信用惩戒专题 | 沈 岿：社会信用惩戒的禁止不当联结
编者按
社会信用体系中的联合惩戒机制使得非该失信行为的规制机关得以跨事项、跨领域以失信惩戒为名对相对人实施规制，从而极大地影响了公民权益。但对于联合惩戒之“联合”如何理解，当下立法或研究并没有给出清晰而系统的规则，而简单规定“禁止不当联结原则”也不可能真正矫正该惩戒机制的滥用。为了有效避免实践中联合惩戒的效果从“一处失信、多处受限”发展成“一处失信、处处受限”，本文试图建立一个更为体系化、条理化的规则体系来框定信用惩戒边界，具有强烈的问题导向、实践意义与理论价值。本文超越了既有研究路径，结合实践中各类社会信用规范关于“失信”的设定模式以及失信与惩戒措施的联结方式，给“禁止不当联结原则”赋予层次更多、内容更丰富的规范意涵，提出了丰富明确细致的适用规则。本文研究深具学术性与实践性，相信既能对未来中央层面和地方层面的社会信用统一立法、对部门或领域的社会信用立法或其他规则制定、对既有社会信用规范文本的清理以及对司法审查或备案审查社会信用惩戒联结的正当性，提供立法论和解释论上的指引，也能为学术上的相关研究提供有力启发。
一、
引言：一处失信，何处受限？
2020年11月25日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，对失信约束制度提出“规范和完善”的要求，包括“依法合规、保护权益、审慎适度、清单管理”。以往社会信用体系建设常被提及的“一处失信，处处受限”，已经在这一短讯中悄然隐匿，厘定信用惩戒边界的用意跃然纸上。
只是，若“一处失信”，不应、不宜“处处受限”，那究竟“何处受限”方为正当、适宜呢？对此问题，合法、必要、标准明确、过惩相当等要求皆可发挥其某种意义上的边界厘定作用。然而，相比较而言，禁止不当联结原则对于“何处受限”问题的回应可能会更加直接，可以扮演其他原则或要求所无法取代的、其独有的框定信用惩戒边界作用。只是，既有讨论多数停留于对明显违反该原则的信用联合惩戒事例之列举说明，或者停留于较为抽象的原理性分析框架。因此，本文拟尝试突破“个案论证路径”和“抽象框架路径”，在全面揭示当前社会信用惩戒关联措施设定之制度实践的基础上，发现禁止不当联结原则适用存在的困惑，进而建构可能有助于应对和解决困惑的、更具实质意义的分析框架。
二、
信用惩戒不当联结的拷问与困惑
禁止不当联结原则概念源于德国，但其精髓在多国皆有反映，只是原则和规则之形式与内涵有同有异。它考虑到人民与国家之间并不平等，国家若没有限制地结合各种武器对付人民，人民地位则无保障可言。因此，它的基本要求是公权力行为与人民的付出之间，若无实质的内在关联，不得互相结合，禁止“与事件无关之考虑”。
当社会信用惩戒以“一处失信，处处受限”为指导方针全面铺开、渐有肆意滥用之时，禁止不当联结原则也就自然被论者用来批评该现象。纵览当前对信用惩戒不当联结的拷问，可以发现大致有如下两个路径。
（一）个案论证路径
个案论证路径的目标不是利用禁止不当联结原则对信用惩戒的关联问题进行全面深入探究，也不是建立一个对广泛存在的信用惩戒可以普遍适用的禁止不当联结原则分析框架，其基本是应用该原则的既有教义，以个别例证的方法，说明信用惩戒不当联结现象之存在。
（二）抽象框架路径
相比较个案论证路径，有论者试图给出禁止不当联结原则适用于信用惩戒的分析框架，主要涉及以下维度：行为信息与公共信用失信信息之间的关系；失信惩戒与受惩对象之间的关系；失信行为发生领域、类型和情节与失信惩戒措施之间的关系；失信惩戒措施与惩戒目的之间的关系。
