王杰，张宇|制度势能：政府权力清单制度的实施逻辑和效果差异考察

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本文刊载于《探索》2021年第2期。

引用格式：王杰，张宇.制度势能：政府权力清单制度的实施逻辑和效果差异考察[J].探索,2021(2):113-125.

摘要：物理学中的“势能”概念可以为理解政府权力清单制度的实施逻辑和效果差异提供新的视角，也能为进一步推动权力清单制度落地见效提供新的路向。研究表明，权力清单制度势能生成于制度位势和制度机能的有机整合，科层级别与制度遵从形成了制度势能产生的位势条件，而制度张力与其实施保障又为势能形成奠定了机能基础。政府权力清单制度势能在构成上主要包括对内控制政府权力的“显势”与对外推动合作治理的“潜势”，前者主要指权力清单制度在依单配权、用单厘界、照单履职和凭单监督等方面的划界控权功能，后者主要指权力清单制度在推动公私共治与公公协同上的跨界合作指向。实践中，政府权力清单制度因其所处制度环境的不同而使其呈现出不同的实施效果。质言之，权力清单制度的运行规则、清单文本、行动主体和实施机制等环境要素分别从合法性来源、能量依托、实现力量和条件保障等层面对制度运行产生影响，令其控权与合作势能在不同治理情境中得到不同的蕴积和释放。实现权力清单制度势能的蕴积和释放，需要进一步增强制度认同，提升清单内容合理性，同时巧妙借助新技术加持并完善制度的实施机制，进而整合显势与潜势，在规范政府履职基础上谋求各行动者间的有序合作，实现公共事务的高效治理。作者：王杰，男，博士，扬州大学政府治理与公共政策研究中心讲师，扬州大学马克思主义理论博士后流动站研究人员；张宇，女，博士，扬州大学政府治理与公共政策研究中心主任，教授，博士生导师。

推行地方各级政府及其工作部门的权力清单制度是我国政府系统内部的一项革新性举措，意在通过明确各级政府职权范围及其运行过程，进一步提升施政的规范性和有效性。党的十八届三中全会首次提出要实行政府权力清单制度，十八届四中全会将这一制度作为消除权力设租寻租空间的重要安排，十九届三中全会拓展性地将责任清单嵌入权力清单制度实施过程，十九届四中全会将厘清政府与市场、政府与社会之间的关系作为清单实施的重要目标，十九届五中全会在此基础上又按照深化“放管服”改革的要求，作出全面实行政府权责清单制度的战略部署。不难发现，党中央通过持续不断地部署，自上而下推动着这场始于基层探索的制度变迁过程，展现了借由体制机制创新实现政府规范履职与高效治理的决心。政府权力清单作为一种创新性的制度安排，不论被当成一种具有硬法性质的行政法律规范，还是具有软性属性的行政自制规则，抑或一种不具备强制约束力的权力信息目录，其对政府履职过程的调节作用已然成为学界基本共识。具体而言，权力清单制度能够通过重构职权内容深化简政放权，通过公开行政过程加快政府流程再造，通过优化用权方式提升政府治理能力，还能通过重塑政府与公民行动边界推进政治变革。此外，权力清单制度在加速政府职能转变进程、构建责任政府和服务型政府等方面也具有重要现实意义。需要强调的是，权力清单制度改革一经作出，旋即得到全国各级各地政府的积极响应。一时间，各级政府纷纷投入权力清单制度改革行列，迅速出台本级政府各部门的行政权力清单，为厘清自身职权边界和接受社会监督提供了制度保障。尽管如此，也有研究发现权力清单制度对政府履职的规范作用并不十分明显，地方政府执法用权过程也并未受到该制度的有效规约，不免令其改革价值遭受质疑。理论上讲，各级政府实施的权力清单制度在功能指向上都是无差异的，均旨在实现行政权力的规范透明运行并以此提升地方治理的有效性。那么，为什么有的地方在权力清单制度实施中取得了较好的制度绩效，而有的地方效果不佳，难以兑现制度的价值承诺呢？鉴于此，本文将借助物理学中的“势能”概念，通过“制度势能寅制度实施寅制度成效”这一解释逻辑，理解为什么权力清单制度在不同地方会有不同的实施效果，以此回答本文关注的核心问题：权力清单制度势能如何影响制度实施，如何从势能蕴积和释放的角度增强权力清单制度的实施效果。

