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探讨！行政处罚听证程序常见误区及问题辨析
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第五章第四节第63条至第65条规定了行政处罚案件办理过程中的听证程序。这是程序法中关于行政处罚案件办理“听证程序”的直接法律依据。但是关于听证，一线执法人员存在诸多认知误区和问题。笔者归纳了部分常见问题予以辨析：
一、听证程序的定义、性质和特征
行政处罚听证程序是指在行政机关作出行政处罚决定之前，行政机关应当指派专人（即听证主持人和听证员等）主持听取案件调查人员和当事人、有利害关系的第三人等关于案件事实、拟处罚理由以及适用法律法规依据和拟处罚结果的陈述、质证和辩论的程序。
听证程序有以下性质和特征：(1)阶段性。听证程序只是行政处罚过程中的一个阶段，而不是行政处罚的全部过程。(2)局部性。听证并不适用于所有的行政处罚程序，而是限于责令停产停业、吊销许可证或执照以及数额较大的罚款案件。(3)被动性。当事人申请举行听证的，听证程序才启动，主动权掌握在当事人手中。(4) 独立性（准司法性）。听证主持人、听证员等地位中立，站在第三方的立场听取双方及第三人等的陈述和争辩，对案件事实和处理提出自己的意见，独立形成听证报告，不受任何人的干预。二、当事人是否享有阅卷权
在处罚案件听证前或听证过程中，当事人或其委托律师经常会申请查阅、复制卷宗材料，对上述申请，是否应当允许？笔者认为，在听证前和听证过程中不应当允许当事人或其律师阅卷复印卷宗。一是行政处罚法中并没有当事人享有查阅、复印卷宗材料的相关规定。这与行政复议法、行政诉讼法等法律规定不同。根据行政复议法（2017版）第23条第3款 “申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”，《行政诉讼法》第32条“代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密”等规定，如果行政处罚案件已经进入行政复议或者诉讼程序，行政相对人可以委托律师查阅、复印案卷材料，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的资料除外。基于以上规定，能明确当事人、利害关系人可以查询案卷的是在行政复议程序中。二是国家市场监管总局《市场监督管理行政处罚听证办法》（即3号令）中亦未规定当事人享有上述权利。对该权利的保障在听证程序中或其他行政程序中仅在个别省政府制定的行政程序规章中有所体现，而且权利限制明显。例如《广东省行政处罚听证程序实施办法》第17条、《湖南省行政程序规定》第141条第1款。当事人既不申请复议也不诉讼的情形下，可以通过申请信息公开的方式申请查阅、复印部分相关案卷资料。而《内蒙古自治区行政处罚听证程序规定》《山东省行政处罚听证程序实施办法》等均未规定当事人享有上述权利。比如，《山东省行政处罚听证程序实施办法》（2024年1月4日修订版）仅在第12条第1款规定“当事人在听证中有权对调查人员提出的事实、证据、理由及依据进行陈述、申辩和质证; 有权提出新的事实、理由和证据。”因此，在处理处于听证程序中的案件时，当事人申请查阅案件材料应当存在一定限制，仅在听证中对当事人质证权予以保障即可。这是由于案件尚未完全结案，通过听证过程，可能会有部分材料被视为无效证据而被剔除。在这个阶段，如果允许当事人及其委托的律师查阅复制的案件材料，可能会对案件的办理产生影响，不应同意当事人在听证前查阅复制的案件材料的要求。
三、听证主持人、听证员的身份地位即职责
