城市在经济增长中的作用 （二） | 城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第六十九期

本期作者：

李   铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

在传统经济学中，没有人认为城市发展政策会影响到经济的增长。因为学者们更关注产业政策，关注企业制度建设的问题。在传统经济学发源地西方发达国家，之所以更为关注企业问题和产业发展导向问题，是因为在要素市场化和私有化过程中，城市政府作为服务型政府，无法干预要素间的流转，也无法干预任何市场化的交易过程。城市在要素空间集聚过程中，只是自然而然地成为被动接受要素集聚的的空间载体。因此在中国，我们制定的各种产业政策和企业政策，往往忽视了城市在经济增长中的重要作用，制定宏观经济政策的时候，也很少把城市作为一个重要的政策变量提出。

近几年来，我们既面临着所谓产能过剩的压力，同时又面临着以房地产为导向的城市发展模式的压力，而且地方债务风险和房地产供需的波动，使得我们似乎看到了因房地产过度发展可能引发的金融风险、财政风险以及债务风险。由于吸取了发达国家房地产发展曾经引发金融泡沫的教训，中央政府也采取了极为严格的房地产调控措施，试图降低各种风险发生的机率。但是随着调控政策的日益强化，加之一些其他的城市问题，导致经济增长放缓，甚至在局部地区出现了严重下滑。虽然目前从政策层面上尚未看到明显缓解迹象，但是针对当前经济增长中出现的问题，似乎没有找到更好的药方。

我个人认为，我们应该站在中国特定体制条件下考虑。实际上在企业和产业的发展路径上似乎还存在着其他的重要变量。这些变量在经济发展中的作用不可忽视。变量之一，就是我们试图要提出的城市问题。因为城市发展已经成为经济增长的最重要的影响因素。我在上一篇文章中提出过，中国的城市可以通过行政手段调动资源，城市有强烈的自己增收和创造公共福利的利益动机，城市可以压低要素成本，为企业提供最好的廉价空间载体，甚至为创新产业提供了最适合市场化推动的空间示范。

当然城市在经济增长中的作用也不可能不包括所谓的负面因素，例如，债务问题、房地产发展的利益动机问题、产业园区的发展模式是否面临挑战？城市支出是否造成了城市财务的巨大压力？等等。而且，我们在城镇化研究中发现了一些最重要的体制变量，例如户籍、土地以及城市等级管理体制等制约城市发展活力的制度因素，虽然中央政府已经提出了明确的改革路径，但是至今并没有完全得到破解。原因在于，我们面临的最大挑战之一来自于城市，就是城市利益结构的相对固化，导致城市政策和运转沿着既定利益走向和发展模式前行，即使受到了宏观政策的制约，但是仍然无法矫正城市的利益机制和已经形成的增长模式。

近几年来，我们知道大家关注的产业调整的重点之一是房地产。为什么采取了如此果断和严厉的调控措施，并没有改变房地产在不同空间的发展大趋势，也没有遏制住城市发展房地产的动力，只要政策稍微有所松动，就会出现强烈的反弹。更严重的后果就是房地产调控，当然还包括一些其他原因，使得经济增长速度出现了明显放缓，甚至在一些传统产业和行业，都出现了严重的滞销。其实，真正的原因在于城市政策导向出现了问题。而我们在研究宏观经济政策的时候，确实很少把城市与增长结合在一起，很少把城市作为一个非常重要的影响因素提出。

最近在与国际知名会计师事务所专家讨论城市财务问题时，他们提出了要由原来关注于企业的财务关系转向关注城市的财务关系，但是他们并不完全了解中国城市的财务运转情况。因为对城市财务状况的了解，不能仅仅对某一个年度的财务状况进行封闭的分析，而是要站在历史的角度，站在更为开放的思维模式下去研究城市财务运转可能涉及到的资金来源问题，或者是与税收相关的其他城市政策问题。当然还要追溯到许多历史性的回顾。