1 政府权力清单制度势能的生成

“势能”是一个物理学概念，指物体因其位置或位形而具有的能量，本质上属于一种状态量或潜在量，如重力势能、弹力势能、磁场势能、电势能等。势能存在于系统之中，其大小由系统中不同要素的相对位置或相互关系决定。近年来，“势能”概念被运用到了多学科研究之中。有学者根据公共政策出台位阶之别提出“政治势能”概念，有学者根据区域生产要素配置能力和行政级别不同进行“区位势能”探索，还有学者根据文化系统内部存在的结构性差异展开“文化势能”研究。而“制度势能”是制度场域中多重要素叠加形成的制度“位能”，是制度实施动力和效力的前提约束。由于制度实施通常具备自上而下逐级推行的特征，因此本文拟采用重力势能模型对政府权力清单制度势能进行透视。

1.1 政府权力清单制度势能的生成机理在重力势能模型中，某一物体拥有的势能(E=m·g·h)实际上是由该物体所处空间位置与地球引力系统共同生成的。对于既定的重力加速度g，物体间纵向高度差(h)越大，或高度一定时物体质量(m)越大，则蕴含的势能(E)越大(见图1)。图1 重力势能模型在顶层设计统一安排下，制度势能主要由体现制度治理地位的“位势”和反映制度内在特性的“机能”所决定。其中，制度位势反映了制度场域的空间特征，主要涉及制度场域中制度推行主体的科层级别及层级权威的被认同程度，二者均体现了制度空间的结构性差异及一种状态量对另一种状态量的“顺差”，这种差异是制度势能产生的外部前提。科层级别越高或对层级权威越认同，制度位势就越大，就越倾向于产生更大的制度势能。而制度机能则属于制度属性之范畴，反映了制度理想与现实之间的治理张力及制度主体的组织力与执行力，二者共同决定着制度的影响力，这种依附于制度本身的影响力是制度势能产生的内在基础。制度张力越大或制度主体在制度实施过程中表现越积极，意味着制度机能就越强，就越倾向于形成更大的制度势能。制度势能不仅能使制度劣势一方通过学习效仿使原有制度结构获得转型与升级，还能使制度在不同地方、不同主体或不同治理领域形成不同的执行力，进而使同样的制度呈现出不同的治理绩效。一方面，公共政策的“高位推动”是制度势能的缘起力量。“高位推动”是我国公共政策过程的显著优势，也是各级政府执行政策或制度的基本遵循。我国政府组织法规定了行政系统内部的层级领导体制，统一指挥和对上负责的履职特征赋予了“高位推动”以强大的科层压力和政策执行力，为实现自上而下的制度变迁提供了充分的外源助力。在此意义上，制度势能作为一种科层“位能”，其与前述纵向体制压力具有内在的一致性，是评判某一制度执行能力的基本标志。可见，有效的制度执行离不开充足的制度势能及其蕴含的体制动力，而顶层安排的层级落实特征也为进一步理解制度势能提供了广泛土壤。借助“势能”视角，我们不难捕获公共政策背后的“能级”特性与实施动力，进而解读我国自上而下全面铺陈的政府权力清单制度的功能特征与运行逻辑。另一方面，权力清单制度各实施要素的有机整合又为制度势能的存续提供了环境支撑。制度势能不仅能为理解制度的功能来源提供一个可操作性的分析框架，在制度实施过程中，制度势能还体现了各地制度环境的异同及要素资源的不同投入整合状态。公共治理是一个复杂系统，任何制度的实施过程都是一个不同要素相互叠加、互为作用的过程，都离不开治理资源的输入和转换。实现政府权力清单制度的落地见效，除了需要规范化的清单建构外，还离不开制度实施主体、对象的积极配合及相关制度的有序衔接和配套，这些要素和环节的有机整合奠定了权力清单制度势能产生的外部环境基础。