听证主持人是独立的、中立的第三方，不属于当事人的一方，也不属于办案部门。其应当是由行政机关指定的，行政机关中具有相对独立地位的专门人员，应具备一定的专门知识，熟悉法律，了解业务，有良好的职业道德和品德修养，在听证中保持公正和中立的立场。有的省份对听证主持人的资质作出限定，甚至需要持证上岗。比如《山东省行政处罚听证程序实施办法》第五条第二款规定“听证主持人应当由在行政机关法制机构工作２年以上或者从事行政执法工作５年以上的人员担任。”第三款规定“听证主持人实行资格认证制度, 由省人民政府司法行政部门统一负责, 并颁发资格证书。”听证员并非必须设立，而是根据需要设立。比如3号令第11条第1款中规定“必要时，可以设一至二名听证员，协助听证主持人进行听证。”《内蒙古自治区行政处罚听证程序规定》第7条中规定“也可以指定本机关或本组织1至3名非本案调查人员担任听证员，协助听证主持人工作。”而《山东省行政处罚听证程序实施办法》中则无相应规定。听证主持人在听证过程中享有一定的权威地位，其主要职责是主持听证会，确保听证程序的顺利进行。他们负责组织听证的时间和地点，管理证人证言和证据的出示，保护当事人的权益，听取各方的陈述和辩论，并最终拟定听证报告结论。具体包括，决定举行听证的时间、地点和方式;主持听证会;决定中止、终止或者延期听证;决定听证员、书记员是否回避;决定证人是否在听证会上作证;就案件的事实、作出行政处罚的理由和依据进行询问;维护听证秩序，对违反听证纪律的行为予以制止。需要注意的是：涉及到听证案件的办案人员绝对不可以担任听证主持人、听证员、记录员等。
四、办案人员是否必须全部参加听证
3号令第16条规定“办案人员应当参加听证。”《内蒙古自治区行政处罚听证程序规定》第10条中规定“听证参加人包括当事人、第三人、代理人、案件调查人员、证人、鉴定人、翻译人员。”《山东省行政处罚听证程序实施办法》第9条第1款规定“听证参加人包括行政处罚案件的当事人及其委托代理人、第三人、证人、翻译人员、鉴定人、勘验人以及该案调查人员。”由此可见，本案的办案人员或调查人员应当参加听证。但是，我国现行相关法律法规规章均没有明确规定是否需要办案人员全部或者至少2人以上参加听证。当然，根据一般的法律程序和实践，听证过程通常需要办案人员或相关人员的参与，以确保公正、客观和全面地审理案件。两名办案人员的参与可以提供相互审查和辩论的机制，有助于减少个人主观因素对审查和决策的影响，防止滥用权力、个人偏见或不当行为的发生，并且可以相互交流，就相关法律和事实进行辩论，从不同角度审视案件，维护程序的公正性和透明度，以达成更准确和可靠的决策。但是，囿于客观条件或现实条件，办案人员没有全部或2人以上参加听证的，亦并不违反现行法律规定。
五、行政机关可否聘请律师参加听证
我国现行法律没有明确在听证程序中，行政机关是否可以委托律师。但笔者认为，在行政听证程序中，只有行政相对人才可以委托包括律师在内的他人参加听证，而行政机关不可以聘请律师或非本案的办案人员、调查人员参加听证。听证的本质就是要求行政机关说明其作出处罚的依据，也就是作出处罚决定时已经调查的事实及掌握的证据是否足够充分做出对应的处罚，听证程序旨在提供一个公正、平等的平台，让当事人能够直接陈述自己的观点和提供证据。如果行政机关被允许聘请律师参与，可能会增加程序的复杂性和时间成本，限制一般公众的参与和了解。由于行政机关组织听证会，行政机关委托律师参加听证会，可能会造成行政机关在听证过程中占据过于有利的地位。因此，为了维持程序的简便性和高效性，限制行政机关聘请律师的参与是一种常见做法。但是，当行政机关作为被告参加行政诉讼程序，可以委托律师。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。” 行政诉讼的被告是行政诉讼当事人之一，自然也有权委托律师作为诉讼代理人。
六、第三人的主体范围及权利义务
听证程序中的第三人是指与听证的行政处罚有法律上的利害关系的当事人以外的其他公民、法人或其他组织。
第三人的权利义务：除听证当事人的放弃听证权利外，听证当事人所具有的其他权利义务，第三人都应具有。具体包括以下情形：