我们研究城市问题，其实是从上个世纪九十年代开始的。那个时候，中小城市和县城大多为财政压力所困。当时，我们提出的县级改革的重点并不是企业，也不是行政效率等问题，而是精兵简政和机构改革。1991年山西省提出的县级改革重点就是隰县经验，是党政干部经商，实行有效的分流。1992年在江苏常熟召开全国县级综合改革座谈会，时任国务院总理李鹏出席了座谈会，当时讨论的重点是县级机构改革和人员分流问题，减轻县级财政的压力。到了上个世纪九十年代末期，由于县乡两级财政压力过大，在山东、江苏和北京都开始了调整乡镇建制的政策，重点也是通过合并乡镇，减少行政区划建制，进而减少政府的财政负担。到了2005年全国开展税费改革，更是严格限制了乡镇政府的支出，并因此取消了最大的“农民负担”-农村税费。可是到了本世纪伊始，很少有人再提出机构改革的问题，很少有人再关注精简机构和人员的问题。因为几乎所有城市都有着充裕的财政开支，似乎有着花不完的钱。城市建设也发生着日新月异的变化，各种高大上的政绩工程和基础设施工程建设几乎覆盖了全国大大小小的城市。原因是什么?其实解开财政收入压力的最大机遇，就是基于房地产开发的土地财政。地方财政持续了十几年的暴富，缓解了很多年来机构膨胀和人员剧增的财政支出压力，而且还带来了大量的盈余，可以用于各种基础设施工程建设。全国大大小小的城市都热衷于土地开发，即使是全国各类企业也试图通过房地产开发来抵消企业生产的成本，甚至把原先以实体产业为主导的发展路径变成了以房地产为主导的发展路径。我们知道的一些国内著名的国企、民企，似乎有很大一部分都有自己的房地产开发公司。问题是出在房地产身上吗？其实不是，是城市发展出现了问题，是城市政策导向出现了问题，虽然收入的大幅度增长，缓解了财政压力，但是也埋下了各种隐患和危机。

研究城市问题，我们不得不研究城市的财务链条。其实政府的运转开支是靠税收来支持的。如何增加税收，这是中国城市竞争的焦点，谁有招商引资的优势，谁就可以增加政府的财政和税收。优势从哪里来？区位条件和历史因素固然重要，但是压低要素成本的决定权在政府手里。例如，所有的城市都在招商引资，在投资绝对稀缺的情况下，城市政府如何吸引到投资，对城市未来发展至关重要。毕竟有了投资就有了税收增长，有了投资就有了GDP政绩，有了投资就可以带动就业等等。但是如何吸引投资，在于政府如何通过行政手段去压低投资进入的成本。在市场经济国家，因为要素是私有的，所以政府不可能压低要素成本，要素交易完全是按照市场价格，投资的选择更多是看与企业经济核算有关的各类成本收益指标。但是在中国，政府压低成本的能力是任何一个国家都无法比拟的，而且在城市竞争过程中最重要的条件就是投资成本，谁提供的各类成本低，谁招商引资胜出的机会就更大。

问题是压低成本的代价由谁来负担，我们可以想象有无数种可能，但是用最简单的方式就可以回答这个问题。我们分门别类地把政府可能压低的成本算一下。例如，土地征用成本，除了地价，还有拆迁成本，而且还要算上工业用地与商业用地的价格差，这个价格差是非常可观的数字，等于政府少收了土地出让金；再如，基础设施七通一平的建设成本，当然这要由政府来付，而政府从哪里可以获得资金来弥补基础设施七通一平的投入成本？还有，政府也许要采取税收返还措施，来鼓励投资者的进入；一些地方政府还要拿出资金来解决企业人才的购房补贴以及落户相关的公共服务支出。钱从哪里来？有限的本级税收收入只能满足政府行政开支和日常运转的需要；从银行借贷款，但即使把所有政府资产全部抵押，也无弥补巨大的招商引资需求引致的各项成本支出。因此政府只能依赖房地产开发，通过房地产开发获得土地出让收入，来抵偿招商引资的所有成本，同时还能有充分盈余开展基础设施建设，并解决政府的其他行政性开支。

如果没有房地产开发带来的高额土地出让收益，城市政府还将面临着机构膨胀和人员超编的支出压力，城市也不可能有更多资金投入到基础设施建设，而且在招商引资中也无法压低成本，进而大大降低城市招商引资时的竞争能力。因此，长达十几年以上的政府运转模式和促进经济发展的模式，就自然而然地和房地产开发联系在了一起，形成了命运共同体。由于城市政府通过行政手段来推动房地产开发，给城市带来收益时，也就意味着过去由市场和企业自身推动的某一产业和行业的增长，在一定程度上会放大市场供求矛盾，最后造成市场波动的极度放大，导致了部分城市房地产出现了严重的销售危机。

仅从这一点就可以看出，城市政府的行为和利益动机，与某一特定产业利益攸关，而行政手段会放大市场波动，并引发市场危机。但是如果我们没有对城市政府的行为进行深入分析，没有了解到其根源在于城市利益，在于如何调整城市的政策，而单纯只是把板子打在房地产身上，那就会影响到整个产业链会因政策出台而发生断裂，进而影响到经济增长。从这个角度分析问题，根子应该是如何矫正城市政策导向，或者是利用中国特殊的发展模式，发挥一些特殊的产业红利，带动经济增长，应该是在研究中国经济问题中需要深入探讨的内容。

本文来源：微信公众号财经杂志

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