因此，透过制度势能，我们能够发现权力清单制度的治理情境差异，识别制度要素的投入程度和不同组合形态，进而找出权力清单制度实施效果差异的深层次缘由。1.2 政府权力清单制度势能的主要变量作为一项发轫于地方探索的创新改革举措，政府权力清单制度从局部实践到普遍实行，不仅得益于中央自上而下的统一部署(g')，更得益于这一制度蕴含的改革逻辑及其治理价值，凸显了制度势能对制度实施结果的重要影响。一方面，作为权力清单制度实施主导力量的政府的行政级别(h1')，以及各级政府对权力清单制度的认同与遵从(h2')，是权力清单制度势能产生的重要位势条件；另一方面，权力清单制度的控权目标与政府用权现状之间的张力(m1')，以及各级政府为推动制度落地而采取的各类保障性举措(m2')又为制度势能的集聚提供了内在机能基础(见图2)。图2 政府权力清单制度势能的生成模型第一，政府权力清单制度势能的位势变量。权力清单制度对行政权力的规范实际上是以压缩权力的自由裁量空间为前提的，这对政府部门而言，无疑是一种“损益”性的制度设计，不免会受到一些行政部门的消极执行乃至反对。在此基础上，各级政府若不能对权力清单制度改革形成广泛认同并积极落实，制度的实施就需要权威性政治力量的介入，通过各级政府所处的科层地位以及依附其上的科层权威，采用宣传动员、实地指导或强行推动等手段使权力清单制度得到落实，避免制度实施迟缓不前或陷入僵局。因此，不能忽视科层权威在制度势能集聚中的重要作用，且通常科层级别越高，权威资源就越丰富，就越能集聚更大的制度势能。另一方面，权力清单制度改革本身就蕴含着一种自上而下的强制性制度变迁意味，这一过程不仅需要层级权威的大力推进，还离不开自下而上的制度认知与认同过程。制度认知是对制度内容及其治理目标的把握，而制度认同是对制度价值功能的认可，根本上体现了对现有体制和层级权威的认同，这一认同是确保权力清单制度得到有效遵行的基本前提。现实中，权力清单制度越能得到各级政府部门的遵从，制度的位势就越显著，就越能形成更强的制度势能。

第二，政府权力清单制度势能的机能变量。与制度位势共同影响制度势能的另一变量是制度的机能，它是一种制度内在的特征呈现，是制度扩散力和影响力的重要来源。前已述及，一项新生制度要想在短期内得到普遍认同和推行，离不开广泛的制度认同，而制度认同度很大程度上又取决于制度的实际治理价值，也即制度解决现实问题或增加社会总福利的能力。现实的权力生态总是时不时显露出行政系统存在的庸政怠政、效率低下或裁量权滥用等问题，而权力清单在实现有效治权上的制度理想，恰恰体现了其对化解行政权力消极运行问题的治理能力，且二者间张力越大，给制度实施留下的空间就越大，从而越有助于彰显制度的机能属性。与此同时，为做好权力清单制度实施工作，各级政府通常还会借助一定的配套举措来加快制度落地，如制定实施细则、组建工作专班、强化监督评估等，这些举措不仅反映了各级政府的制度遵从程度，还塑造着权力清单制度的执行能力，决定着制度落地的速度与深度。

2 政府权力清单制度势能的实践指向制度势能在制度位势和制度机能的双重作用下得以生成和累积，决定着制度功能发挥的力度、速度和效度，为我们理解为何同一权力清单制度会有着不同实施效果提供了一个新的视角。从制度势能的现实转化看，权力清单制度的直接目的在于规范行政权运行，确保“清单之外无权力”，这一价值已成为理论界与实务界的普遍共识。而实现“人民满意”的治理目标，需要在重新审视现有治理网络的基础上重新确立社会建构的起点，从行动者出发建构合作的社会。在此意义上，合作行动理应成为权力清单确权任务完成后的新目标追求。这意味着，权力清单制度需要在实践层面作出有力回应，充分释放其作为“显势”的划界控权功能和作为“潜势”的跨界合作功能(见图3)。图3 政府权力清单制度势能实践指向的冰山模型2.1 划界控权：权力清单制度的“显势”指向划界控权是权力清单制度势能在实践层面的直接体现。