大陆法系的法院系统：不是法院的“行政法院”

文  风灵

可能出乎很多人意料的是，中国大陆虽然以成文法为法律制度的基础，但其法院系统方面，却更接近于英美法系而不是大陆法系。典型的英美法系国家有一个统一的法院系统。这个系统犹如金字塔，单一的最高法院位于塔顶。无论金字塔下部有多少不同种类的法院，也不论如何管辖权如何分配，每个案件都至少潜在地受制于最高法院的终审审查。不管是民事或刑事诉讼，还是行政诉讼或宪法诉讼，最终都是由同一个最高法院来审查。

然而，大陆法系国家的情况却大不相同。大陆法系国家通常具有两个或更多的独立法院体系，它们各自都有其司法管辖权、审级、法官和程序制度，同时并存于同一个国家之中。一个案件如果属于某一系统的法院管辖，则其他法院系统不再考虑行使管辖权，不管是初审还是上诉审。如果说典型的普通法系司法制度如同一座金字塔，那么，典型的大陆法系司法制度则必须被视为两栋或更多的独立建筑物。

大陆法系国家中，最重要也最常见的是“普通法院”。这种法院，由普通法官任职，审理和判决多种刑、民案件。人们所说的大陆法系法官，通常就是指这些普通法官。分权理论中所涉及的“司法权”也就是指普通司法机关的司法权。典型的大陆法系国家的普通法院的管辖权实际上集中了多种司法管辖权，包括从前地方法院、教会法院、商事法院以及法国革命后为解决法律解释问题而设立的特别法庭等。适用的主要法律是民法典、商法典、刑法典、民事诉讼法典和刑事诉讼法典等五大法典及其增补法规。

我们这里想要重点介绍的是与普通法院完全分立的行政法院体系。创设行政法院的基本依据是法国大革命时期的分权理论。法国革命前，普通法院的法官被认为以多种方式错误地干涉政府的行政行为。变革目标之一就是剥夺普通法官审查行政行为是否合法的权力，以及控制政府官员行政行为的权力。因此，分权理论完全否定了法官对立法活动和行政行为的介入。

大陆法系国家认为，立法是最高的法律渊源，不存在固有的行政权。行政机关只能在立法者为其规定的权限范围内行事。因此，立法机关有权对行政机关任一行为是否合法进行审查。而且，既然司法机关已被排除在行政权之外，那么，监督行政活动是否合法，必须由某个司法机关之外的机构来担任。在法国，行政院（the Council of State）起到了这种作用。行政院最初是国王的咨询机关，以后逐步演变为政府的中央行政机关，其权力范围也由行政管理权扩大到审理和裁决对行政行为的合法性提出的申诉。

行政院中固定实施这种权力的机构，很快就具备了司法机关的性质。它产生了自己的诉讼程序和救济措施，并基于少量的成文法，发展出了大量的判例法，这些判例定期出版，可备律师利用。行政院的“地标性判例”是法国行政法的主要渊源之一。不少国家，包括比利时和意大利，都仿效法国，赋予它们国家的行政院以相似的行政司法权。而另一些国家，如德国、奥地利，则设立了具有类似性质的行政法院。

在理论上，普通法院和行政法院的管辖权是互相分立和排斥的。一个案件或由此法院受理，或彼法院受理，但绝不会由两个法院同时受理。在出现管辖权冲突的时候，有三种具有指导意义的方法：（1）意大利的最高上诉法院是裁决普通法院和行政法院之间管辖争议的最终权威；（2）法国有关司法管辖争议的问题最终由一个被称为“冲突法庭”（Conflicts Tribunal）的特殊法院解决；（3）在德国，管辖权问题由审理案件的法院自己决定，其判决可以该法院体系内上诉，但不受进一步审查。

与此类似的是违宪审查。同样，审查立法合宪性的权力不能由司法机关（即普通法院系统）来行使，因为这样做将会违背分权原则和立法至上的原则。因此，德国和意大利设立独立的宪法法院进行违宪审查。

按照传统的标准判断，行政法院和宪法法院都不是真正的法院，它的组成人员也不是真正的法官——正统观点认为法院和法官仅仅是解释和适用立法机关制定的法律，但现在这种观点已让步于另一种较为宽容的理论，这种理论认为行政院也是法院，而履行审判职责的官员也是法官。权力分立原则和大陆法系关于司法功能的传统形象继续适用于普通司法机构，而独立的行政法院和宪法法院并不被认为违反了这一原则。

本文首发于《深圳特区报》理论版。

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