关于用人单位已注销情况下能否受理工伤认定申请
本文作者
谢丽娜 兰台律师事务所劳动法团队 合伙人
臧雪柳 兰台律师事务所劳动法团队 律师助理
第一部分 问题引出
劳动者来申请工伤认定，可是用人单位已经注销，用人单位主体不存在，还能认定工伤吗？经过公开检索，我们发现此类问题并没有明确的法律规定，实践中一直困扰着社会保险行政部门。以下我们结合实际发生的案件以及公开检索的情况对于上述问题提供我们的观点。
第二部分 分析意见
在劳动者申请工伤认定时，用人单位已注销的情况下，人保局是否应当受理工伤认定申请，若不予受理是否存在法律风险。该情形下，人保局是否应当受理工伤认定申请，实际上隐含着以下几个问题：该劳动者的申请是否符合工伤认定申请条件；该申请是否属于人保局的职责范围；用人单位注销是否属于不予受理的情形；难以向用人单位调查核实是否构成人保局不予受理的条件等。对此，我们结合法律规定和司法实践分析如下：
（一）若劳动者提交的申请材料符合要求、在人保局管辖范围、且在受理时限内的，人保局应当受理劳动者的工伤认定申请
根据《工伤认定办法》第七条的规定，工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。由此可见，人保局是否应当受理该劳动者提出的工伤认定申请，主要考量因素为申请人提交的申请材料是否符合要求、是否属于人保局管辖范围、是否在受理时限内。而在提出工伤认定申请时用人单位是否存续并非社会保险行政部门的受理条件。
1. 提出工伤认定申请的材料
《工伤认定办法》第六条规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)、人事关系的其他证明材料；医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：工伤认定申请表；与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。
2.若劳动者现在提出工伤认定申请，已经超过受理期限，需要考察是否存在时限中止的情形
根据《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害时所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。若劳动者申请工伤认定已经超过了自事故伤害发生之日起1年，还应当考虑是否存在时限中止的情形。
2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函【2005】39号“《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函”中指出工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保险行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。
（二）在劳动者提出申请工伤认定时，用人单位是否注销并非人保局决定是否受理的决定性因素，此种情形下社会保险行政部门不予受理工伤认定申请没有法律依据。若人保局以用人单位注销为由不予受理，劳动者提起行政诉讼的，存在败诉风险。
对用人单位已经不存在的，职业病领域有相关救助规定，《中华人民共和国职业病防治法》第六十一条规定，用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人，可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助。在工伤认定领域的现行法律法规并未对用人单位已注销的情况下社会保险行政部门是否可以不予受理工伤认定申请作出明确规定。我们认为，工伤认定是对劳动者受到事故伤害或罹患职业病的性质的认定，是对劳动者提起给付工伤待遇资格的确认，此种资格确认的请求权，不应因用人单位的注销而丧失。
司法实践中的相关裁判案例可以印证上述观点。例如：重庆市云阳县人民法院作出的[(2018)渝0235行初70号判决中，劳动者在用人单位（系煤矿公司）上班期间患上尘肺病，但是劳动者在向当地人社局申请工伤认定时，该用人单位已经破产并注销，当地人社局以《中华人民共和国职业病防治法》第六十一条的规定，拒绝受理。后经过行政复议，复议机关对人社局的《驳回工伤认定申请决定书》予以维持。故劳动者不服，将当地人社局和复议机关一并诉至法院。法院认为工伤认定是对劳动者受到事故伤害或罹患职业病的性质的认定，是对劳动者提起给付工伤待遇资格的确认。这种资格的请求权不因用工单位的注销而丧失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，法院判决如下县人社局和县政府的决定适用法律、法规错误，分别予以撤销；责令县人社局本判决生效后60日内重新作出决定。
