策”的影响下，联邦德国对民主德国的经济政策呈现出自相矛盾的特征。一方面，阿登纳政府以“一个德国”原则为法理依据，通过1951年的《柏林协定》同民主德国规范和发展了德国内部贸易，试图将德国东西两部分捆绑起来，以此展现德国“经济统一体”的存在，同时确保西柏林的生存能力。1953年民主德国骚乱危机期间，阿登纳政府通过扩大德国内部贸易以及提供经济援助，主动向民主德国人民提供大量生活急需品。此举在保障西柏林安全的同时缓和了两德间紧张的政治对立，增加了联邦德国对民主德国人民的影响力。另一方面，由于受到“巴黎统筹委员会”经济遏制政策的影响，阿登纳政府不仅在德国内部贸易中设置了种种限制，有时还会把它当作一种施压武器来维护西柏林通道畅通。第二次柏林危机期间，联邦德国甚至以暂时中止《柏林协定》作为反制措施。尽管德国内部贸易有时会发生异化，但它充当的是一种“防御型”而非“进攻型”的施压武器。可见，阿登纳政府对民主德国的经济政策是一种“磁力政策”，但被打上了冷战的烙印。 在实践过程中，阿登纳政府对民主德国的经济政策受到诸多因素的制约和影响，例如，西方盟国对苏东国家的“遏制政策”，联邦德国在盟国中弱势的政治地位及其在德国统一政策上狭小的活动空间，西柏林经济、政治和通道安全固有的脆弱性，民主德国对德国内部贸易有限的依赖性，联邦德国企业日益高涨的利益诉求等。不过，阿登纳政府为后任政府的德国统一政策提供了一种实践模式，尤其是，作为联邦德国对民主德国经济政策的重要实践平台，德国内部贸易日益受到重视，其规模不断扩大。即便1972年的《基础条约》使民主德国得到联邦德国有限承认，但在联邦德国的坚决要求下，德国内部贸易的相关特殊规定得以保留。就这样，它在凸显两德关系特殊性，维护全德经济统一性，保持德国问题公开性等方面继续发挥着重要作用。此外，为扩大德国内部贸易的桥梁纽带功能，无息透支贷款额度得到大幅提升，它不仅为德国内部贸易的快速增长注入强劲动力，还在改善两德人员交往方面发挥了独特作用。 阿登纳政府对民主德国经济政策的经验教训也为后任政府所借鉴，尤其是，当触及民主德国的国家安全利益时，经济施压措施被证明效力十分有限，但它给西柏林带来的消极影响却是联邦德国无法承受的。1960年底，联邦德国最终同意恢复《柏林协定》便是例证。“柏林墙”建造期间，阿登纳政府也没有对民主德国实施经济制裁。“柏林墙”建立后，为了克服不断固化的德国分裂状态，联邦德国的德国统一政策日趋务实化，“实力政策”越来越让位于“以接近求转变政策”。联邦德国对民主德国的经济政策逐渐变成“以接近求转变政策”的关键一环，其特征也从“既合作又限制”转为“以合作促缓和”。在此过程中，德国内部贸易成为联邦德国和解合作统一政策的重要杠杆。针对民主德国对德国内部贸易固有的依赖性，联邦德国在自身强大经济实力的保障下，更加注重通过加强双边经贸合作来改善和密切两德关系，进而期望扩大两德人员往来和各领域交流，以此维系日益淡薄的民族认同感。此后，联邦德国一直致力于以经济施惠的方式对民主德国及其人民施加影响，为未来的德国统一不断创造和积聚有利的内部条件。
本文作者王超，中国社会科学院大学历史学院副教授，中国社会科学院世界历史研究所副研究员。原文载《世界历史》2022年第4期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。
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