法院内设机构改革，究竟应该怎么改？

来源丨江苏经济报  作者丨宋金林（连云港经济技术开发区法院党组书记、院长）

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基层法院内设机构改革探讨

司法改革至今，审判权运行机制、法官员额制、人员分类管理等改革项目取得了显著效果，倒逼着内设机构改革。内设机构改革无疑是一块“难啃的骨头”，但即便再难，这块“硬骨头”必须啃下去，还要消化好。

问题一：基层法院内设机构设置的问题出现在哪？

改革开放近40年，基层法院内设机构不断增加，并呈现一定的无序发展状态。人们对基层法院内设机构设置及其运行诟病比较多。归纳而言有“四化”：

一是日常管理行政化。长期以来，法院与行政机关的管理逻辑无本质区别。按照科层化、行政化的方式进行组织设计。这种状况在本轮司法体制改革以前没有根本的改观，甚至有加重的趋势。干警的晋职晋级与行政职级挂钩，法院内部等级分明，案件层层审批。

二是设置标准模糊化。是否设置某个机构，缺乏清晰统一的标准，“跟风”现象严重。在设置业务庭的时候，会考虑专业划分、案件数量、人员编制、法官人数等因素，但缺乏对各要素之间的权重，该不该设置一个业务庭，也就变得模糊起来。一段时期内，上级法院设置某个庭，下级部门就搞“对口”。管理机构设置缺乏标准，主要根据对某职能“重要性”经验评估和上级法院相关文件要求。

三是部门数目膨胀化。法院内设机构经过数次撤并整合，整体上在不断膨胀。1995年以前，基层法院设置了刑事庭、民事庭、经济庭、告诉申诉庭和政工科、纪检组、监察室、法警队。1996年至2013年期间，实行“立审、立监、审执”分离，设置执行庭（局）、立案庭、审监庭，民事审判庭细分为民一、民二、民三庭，一些专业法庭如环资庭、金融审判庭等纷纷增设。《行政诉讼法》出台前后，各基层法院纷纷设置行政庭，还纷纷设置审判管理办公室、研究室，有的法院将行政装备分离，成立行政装备处。

四是法官结案两极化。业务庭之间，法官结案差异很大。如审判监督庭，法官年人均结案一般不超过10件。而民事庭法官年人均结案一般都会超过100件甚至高达七八百件。同样是民事庭，表面看，法官收结案数量相差不大，考虑到案件权重，其实工作量相差还是比较大的，100件物业纠纷案子与100件建筑类纠纷案子，在办理难易程度上不可同日而语。部门之间、法官之间“忙闲不均”，更令人担忧的是考核的“逆淘汰效应”，难办的案件审理周期长、案件质效相对差，而简单案件审理周期短、案件质效好。

问题二：出现上述问题的主要原因是什么？

一是法院在国家治理和社会管理中的地位上升了，法院的职能逐渐多了起来。基层法院主要职能有二：一是依法公正解决纠纷，二是参与社会综合治理。第一种职能是核心职能，第二种职能是延伸职能。改革开放前，经济社会活动少，法院处理的纠纷有限，人员自然就少，机构设置自然就简单。改革开放近40年，法治已经成为国家治理和社会管理的基本方略，司法在法治中的作用日益提升。各种纠纷以诉讼的形式迅猛涌入法院，1979年左右全国法院案件数量不足100万件，2016年一路上升至2300多万件。案件多了，司法工作量就大了，业务庭就多了，管理机构出现相应的增长。改革开放以前，人们处于“单位人”的管理网格中，改革开放近40年，人们逐渐从“单位人”变为“社会人”，社会管理日益复杂，法院参与社会综合治理的广度和深度在拓展，牵扯了大量时间和精力。

二是法院现行管理体制的局限。法院管理行政化，不管是行政管理工作还是执法办案，都要层层把关，请示汇报。在法院工作，书记员是最低端的，院长是最高端的，中间还有好几个层级，工资待遇都与职级大小直接挂钩。法官等级及其津贴作用不大，按照相关规定，首席大法官审判津贴才340元，五级法官只有180元，各等级差额10元—22元。要鼓励广大干警又好又快地干活，通过增加人员编制、增设内设机构和干部职数来提高其政治待遇和物质待遇，几乎是必然选择。在内设机构膨胀中，法院自身的利益驱动是不容低估的因素。有的法院“跟风”增设机构，并不是问题使然，而是“巧借东风”。

三是对各级法院职能定位认识不清。不同层级法院缺乏科学的职能定位，也是导致基层法院内设机构无序化增长的原因之一。基层法院在内设机构设置时向上看齐，搞完全对口。不少上级法院也“乐见”这种完全对口，甚至以文件的形式强制推进这种对口。在内设机构设置方面搞完全对口，是没有事实和理论依据的。一些法院“跟风”设置内设机构，导致一些内设机构“无案可审”，必须从其他业务庭“挪移”案件，才能保持其“存活”。