又如，四川省乐山市中级人民法院作出的[(2016)川11行终95号]判决中亦有类似认定，劳动者为某林场煤矿职工，在2013年7月9日，林场煤矿因政策性原因被责令关闭，双方劳动合同依法终止。2015年6月3日，劳动者复查，诊断为：煤工尘肺壹期。但2013年7月9日，林场煤矿因政策性原因被责令关闭并办理了工商注销登记。川高法〔2009〕660号《四川省高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》（以下简称《意见》）第十四条第一款规定，无营业执照或者未经依法登记备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记备案的单位，不能认定为工伤决定中的用人单位。当地人社局以该条为依据作出了《不予受理通知书》，一审法院认为，上述《意见》系四川省高级人民法院制定的规范性文件，并非法律和法规。因此，本案人社局以《意见》第十四条第一款的规定作出本案《不予受理通知书》而未适用相关法律法规亦属适用法律法规错误。本案人社局作出《不予受理通知书》认定事实基本清楚，但适用法律法规错误，依法应当予以撤销并责令其受理原告的工伤认定申请。对此二审法院予以维持。
（三）劳动者提起工伤认定申请是在用人单位未按规定提起的情况下采取的救济措施，若仅以申请时用人单位已注销为由不予受理，极有可能导致用人单位为逃避法律责任而恶意注销。
根据《工伤保险条例》第十八条规定，与用人单位存在劳动关系是申请工伤认定的前提，但劳动关系的认定，应当是以发生工伤事故时是否存在劳动关系为前提，而非提出工伤认定申请时是否存在劳动关系。《工伤保险条例》第一条规定，为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。其立法精神就是最大可能地保障主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中遭受事故伤害或者患职业病后能获得医疗救治和经济补偿。若仅以申请时用人单位主体注销作为工伤认定的前置受理条件，极有可能会导致有关企业为逃避工伤事故责任而进行恶意注销。
（四）工伤认定的调查核实并不完全依赖于向未注销用人单位的调查核实，用人单位注销并不会必然导致人保局无法进行工伤认定调查。人保局可以通过工商注销登记的材料确定本案的利害关系人，在送达程序上亦可以根据具体调查情况予以弥补。
1.《工伤保险条例》第十九条，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。从上述规定可以看出，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对用人单位进行调查核实，但若劳动者提供的材料充分或者社会保险行政部门通过向其他相关单位和人员进行调查可以查明情况的，仍然可以作出工伤认定，并不依赖于对用人单位的调查，，对用人单位的调查并非工伤认定的必要条件。
2.人保局在受理之后，可以请求工商部门予以协助，查阅工商部门留存的《公司注销登记申请书》、《申请简易注销登记未开业/无债权债务说明材料》等与工伤认定的有关材料，查明该用人单位的利害关系人，有关材料可以向利害关系人送达。相关司法裁判案例如：湖北省宜昌市西陵区人民法院作出的[(2018)鄂0502行初53号]判决中，法院认为，在工商部门留存的《公司注销登记申请书》、《申请简易注销登记未开业/无债权债务说明材料》中记载：该次注销不免除企业及签署人依法应承担的法律责任，不免除股东、投资人依照民商事法律应承担的民事责任。宇升公司未清偿高丹娟的工伤保险费用，却在工商留存资料中隐瞒事实，以虚假的清算报告骗取注销登记，依据最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(二)》第十九条有关规定，宇升公司的股东吴文生、熊新宇应对宇升公司的上述债务承担相应的赔偿责任。
该案原告（宇升公司股东）称被告（人社局）在得知用人单位已经注销，下落不明的情况下，客观上已经不可能收到关于第三人工伤认定及伤残评定等相关材料的情况下，未通过电话或者以邮寄方式对原告送达相关的材料，剥夺了原告陈述申辩的权利，送达程序存在重大的违法和严重不合理性。对此法院认为，市人社局列出原用人单位并注明股东为利害关系人并无不当。在劳动者未能向市人社局提供股东具体身份信息及联系方式或送达地址的情况下，市人社局未进行直接送达，将股东作为利害关系人在报纸上刊登公告予以送达，能够弥补送达程序上的不足。故判决驳回原告的诉讼请求。
在具体个案中，因案件情况不同，我们建议社会保险行政部门通过工商部门调取该用人单位注销登记的材料，以确定相关的利害关系人。根据《工伤认定办法》第二十二条规定，《认定工伤决定书》和《不予认定工伤决定书》的送达参照民事法律有关送达的规定执行。故在确定利害关系人后，人保局可以依据《民事诉讼法》规定的送达方式向利害关系人进行送达。
第三部分 给用人单位的建议
关于在劳动者申请工伤认定时，用人单位已注销的，社会保险行政部门是否可以不予受理工伤认定申请并无法律明确规定。鉴于本文之前的分析意见并结合已有相关司法裁判，我们建议，若该劳动者提起的工伤认定申请材料符合要求、在法定时限内、且属于人保局的受理范围的，人保局应当予以受理。在受理后根据实际调查情况对是否认定工伤作出决定。在送达环节，可以通过注销单位提交的工商注销登记材料确定相关的利害关系人，并向利害关系人送达工伤认定的相关法律文书。