从配权到确权、从用权到督权，权力清单制度实施的每一个环节无不彰显其边界性逻辑，通过对裁量空间的压缩和履职过程的规范，不断强化着“清单之外无权力”的制度追求。第一，依单配权：形成对法的有效补充。我国行政法从组织、行为和程序等层面对行政权力的设置及其运行程序进行了规定，但现有规定依然较为简单和笼统，难以对政府权力内容进行操作性配置，从而无法发挥有效的控权效果。权力清单对行政权进行了体系化处理，一方面通过详细列举各部门的权力大项、权力子项、责任内容及其后果，明确了权力的广度和深度，另一方面又通过绘制权力运行的规范流程，使行政权的宽度得以清晰界定，从而将行政权置于一个周延的线状控制过程，实现对政府权力的系统性配置。从实践情况看，各级政府在清单制定环节提出的“清权”“减权”“制权”“晒权”等要求，或在权力清理中普遍采取的“取消”“冻结”“下放”“整合”等做法，也无不体现了对行政权的重新配置，以及对实质法治的追求，具有明显的法律意义。应当指出，权力清单从控权逻辑对行政权力的配置，使权力清单具备了行政组织、行政行为和行政程序的规则与属性，但并不意味着对行政法律的僭越或取代，而是对后者的有效补充，很大程度上满足了我国简政放权改革的新期待。第二，用单厘界：划定公权力行动边界。党的十九届四中全会将政府权力清单制度作为处理好政府和市场、政府和社会关系的重要举措，凸显了权力清单在厘清主体行动边界上的重要作用。现实中，权力清单制度需要妥善处理好公与公、公与私、权与责之间的关系，使政府既清楚自己“能做什么”和“必须做什么”，还知道“应该怎样做”。首先，21世纪伊始我国开启的行政审批制度改革虽取消和下放了大批审批事项，减轻了对社会与市场的过多管制，但改革成效仅限于行政审批领域，行政行为不规范的问题依然未得到妥善解决。对此，权力清单制度需要在延续审改经验的基础上，将职权事项公开范围由审批权推广至全部法定职权，由静态的权力目录拓宽到动态的权力运行全过程，使公私边界得到更好厘清。其次，治理任务的日益繁杂离不开多部门的联手应对，这不免会使部门间的职责交叉现象成为政府履职过程中的常态。对此，权力清单应围绕政府职能中的“一件事”，做好相关部门的权责划分，避免治理的碎片化。再次，权力清单在列示各部门职权内容的同时还应载明履职的程序性责任、实体性责任及因不当用权或行政不作为所需承担的不利后果，避免权责关系不清带来的低效治理。第三，照单履职：实现各部门依法行政。政府权力清单依法而制，是对法律法规的细化和流程化，理论上讲，行政机关只需“按图索骥”就可实现规范履职和有序治理。“依单行政”虽不完全等同于依法行政，却契合了依法行政的基本要求，是实现行政法治的重要路径。首先，权力清单对政府职权的条目化规定，是实现“法无授权不可为”的制度保障，因而“依单行政”能够有效避免政府法外设权和行政不作为现象，助推合法行政和权责统一目标的实现。其次，权力运行流程图是强化程序约束和限制裁量空间的有效方式，能够推动合理行政与程序正当的统一。再次，权力清单对政府权责事项的详细规定不仅能使公众快速锁定办事部门和办事要求，提升办事效率，还能增强政府行为的确定性和可预期性，最大限度维护社会公众的合法权益。在此意义上，权力清单虽产生于法律，但在现实的政府治理中，其实用性已“超越”了法律，使“照单履职”成了政府依法行政的最佳阐释。第四，凭单监督：倒逼政府规范施政。权力清单不仅为行政机关的规范用权提供了操作范本，还为社会监督政府开辟了新路。权力清单对行政职权的公开，意在表明权力的合法化和流程的标准化，任何与清单规定相冲突的行政行为将被视同对法律的违背。可见，政府权力清单制度在其创设之初即被赋予了监督问责的功能，为公众维护自身合法权益和政府规范履职提供了新的方式。一是对政府履职过程的监督。