问题三：基层法院内设机构改革的动力和难点有哪些？

本轮司法体制改革是法院系统的一场自我革命，院庭长必须率先垂范。有了自我革命的勇气和担当，还要围绕破解难题，想办法、出主意，将内设机构改革进行到底。归纳而言，难点主要有二：一是法院职能的“瘦身”问题。随着经济社会的发展和一审民商事案件管辖权下移，大量疑难、复杂、新型敏感案件将涌入法院，案件数量不太可能下降，案件办理难度只会上升。要想从减少收案角度去“瘦身”，可能性不大。我们是否能从规范参与社会综合治理上下功夫呢？社会综合治理好比大海，法院好比船上的一支桨。船只航行的掌舵者不是法院而是党委政府，法院只有找准自己的位置，才能一起划好船。在参与社会综合治理中，法院错位、越位的情况不在少数，这既有外部的原因，也有自己角色定位不明的原因。整体而言，基层法院要减少参与社会综合治理的投入不太现实，尽量改观的是不要错位和越位。二是法院干警能力的提升。能力不足是司法责任制和法官员额制改革后一个突出的、亟待解决的问题。“放权”“还权”后，员额法官的能力是否跟得上，责任是否担当得起，一些员额法官尤其是年轻的法官表示不自信，希望院庭长给个“拐杖”，帮助指导几年，院庭长表达了类似的担忧。不设业务庭的模式为何不被大部分法院选择，能力不足的担忧是一个重要因素。

问题四：解决问题的出路何在？

基层法院内设机构改革势在必行。当前，基层法院内设机构设置的问题，首先是标准混乱，甚至没有明确的标准。因此，深入思考基层法院内设机构设置标准及各种因素之间的权衡，是解决内设机构混乱的关键。笔者认为，内设机构设置的因素之间，存在重要性的区别和顺序的先后性。

首要因素是工作量。按照比较普遍接受的观点，内设机构可大致区分为审判业务机构、审判辅助机构和行政管理机构。对这三块工作量，要有一个大致的评估。方法步骤是，先将审判业务按照刑事、民事、行政做大致的专业划分，将其工作量分别做个测算。完成测算后，配置法官，并按照至少是一名法官配置一名书记员的模式进行配置。工作量过大的，可配置若干法官助理。审判工作量的测算，不仅与案件数量有关，还与案件难度有关、与法官的司法能力有关。基层法院内设机构“大部制”改革模式是主流选择，将行政管理事务尽量归集到一个综合部门，测算工作量，配置行政管理人员。按照“大部制”模式，审判辅助机构大致可设置为两个综合部门：执行和警务合并，设置执行警务局，顺应执行警务化改革要求；其他职能归集，设置诉讼保障和服务综合办公室（中心）。整体而言，各类人员的平均工作量，可参照前一年度全省或全市的平均工作量为基础，根据经验和权重指数，并适当“加码”来测算。

其次是工作能力。按照人员分类和机构分类的精神，可将工作能力大致分为审判人员的工作能力、审判辅助人员的工作能力、行政管理人员的工作能力，在具体考量时，应进一步细化。基层法院内设机构改革，要充分考虑各类人员的能力和素质。各类人员的工作能力与所受教育程度、从事工作的时间、继续学习培训、工作环境和工作锻炼等因素有关，良好的组织结构和工作环境对一个人的工作积极性和创造性的激励作用不容忽视。另外，工作锻炼很重要，一个班毕业的同学，在不同法院工作，数年之后，工作能力可能差距甚大。

另外，如下因素必须考虑，但重要性相较于上述两个因素整体要低：一是基层法院的职能定位。基层法院的职能定位，决定了其在设置内设机构时，不能与上级法院完全对口。基层法院的职能定位为基层法院内设机构设置绘制了“基本色”。二是专业划分。法律系统庞杂，一个人的时间精力是有限的，让每个司法人员精通刑事、民事、行政等各类案件是很难的。当事人对法院、对法官的要求是越来越高，整体而言，不管是否设置业务庭，按照刑事、民事、行政三大类进行适当的专业划分是必要的。三是人员编制。决定一个法院人员编制主要是辖区人口数量、案件数量，并且，前者是首位的。某个地方人口数量多，法院的人员编制就多，人员编制多了，机构编制就会增加，两者之间存在正相关。这就导致一个大问题，人员编制多，内设机构多，但案件数量少，会加剧内部行政化。反之，人员编制少，案件数量多，对内设机构不管怎么改革，工作压力都会很大。四是现有的管理状况。内设机构改革是“微调”还是“大改”，与现有的管理模式密切相关。有的法院已经按照扁平化的要求，减少了管理层级、拓宽了管理幅度，各方面协调有力，可能就不需要“大改”了，反之亦然。

组织设计的模式本身并无好坏，主要看是否得以适当运用。分庭模式、团队模式，这些都是手段，关键看组织机构能否高效运行。具体到某个基层法院的内设机构该如何设置，要具体情况具体分析。笔者相信，围绕审判这个核心业务，按照上述要素和顺序进行组织设计，按照扁平化和专业化相结合，采取简单有效的组织机构来保障运行，不会出现大的偏差。