网络交易执法协查石沉大海？如何有效开展执法协查工作？
2022年，笔者所在的浙江省杭州市余杭区市场监管局收到网络交易执法协查函件近2.6万件（仅指调查对象为淘宝、天猫、飞猪等阿里系平台经营者的函件），其中线下经由邮政快递收件1.4万，线上收到浙江省“红盾云桥”系统（该系统是智能协作系统，市场监管部门与阿里系平台系统对接，平台内经营者所在地市场监管部门、平台所在地市场监管部门、网络交易平台三方可实现无缝数据交互）推送件1.2万；2023年1—9月，收到网络交易执法协查函件近1.7万件，其中，线下渠道3900件，线上渠道1.3万件。通过对相关协查函的梳理分析，结合工作经验，笔者试对执法协查工作中问题、原因、举措作分析交流。
“石沉大海”的情况分析
曾有同仁戏谑“平台所在地区县局移送雪花纷飞、协查石沉入海，只有他找你，你永远联系不上他”。“石沉大海”这件事，也反映出这项工作的真实困境。余杭局近两年处理的协查函中，有90%都通过标准化程式（SOP）予以回复解决了，10%尚未解决，且目前没有办法解决，平台内经营者所在地同仁最直观的感受就是对协查结果不满意。主要症结在：
第一，标准化字段认知差异导致数据无法返回（请扫码查看有关标准化字段清单）。
目前标准化字段分布如下：
一是平台内经营者身份信息字段。如店铺地址、名称，企业名称，法定代表人等。
二是商品或者服务信息字段。如商品ID、商品所属类目、商品当前状态等。
三是交易信息字段。如交易订单号、交易状态、物流公司、卖家名称等。
对标准化字段的认知差异体现在两个方面：
一是部分看似属于标准化字段数据，实际平台经营者并不掌握。例如：一是实际经营地址（下篇将予以展开说明）；二是邮费，平台内经营者向第三方物流交付的费用，不属于线上留存信息；三是价格变化，属于结论性内容，可以要求平台提供客观材料，如该商品近7/15日的订单记录；四是运费变化，原因同第三项；五是近似/相同商品的库存单位（SKU）变化，此概念不清。
二是互联网数据信息认知不一，协查字段难以准确传递。这种情况包括会员昵称、交易订单号、商品ID的表述等。例如，协查某平台内经营者某款牙膏，仅通过产品包装名称，无法锁定对应商品链接，需要精准提供商品ID，或者由一个交易订单号提取商品ID后，经多次交互，取得交易记录和其他信息。
第二，标准化字段以外特殊信息回复比例不高（请扫码查看目前无法回复的执法协查事项）。
特殊信息也称“个性化需求”，泛指标准化字段以外的协查事项。根据2022年、2023年余杭局统计数据，接收到的协查函协查事项分布如下：主体信息（经营者信息）100%；客体信息（订单快照、物流信息等）64%；交易记录12%；特殊信息33%。2023年1—9月间来函协查特殊信息已经超过5000件，而平台经营者总体回复率约70%，故有约10%（100%－33%×30%）协查件无法解决。基
本原因有四点：
协查事项必要性不明确。一些函件，内容围绕举报核查、执法取证、服务企业等法定职责，以协助配合为由，来函协查事项：一是要求平台通知企业“线下与执法机关联系”，二是要求平台通知辖区内企业申报年报，三是要求平台通知商家履行罚款缴纳责任等。此类协查事项虽属于要求网络交易平台经营者协助市场监管部门开展执法工作，但是不涉及协查事项确认，本质上属于对平台内经营者的转送达，不属于行政执法协查。
协查事项内容不准确。《电子商务法》第三十一条规定：“电子商务平台经营者应当记录、保存平台上发布的商品和服务信息、交易信息，并确保信息的完整性、保密性、可用性。商品和服务信息、交易信息保存时间自交易完成之日起不少于三年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”协查源于平台内按要求保存的信息和范围。“买家是否存在报复性消费”“卖家是否存在泄露消费者信息的行为”等协查事项要求提供平台内经营者动态数据及用于还原案件事实需加工的数据，这超出平台经营者的法律义务、技术能力边界。
协查事项责任归属错误。平台内经营者的实际经营情况，依赖于对其本身的进一步核实确认。部分对平台内经营者的调查，转为对平台的配合义务，例如要求平台提供商家的进货凭证，商标权利证书授权等私权权属证明、线下与其他企业签订的相关合同，甚至要求作解析和分析等。实际上，平台内经营者发布商品，无须上传前述信息，平台也不曾记录。
协查事项影响公民权利。一方面，《个人信息保护法》实施后，涉及调取消费者个人信息的协查，平台经营者处理态度谨慎。另一方面，公民的通信自由和通信秘密受法律的保护，除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。因此协查消费者全量个人信息、聊天记录等内容，基本无回复。
第三，时间跨度较长难以匹配程序规定要求。
法律法规对平台经营者提供信息的时限并未有明确规定，《网络交易执法协查暂行办法（征求意见稿）》提出平台经营者应当在十五个工作日完成协查工作并复函。
网络交易平台数量众多，规模大小不一，为提高协查效率，平台所在地市场监管部门直接向平台发起执法协查，也只能通过线上线下复合模式进行。少量头部平台已开发智能协作系统，提高数据交互效率和质量，大量中小型平台则仍然依赖于微信群、钉钉群、邮件、信件等线下渠道。匹配新的工作要求，需要对人员、技术、资金等方面有相应配置和保障。