权力清单对职权事项的载明强化了行政行为的确定力和拘束力，若政府的某种行为构成了对自身合法权益的侵害，人们便可依据清单申请复议或提起诉讼。同时，责任内容的细化和具体化还实现了责任到岗到人，能够为增强问责的精准性和公正性提供必要依据。二是对政务服务质量的监督。权力清单提供有标准化的办事流程和服务规范，如一些地方在权力清单中公布的办理结果的标准样式，不仅明确了公众的办事预期，还便于其对政务服务质量加以监督和评价。2.2 跨界合作：权力清单制度的“潜势”指向政府权力清单制度不仅意在规范政府行为，更在于通过划定公权力边界，明确市场和社会的行动空间，从而为主体间的跨界平等合作提供前提与规则。在此意义上，权力清单制度的显势与潜势在实践中有其内在一致性，划界是为了未来的跨界，控权是为了更好地合作，二者均指向治理效能的提升。第一，“公-私共治”：实现公共服务的高质量供给。党的十八大以来，我国社会主要矛盾发生转变，人民群众对物质文化的需求已升级为对美好生活的向往，这是一种全方位、高质量的公共服务需求转向。人民群众不再满足于被动接受公共部门的公共服务供给，而是希望通过亲自参与公共政策过程谋求公共服务的共同生产。作为全面深化改革的一项重要举措，政府权力清单制度旨在通过改进政府治理以达到“以人民为中心”的治理目标，这与实现人民群众对美好生活的向往具有内在一致性。政府权力清单制度通过公开各部门行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等权责事项，建构起一种权威性的“地方公共知识”，为政府与民众之间的合作奠定共识基础，推动公共服务的高质量供给。权力清单制度突破了以往对于行政体制机制的单向度变革，而转向对政府治理角色的根本调适，是基于“以人民为中心”理念对“政府中心主义”的消解。在此基础上，市场主体、社会组织和普通公众等将被纳入治理与公共服务供给过程，推动市场决定作用与政府能动作用相互配合、社会自治与政府托底有效协调，为高质量公共服务供给确立主体架构。与此同时，权力清单制度通过对个体的吸纳，将社会多元利益诉求纳入决策议程，不但满足了个体参与治理的愿望，还为政府决策过程注入智力支持与合法性资源，增强公共服务有效性和民众获得感。此外，权力清单赋予社会监督政府的新渠道，倒逼政府增强责任意识，主动更新服务方式，提高公共服务供给的质量与水平。第二，“公-公协同”：推动治理效能的高效率转化。政府治理现代化是政府制度及其执行能力的集中体现，其质量和水平需要靠治理效能来衡量。党的十九届五中全会提出“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”的目标任务。对此，除了要厘清政府与市场及社会之间的关系，回归政府在宏观调控、市场监管、公共服务和环境保护等方面的元治理角色外，还要处理好部门间职责交叉问题，基于清晰的权责归属和府际协同进一步增强治理有效性，释放治理效能。横向上看，权力清单制度应通过权责的重新划分弥合治理缝隙，避免以往“划界分治”可能产生的“新碎片化”问题，实现部门之间从局部参与到全程协同的转变。权力清单不等于职权目录，而是基于“治权”使命对政府行动范围加以限制，并围绕特定治理事项对权力内容进行归口。实践中，权力清单应围绕政府治理过程中的“一件事”，将分散在不同部门的权力和责任进行整合，通过文字和流程图形式将不同部门的权责事项予以固定，减少推诿扯皮的发生。如河北省井陉县财政局在权力清单中就“税收管理”事项明确了其与县税务局的责任分工，其中财政局负责“提出税收地方性法规立法建议，与县税务局等部门提出上级授权税目税率调整、减免税等建议”，而税务局负责“具体起草税收地方性法规、政府规章草案及实施细则并提出税收政策建议，由县财政局组织审议后与县税务局共同上报和下发”。