民办幼儿园面临系统性“被改造”，20年黄金期告终

新学说 2019-11-23

编辑|Mavis

来源| 南都观察家

随着新政颁布，民办园的20年发展黄金期宣告结束，面临着系统的“被改造”和重新定位。一方面，民办园要面对政策的普惠要求，以及釜底抽薪式的“整治小区配建园”；另一方面，商业租金带来沉重的运营压力，公办园待遇改善加速了民办园教师流失。民办园将面临数量萎缩、资本退潮，并将或主动或被动地承担普惠性公共服务职能。

全国中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%（包括学科补习或兴趣扩展类培训），其中商业公司提供的补习占30%左右。东北地区的课外补习生均支出最高，达4357元/年，其次为东部地区，为3592元/年。中部和西部的数字分别为1970元和1806元，不到东北地区的一半。

4月28日，21世纪教育研究与社会科学文献出版社共同发布了《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2019）》（以下简称“报告”）。报告提出，中国教育正在形成由公办教育、民办教育、课外培训教育、国际教育等构成的新的生态，出现多样化的教育需求和新的问题。应集中破解民办教育、农村教育等突出问题，重建良好的教育生态，谋划面向未来的教育。

民办教育不再是“拾遗补阙”，民办幼儿园占半数以上

在政府主办和管理的教育系统之外，存在一个巨大的教育空间和市场，包括民办教育、课外培训、国际学校、留学教育、教育科技企业等类型和主体。它们通过家长付费购买的教育服务，构成了新的教育业态，与体制内教育的互动越来越多，影响越来越复杂，在教育的发展和治理中不可忽视。

民办教育早期主要是弥补政府教育经费不足的“拾遗补阙”作用，但近年来，更多开始满足不同群体（如高收入群体、农民工群体）的差异化教育需求。

在义务教育阶段，虽然全国民办小学在校生仅占8.1%、民办初中在校生占13%，但在一些地区，包括部分大城市的中心城区，民办教育的比重高达20%甚至30%以上。民办中小学成为择校竞争的主要目标，原先优质的公办学校沦为“二流学校”。高度商业化的“超级中学”出现，与房地产业结合，规模巨大。

在学前教育领域，由于供给短缺，民办幼儿园得以大发展，2017年，民办幼儿园占全国幼儿园总数的62.9%，在园儿童占55.91%。

▲ 于2018年8月拆迁的昌平区白庙实验学校，废墟中有前总理的话，“同在蓝天下，共同成长进步”。村里的人说，因为学校被拆迁，很多孩子都回老家了。 © 新公民计划

民办园20年黄金期宣告结束，总供需逆转可能提前来临

自改革开放以来，学前教育体制随着政府这双“有形的手”不断发生变化。以三个“拐点”为节点，这40年被分为四个发展阶段。

1979年至1998年，学前教育体制以政府为主导，以单位福利性质的集体办园和其他部门办园的公办园为主、民办园为辅。

1990年代末期之后，随着市场经济体制改革，政府机构、单位改革，学前教育被推向市场，供给资源急剧减少，供需矛盾大，民办园进入了一个黄金发展时期，公办园持续萎缩。

2010年后，学前教育重回“国策”层面，政府主导大力发展学前教育，重建公共服务体系，但民办园增速仍然很高。

2018年的新政强化学前教育的非营利属性，明确公民办在园幼儿人数要占50%，并空前加强对社会资本进入学前教育领域的管理。

以上即为“四个发展阶段”。报告提出，随着新政颁布，民办园的20年发展黄金期宣告结束，面临着系统的“被改造”和重新定位。一方面，民办园要面对政策的普惠要求，以及釜底抽薪式的“整治小区配建园”；另一方面，商业租金带来沉重的运营压力，公办园待遇改善加速了民办园教师流失。民办园将面临数量萎缩、资本退潮，并将或主动或被动地承担普惠性公共服务职能。

中国出生人口自2018年开始下降。照此趋势，从2021年开始，即使全国适龄幼儿百分之百入园，总在园人数也不会超过4500万人，学前教育会比预期更早迎来总供需逆转的拐点。此外，人口将持续向大城市流动，需要学前教育的发展和布局有前瞻性。政府对学前教育的财政投入力度，受地方政府意愿和财力影响。如果投入不能保证，发展可能出现反复。

在目前高民营比例、高市场化的情况下，怎样建成一个公益性主导的公共服务体系？政府习惯行政全面管控或者完全市场化，而在学前教育这样的准公共服务体系里，如何界定政府和市场的边界，如何管理多元利益主体，是政府管理的大课题。

▲ 2013年7月，江苏南通的一处农副产品物流中心，流动儿童和父母一起“工作”生活。有研究者发现，“越是家庭背景差的学生，越是成绩较差的学生，学校的质量就越为重要”。 © 图虫