（一）认为听证人员、翻译人员、鉴定人、勘验人为本规定第十四条所列人员之一的，可以申请其回避；
（二）可以委托1至2人作为代理人参加听证，并出具委托代理书，明确代理人权限；（三）提供证据、申请证人作证；（四）进行陈述、申辩和质证；（五）对听证笔录进行核对。七、听证后能否重新调查
听证后，办案部门通常有权重新调查案件事实和证据，以确保听证过程中涉及的事实和证据的准确性和完整性，但是，不恢复案件调查程序的重新调查事项则仅限于对原有事实和证据的补强；否则，需要重新恢复调查程序，再次制作调查终结报告、再次履行告知、保障当事人再次听证的权利。根据《行政处罚法》第45条规定:“行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。”听证程序是保障当事人行使陈述、申辩权的特殊程序。复核程序是确保当事人能够充分行使陈述和申辩权利的重要环节，听证会结束后，行政机关应当根据案情对当事人提出的事实与证据进行复核，确保在做出最终决策之前，对案件进行全面的审查和评估，认为现有证据不足以证明违法事实存在的，可以继续调查取证，听取当事人意见或者听证本身就是案件事实调查的一个环节，是一种特殊调查处理程序。因此，查证当事人主张的事实、理由和证据是否成立，就有可能需要再进行必要的调查核实。
八、听证报告是否向当事人送达或告知
听证结束后，听证主持人组织制作听证报告，连同听证笔录送达办案机构，由其连同其他材料一并上报行政机关负责人。听证人员对案件处理有不同意见的，应当在听证报告中如实记录。比如，对立法过程、重大决策程序中的听证报告结论等一般应当告知当事人和第三人，以保障其知情权与参与权。告知方式可以通过书面形式或口头告知，并应当向当事人和第三人送达相关文件或通知书。为保障人民群众的知情权、参与权与监督权，可以将听证报告结果在相关的政府网站上进行公告。再比如，根据《人民检察院审查案件听证工作规定》第十七条规定“人民检察院充分听取各方意见后，根据已经查明的事实、证据和有关法律规定，能够当场作出决定的，应当由听证会主持人当场宣布决定并说明理由；不能当场作出决定的，应当在听证会后依法作出决定，向当事人宣告、送达，并将作出的决定和理由告知听证员。”因此，应当将听证报告结论告知当事人、第三人。但是，对于行政处罚案件办理中的听证报告，无论是3号令，还是各省地方行政法规、规章中，基本上均未规定将听证报告结论单独告知当事人，但是，在行政处罚决定书中，应当将听证的相关主要事项、结论等予以论述。
九、听证案由是否等同于违法案由
听证案由并不等同于违法案由。听证案由是指在行政听证程序中，作为听证的基础，由行政机关在作出行政处罚等行政决定前，对涉及当事人的具体行政行为或权益争议的法律事实和法律问题，用来确定行政机关是否采取某项行政措施或对当事人的某种权益进行调整的依据。
违法案由是指行政行为或行政决定违反了法律、法规或其他法律文件中的规定，即行政行为的法律依据或实施过程中的违法行为。行政机关在依法履行执法职能时所发现的具有违法性质的行为，是对具体行为的法律定性。
在听证程序中，当事人可以就涉及的案由进行陈述、申辩和提供证据，以维护自己的权益。听证程序的目的是确保当事人的权益得到保护，听取各方的意见和证据，以便行政机关能够做出公正、合法和有依据的决策。
因此，听证案由是指案件的具体事实和法律问题，而违法案由则涉及行政行为的违法性质。两者在听证程序中有着不同的角色和意义。
作者 | 包头市九原区市场监管局党组成员、副局长 秦芸 威海市文登区市场监管局综合执法大队 衣涵钰
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 黄圆圆
实习编辑 | 杜小甜
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