这种以特定事项为中心进行的责任划分方式能够有效避免治理缺位和责任推诿，进而增强部门协同，实现公共事务的整体治理。纵向上看，权力清单制度还能借助权力的调整或重新配置以优化权能设置，推动层级间的府际合作。权力清单制度实施以来，各级政府不仅清理了大量过时或不符合经济社会发展需要的无效职权，还使大量曾被上收或下放的权力重新回归法定主体。职权的调整不是上下级政府间的简单放权或接权，它还涉及资源、责任、人员等内容在不同层级和不同部门间的重新配置，实质是一种府际关系的调适过程，能够为层级协同创造条件。这一过程一方面旨在说明行政权责的相称性，各级政府承担的职责与其权限在量上应保持总体一致，且职能履行应以具备正常履职所需的权力和能力为前提，另一方面还在于强调各级政府保留的职权应与其科层定位相契合，如省市政府应主要致力于区域宏观政策的制定及改革发展稳定大局的把握，而县乡政府则应将履职重点放在维护公共秩序和改善民生等方面，以便形成互补性的层级合作空间。权力清单制度通过行政职权的层级调整，逐步实现纵向政府间权责的均衡配置，为提升治理水平、实现治理效能的高效转化奠定了协同基础。

3 政府权力清单制度势能的影响因素势能是物体基于特定状态而产生的能量，与其空间位形息息相关。与此类似，制度势能往往存在于制度环境或制度系统之中，由制度系统内部的结构性安排所决定，制度位势和制度机能的改变将影响着制度的功能和绩效表现。有学者曾从规则、对象、理念、载体等要素视角理解制度的基本构成，还有学者指出制度结构的核心要件至少包括制度意识、目标、机关、技术、条文及载体等，这些观点揭示了制度的系统性特征，指出了制度结构的规范性成分和条件性成分。从政府权力清单制度的现实运行与建构特征看，制度的规则、内容、主体和机制等制度要素是形成完整权力清单制度的最主要构成，它们分别从合法性来源、能量依托、实现力量和保障条件等层面对制度势能施加影响(见图4)。图4 政府权力清单制度势能的影响因素分析模型3.1 运行规则：制度势能的合法性来源党的十九大提出以人民为中心的发展思想，指出要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，为政府施政提供了原则和方向。在各级政府中，县乡政府作为国家治理链条中的“一线执行官”，只有树立以人民为中心的执法理念，才能令各项政策落地见效。中央和省市政府虽不直面广大民众，但其宏观政策若不能体现人民中心论原则，也难保政策的合法性。因此，作为重要施政依据的权力清单制度，“以人民为中心”的运行规则应贯穿其制定和实施的全过程，它是制度位势与机能合法性的重要来源，是制度势能释放的出发点和落脚点。“以人民为中心”的运行规则主要体现为以市场主体为中心和以社会公众为中心，二者共同形成制度势能的合法性基础。在权力清单制度实施背景下，以市场主体为中心就是要划清政府与市场的边界，让政府抽身于微观经济事务，使制度建设和实施能为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用提供有力支撑。具体而言，权力清单制度旨在通过精简审批事项和完善服务流程，进一步深化“放管服”改革，逐步降低制度性交易成本，优化辖区营商环境；通过相对固化并公开各级经济管理部门的市场监管权限，使市场执法边界和过程得以确定化和透明化，从而增强市场主体的政策预期，提振市场发展活力。新时代政府权力清单制度需要以精细化的方式和精准性的要求，顺应人民群众对美好生活的向往，提升政府治理的群众满意度。因此，以社会公众为中心就意味着权力清单制度需要以政府权力运作的具象化明确各类办事条件与要求，从而为民众提供可靠的办事指南，实现政务服务的精细化。而清单文本对政府用权要求及其责任监督方式的载明，还能有效增强社会制约政府的能力，倒逼各部门主动提升公共服务效能。