然而，无论是“个案论证路径”还是“抽象框架路径”，皆缺乏对失信惩戒设定模式的全面勾勒。
三、
“失信”的设定模式
考察国家机关制定的社会信用惩戒规范文本，可以发现常见的“失信”设定模式如下。
（一）单项行为概括式
“单项行为概括式”是指国家机关规范文本对单项特定行为属于失信情形作出明确的概括规定。此类设定多见于专门的公共管理或服务领域的规范文本之中，且失信行为的基本构成要件也较为清晰。
（二）单项行为概括+列举式
“单项行为概括+列举式”是指国家机关规范文本对单项特定行为属于失信作出概括式规定，同时，又配以具体情形的列举，从而更加细致地确定此失信行为的构成要件。此类设定也多见于专门公共管理或服务领域的规范文本。
（三）单类行为界定+列举式
“单类行为界定+列举式”是指国家机关规范文本对某一类失信行为概念作出定义，并配以列举情形的方式。此类失信行为并非指向特定的单项行为，而是覆盖多项行为、多种情形，从其概念表述上不宜判断行为的基本构成，故规范文本一般会对其进行“初始定义”，再通过列举具体情形予以辅助说明。而列举的又是更加具体化的一个个单项行为和情形，每个单项行为又都有其独特的构成要件。
（四）多项多类行为列举式
“多项多类行为列举式”是国家机关规范文本对多项多类失信行为予以一并列举。因所涉众多，规范文本很少有对失信行为给出定义的，基本是描述性的。此类设定多见于社会信用的地方综合立法。
四、
失信与惩戒措施的联结方式
社会信用体系规范文本把失信行为作为一端、惩戒措施作为另外一端，将它们联结起来，而失信与惩戒在两端的呈现却有特定和不特定之分，在此维度上可观察到不同的联结方式。
五、
分析框架与规范意涵
（一）行为信息与公共信用失信信息的联结
在行为信息与公共信用失信信息之间的关联维度，可建立以下三项具有实体标准意义上的规则：
（1）列入公共信用失信信息的，原则上应为违反法规范的行为，而不是违反纪律、约定、道德和职业伦理等尚未转化为法规范的其他规范的；
（2）违反其他规范的行为，若已经成为普遍社会问题，严重影响公共秩序，需要国家规制（通过行政与司法）介入，且非失信联合惩戒不足以有效规制的，则可以考虑列入公共信用失信信息；
（3）违反法规范的行为，应达到严重危害公共秩序或公众利益的程度，且非失信联合惩戒不足以有效规制的，才可以列入公共信用失信信息。
以此三项实体规则反观前文所列“失信”设定的模式。“单项行为概括式”和“单项行为概括+列举式”相对而言比较聚焦，规则设计者在考量该行为有无必要纳入“失信”范畴时持审慎态度的可能性更大——尽管不是绝对的，在面临三项实体规则审查时更有可能提出针对性辩护。“单类行为界定+列举式”的风险就较大，因为它通常指向的是一个领域内发生的有着多行为、多情形表现的失信类别，这就容易出现设定不当的问题。至于“多项多类行为列举式”，风险就更大了，规则设计者的目的似乎是尽量覆盖现在已经或者未来可能被列入公共信用失信信息的行为，从而为它们提供合法性基础。如此“一揽子合法性赋予”的方法更易出现禁止不当联结原则所反对的“恣意”问题。
（二）失信行为与惩戒措施之间的联结
1、惩戒措施与失信行为在惩戒对象维度上的联结
在此维度上，可建立以下三项规则：
（1）惩戒措施依责任自负原则应当施于失信行为者本人；
（2）惩戒措施直接限制或剥夺失信行为者近亲属权益的，该权益应当是依附于失信行为者的特定身份或待遇，且该身份或待遇因失信行为已经被依法限制或剥夺的；
（3）惩戒措施直接限制或剥夺失信行为者的财产，导致其近亲属为特定生活或学习固定使用该财产而不能继续使用的，应当以不造成该近亲属重大不利为度，否则，亦构成不当联结。