学前教育业态呈现多元化、碎片化特点，小微化、生活化、社区化是世界学前教育发展的主流取向，而中国义务教育的管理体制是标准化、机构化，强调儿童发展功能，与世界潮流不符，也与学前教育的既有业态之间存在结构性张力。这需要管理者反思和进一步的制度创新。

学前教育发展主线仍然是解决短缺，强调普惠和优质。而目前公平问题并没有被认真对待。带有普惠属性的公办园从公共财政中获得了最大支持，但从招生服务对象看，它并没有兜底，没有顾及弱势群体。

由于人口流动产生的留守儿童和流动儿童两类群体，已经成为义务教育阶段最大的问题，也将出现于学前教育阶段。学前教育被纳入义务教育管理体制，必将在入园资格上设置多重要求，反而增加这部分人群的入园成本。

以政府为主导的普惠，虽然名义上留有“20%”的市场化、多样化空间，但也大大压缩家长的选择权。学前教育的下一步发展应把公平上议事日程，否则公办园和普惠民办园也难以解决学前教育的供需难题。

近半数中小学生上课外班，东北孩子花费最高，城乡支出相差9倍

学校减负，家长焦虑不减，课外补习近年愈发火爆。根据各层级在校生的规模估计，全国校外培训行业总体规模达到4900多亿元。

北京大学中国教育财政科学研究所开展的“2017年中国教育财政家庭调查数据”显示，全国中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%（包括学科补习或兴趣扩展类培训），其中商业公司提供的补习占30%左右。

▲ 虽然一些地方教育部门年年下发文件整治此类现象，但是违规补课依旧火热，并从之前的公开转入“地下”。违规补课折射出家长、学生和老师的复杂心态与现实需求。 © 新华网

东北地区的课外补习生均支出最高，达4357元/年，其次为东部地区，为3592元/年。中部和西部的数字分别为1970元和1806元，不到东北地区的一半。城乡之间的这一差异达到9倍，城市学生3710元，农村学生为419元。

截至2017年底，全国有超过10万家K12课外辅导服务供应商，大约有12.7%的幼儿园儿童、21.9%的小学生、36.8%的初中生，以及57.8%的高中生参加了“K12”课后培训课程。中国城市学生每周平均花费10.6小时参加课外辅导。

在21世纪教育研究院联合腾讯教育的“‘减负’问题网络问卷调查”中，大部分家长认为学业负担没有减轻，甚至“越减越重”。

报告指出，一度成为关注热点的芬兰、丹麦等北欧国家的教育，学校发展均衡、多样化而且品质卓越，学生没有过多的作业、考试，教师没有评优、没有职称、没有绩效工资，却做到了教育质量好，形成了低竞争、低评价、低管控的理想教育生态，值得学习借鉴。

很多人认为中国作为发展中的人口大国，难以复制北欧小国的经验。这主要在于，应试教育已经形成一套强大的制度模式、教学模式、价值观念。目前可以整体降低“学历军备竞赛”的水平，进行有限目标、局部改变等。由于“小升初”的瓶颈在大多数地方已经突破，可以首先使小学教育正常化，善待儿童，使儿童免于恐惧，保障休息和睡眠，是完全有可能实现的。

实践证明，让学生参加更多的体育活动，使学生的文化生活更为丰富多彩，从而使学生更加热爱学校、热爱生活，不会降低而只会提高学生的学业成就。

对小学生的严苛要求很大程度上是以往升学教育的惯性，目前已经失去制度、政策层面的支撑。部分地区和学校已经作出了局部努力，有魄力的校长和老师可能成为改革的主角，形成良好的教育生态。

新富阶层的教育需求国际化

新兴富裕阶层人数增加促进了国际学校快速发展，中国家庭在全球范围内配置教育资源的能力和意识大为增长。

据新学说研究数据显示，2018年，中国大陆地区国际学校总数为821所，其中外籍人员子女学校121所，民办国际学校426所，公立学校国际部（班）274所。2018年新增国际学校87所，增幅高达12%，创近年新高。国际学校数量最多的地区为广东，超过130所；其次是上海，有近110所；随后是江苏和北京。

出国留学呈现低龄化、平民化和常态化的趋势。2017年，中国留学生人数首次突破了60万人，比上年增长11.7%，近10年的复合增长率超过15%。

根据《2017中国留学白皮书》的调研结果，2017年出国留学群体中就读本科及以下学段的学生占总人数的36%，已成为主力军。

据北京大学中国教育财政科学研究所的调查，有接近一半的学生出国留学的首要原因是“国内名校总体质量不如国外名校”。此外，“在国内考名校的竞争太大”成为次多的选项。

在正规的学校教育、学历教育之外，多样化的教育需求和选择，巨大的教育市场空间，多种社会价值和利益的博弈，构成了新的教育生态。在这种教育生态下，应保障教育的公平性、公益性，使之符合教育规律，促进人尽其才的个性发展，促进社会的健康发展。

相关阅读

国际学校多边服务平台

研究报告