以淘宝天猫平台为例，“红盾云桥”系统每年运维成本超过400万元，包含13名技术、运营和函件处理人员开支、产品研发和日常运维更新等经费。标准化程式协查24小时内完结率：2022年是99%；2023年1—9月是99%。但是，应对涉及地址列异（因通过登记的住所或者经营场所无法联系，而被列入企业经营异常名录，下篇将予以展开说明）的协查函，需要通过平台，由平台内经营者提供实际经营地址。平台对平台内经营者制定了相应管理规则，其中处罚规则：7天限制发布商品、10天旺旺限登、18天下架全店商品（7、10、18天的设置，经过长期摸索而来，直接关乎平台内营商环境和平台的市场竞争能力）。可见，协查事项在一些特殊场景，虽然因平台规则影响而拉长时限，但却探索出了解决方法，为平台治理提供了方向。
透明化、标准化疏通执法协查堵点
第一，关于流程透明化。
首先建议从制度层面统一“开放模式”或“归口模式”的网络交易执法协查方式。“归口模式”是向平台所在地市场监管部门发起协助调查，由平台所在地市场监管部门再向网络交易平台发起协助调查（或者限期提供信息通知），完成后，逆向逐个环节予以回复。“开放模式”是不经由平台所在地市场监管部门，直接向平台经营者发起协助调查。当下，平台对“开放模式”有诸多顾虑，主诉没有可信来函渠道，通常从公开邮箱或客服电话收到，发生过不法分子冒充执法人员的事件：商家同行恶意竞争，谎称应急管理执法，网店商品爆炸引起火灾导致3人死亡。笔者也更倾向于“归口模式”，一是公文应当具备法定对接渠道，平台所在地市场监管部门基本已经与各平台建立对接机制；二是平台经营者与市场监管部门角色不同，由平台所在地市场监管部门对协查发起单位主体真实性、文书有效性、内容合理性作基本审查更加妥当；三是在必要时可以对平台提供的数据予以复核，增加证据证明效力；四是可以对协查事项进行必要的归纳、整理，继而转交平台处理，避免因常见问题导致协查失败。
流程透明化只能依托数字化系统，这当中需要考虑两个问题：
一是是否将平台经营者纳入全国市场监管行政执法平台？该平台的应用有助于解决时限、流程、进程透明的矛盾，所有执法协查函件的处理情况都能被实时看到。但这里需要说明的是，市场监管部门与平台经营者之间不是监管与被监管的单一关系，执法协查中更多表现为合作关系。执法协查不仅需要解决内容上“有没有”，更要解决质量上“好不好”。就目前而言，平台经营者法务人员的业务素养和责任意识是协查质量“好不好”的主要因素。例如，同一件事既可以回复“不属于我公司业务”，也可以再加上半句“建议向某某公司核实”。所以需要充分考量对方能力、意愿，通力合作，才能避免执法协查低效无果。
二是是否建立统一的智能协作平台？统一智能协作平台的搭建离不开“绝对的数据安全”“全量的企业覆盖”“充足的人财物支持”“积极的企业态度”四个构成要件，事关信息安全、商业秘密、公平竞争、营商环境。网络交易监管并非市场监管部门一家之责，对平台经营者而言，市场监管部门也并非唯一需要对接的政府部门，公安、检察院、法院、行政复议局以及其他单位也都有执法协查需求，故不宜给予平台过重的压力、超出平台承受能力的成本及难以承担的数据安全风险，在执法协作要求上过于超前。
综上，可考虑推广现有平台经营者已经形成的智能协作系统方案，由平台经营者提供入口，实现各部门与平台之间“一个入口”；由平台所在地市场监管局统一归口，提高执法协查透明化水平。此外，应当适当考虑相互原则，在鼓励企业开放更多数据参与治理的同时，将市场监管已经掌握的数据，比如投诉、举报、经营主体等，经过脱敏，以结构化数据形式赋能企业发展。
第二，关于字段信息标准化。
从建章立制进程来看，总局已经梳理网络交易常用的标准化字段，覆盖信息已经可以满足日常执法协查工作的需求，让人倍受鼓舞。下一步做好宣贯和推广应用工作，形成工作共识，让网络交易执法协查中的每一方都了解并遵循这些标准化规定，方能更好推动规范化进程。
笔者也建议，一是为了让执法人员、平台经营者更易理解，可以更详细地解释、说明某些部分字段信息的来源与定义；二是可以鼓励企业建立统一标准，在内部数据底层上采纳标准化字段，避免输出数据映射出错等问题，确保数据的准确性、完整性、一致性。通过实施统一标准，经营者也可以对接收到的协查数据，乃至投诉举报数据，更好地进行数据分析、挖掘和应用，提高合规水平、运营效率和综合竞争力。
对于透明化、标准化疏通执法协查堵点这个解决思路，“红盾云桥”系统内另一组数据提供了佐证——随着后疫情时代的全面放开，全国系统内沉寂已久的线下交流、互动与调研活动重新广泛开展起来，“红盾云桥”签约用户单位576家（个），赋权账号874个，今年1—9月线下协查函同比减少50%以上。在这里，也要说到用户覆盖推广的问题——该系统直达平台后台，用户协查权限开通前必须核验资质、身份，签订数据安全协议，增强基层执法人员数据安全意识，所以目前区县局点对点签约的方式，是提高用户覆盖的主要瓶颈。
作者 | 浙江省杭州市余杭区市场监管局 陈宇谦
审核 | 于成龙 张丽娟
责任编辑 | 田英
编辑 | 陈颖
实习编辑 | 杨琦
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品