2、惩戒措施与失信行为在行为维度上的联结
（1）联结模式的立法选择首先，“单项或单类特定失信与不特定惩戒的联结”和“不特定失信与不特定惩戒的联结”，都涉及一系列目不暇接的跨事项、跨领域的联合限制措施，初看之下即可假定它们对特定失信行为与给定的惩戒措施之间是否存在事理上内在本质的关联缺乏足够的、审慎的关注。
第二，“单项特定惩戒与不特定失信的联结”意味着无论何种失信，只要被列为失信联合惩戒对象，该惩戒措施就会施加身上，乍一眼看上去也有审慎不足的危险。但是，仔细思量，却可发现不能一概而论，需视惩戒措施的类型、可能侵害的权益以及适用场景而定。若惩戒措施仅限于失信行为发生领域的加强监管（如失信记录、提醒告诫、重点监管等），并不构成不当联结。
最后，相对而言，“单项特定惩戒与若干失信的联结”、“若干特定失信与若干特定惩戒的联结”有着“初看的合理性”，是风险最小的立法选择。毕竟，规则设计者并不是看似漫无边界地建立失信行为与惩戒措施的关联。真正令人关切的问题就转为审视具体惩戒措施与失信行为联结的正当性。
（2）关于具体惩戒措施与失信行为的联结
这个维度上的考察应该是更为关键的、更具挑战性的。针对该问题，需要从惩戒措施的类型、本事项/领域惩戒措施与失信行为的联结、他事项/领域惩戒措施与失信行为的联结等方面进行分析。具体而言，可建立以下规则：
（1）信用惩戒措施在失信行为发生事项/领域上的实施，一般情况下并不属于不当联结。只是，加强监管类措施的实施不得违反比例原则；设定风险警示类惩戒措施、制裁类惩戒措施与失信行为联结的，不得违反依法行政原则和比例原则，且应当符合本事项/领域特别法规范目的。
（2）信用惩戒措施在失信行为发生事项/领域以外的其他事项/领域实施的正当与否，需要视惩戒措施是否符合管辖其他事项或领域的特别法目的，而无论惩戒措施是加强监管、风险警示还是制裁。
（3）为督促司法执行领域失信被执行人履行金钱给付义务而在高消费所涉领域实施财产保全性的限制措施，一般并不构成不当联结，但在具体事项上，把已经成为普通人常规生活方式的消费行为定性为高消费而进行联结，属于不当联结。
为督促行政监管领域失信行为人履行法定义务而实施高消费限制措施，构成不当联结。
六、
结语：立法使命与挑战
对于社会信用体系建设而言，最关键的也是最困难的就是“矫其枉、归其正”。而最值得注意的现象之一就是前文数处提及的近几年地方关于社会信用的综合立法。这些在地方层面上的“社会信用统一立法”，显著目的之一就是为散见于各类地方规范文本规定的社会信用措施提供“法律依据”或“合法性基础”。然而，它们又基本采取的是本文认为严重涉嫌禁止不当联结原则的“不特定失信与不特定惩戒的联结模式”。更值得关切的是，目前地方综合立法给出的联结模式是令人担忧的，是不应该为未来全国统一立法所借鉴的。
未来，在中央和地方的社会信用立法以及司法审查或备案审查社会信用惩戒联结的正当性，应该如何体现和贯彻禁止不当联结原则，不仅需要更多的研究，也依赖规则制定者、清理者、审查者的重视和智慧。总之，目前的不当联结乱象，不是在中央或地方统一立法中简单规定“禁止不当联结原则”就可以得到真正矫正的。
作者 | 沈岿（北京大学宪法与行政法研究中心）
原文标题 |《社会信用惩戒的禁止不当联结》
首发于暨南学报（哲学社会科学版）2021年第11期
网络版略有删减
本节目由暨南学报与暨南大学广播台联合出品，这是为您播报的第131篇文章
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