3.2 清单文本：制度势能的能量依托实行政府权力清单制度是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措，党的十八大以来，权力清单制度从地方经验上升为顶层设计，并经科层系统自上而下逐级铺陈。以往推行的行政权力公开透明运行改革主要围绕《政府信息公开条例》等法律法规，向社会公开政府活动或政策执行过程中产生的信息，而这些信息并非公众“刚需”，对于各部门到底有哪些职权还不得而知。权力清单制度对此有了质的改变，除公开各部门职权内容外，还公开了权力运行流程图，满足了公众对政府管辖范围、办事条件与要求等信息的需求。权力清单融合了政府的权责内容，是加强政府权责一体运行的集中体现，是制度势能的重要依托。从清单内容不难看出清单制度对用权“红线”的警示和对履责“底线”的告诫，既包括政府如何用权的积极责任，也包括不当用权应承担的消极责任，是程序责任和实体责任的有机统一，也是政府权力和责任一体两面建设的制度依托。可见，清单文本既是制度规则得以呈现的现实载体，也是制度势能得以蓄积的物质依托，承载着制度势能的状态和容量。3.3 行动主体：制度势能的实现力量在国家治理现代化背景下，政府治理被赋予了更多角色与期待，然而从传统“计划、政治、全能”向现代“市场、法治、效能”的价值转型过程中，其依然面临诸多结构性矛盾。从政治学视角看，政府治理的实质在于如何充分动员辖区已有资源以实现公共价值的持续再生产，如此必然存在着一个多元行动者网络，各行动主体通过网络内外的参与和互动，不断消解治理矛盾，实现以人民为中心的发展目标。且就实际情况而言，权力清单制度的实施并非行政机关的内部事务，各级立法部门、司法部门和社会公众等也是制度的推动者，不同主体彼此互动和较量，在复杂的博弈进程中推动权力清单制度趋于完善并取得实效。可见，主体间的良性互动能够推动制度的实施，是增强制度势能并将之转化为现实治理效能的能动因素。首先，权力清单作为限制政府权力的制度安排，从梳理到制定、从审核到发布、从执行到调整，均应当在立法机关的主导和监督之下进行，若离开人大部门的统筹和参与，制度过程将难保其公允性。其次，将权力清单纳入司法过程并作为司法裁决的基本依据，将会大大彰显权力清单的权威性和法治属性，增强全社会对权力清单的自觉认同和遵从。再次，虽然部分民众对政府还存在着一定程度的不信任感，但权力清单制度无论是改革理念还是具体内容，都契合了民众对监督政府用权、放松社会管制和加强公共服务的期待，为增强制度认同、进而提升治理效能创造了有利条件。3.4 实施机制：制度势能的条件保障权力清单制度作为政府治理体系的“新成员”，其有效运行离不开与其他治理要素的良善互联，这些要素呈现动态性、监督性和救济性等特征，能够为制度势能的积聚提供条件和动力，是权力清单制度治理价值发挥的“催化剂”和实现机制。首先，权力清单制度的动态调整机制是增强制度韧性、提高制度势能的必要条件。这一机制安排要求权力清单根据法律法规的立、改、废、释与部门“三定”方案调整予以及时更新，主动取消、下放或“挂起”与经济社会发展不相适应的权力内容，有效应对地方治理的复杂性与不确定性。其次，行政问责从责任履行的对立面就政府权责的一体运行提出约束和要求，是基于政府不当用权或不作为现象对行政主体施加的一种负向激励，不仅有助于约束违法用权的显性腐败行为，还能对庸政、懒政等隐性腐败形成震慑，为增强政府执行力提供有效激励。再次，行政救济机制作为公民权利的兜底保障，其作用在于通过对公权力行为的复议和审查，使受到非法侵害的权利重新得到公正对待，从而能够对公权力形成监督和约束，促使各部门主动依照清单规范并负责任地行使手中职权。

4 政府权力清单制度势能的蕴积与释放

将政府权力清单制度优势转化为现实的治理效能，是权力清单制度生命力的集中体现，这一过程离不开制度势能的蕴积与释放。为此，需要兼顾制度势能的划界与跨界价值，整合控权与合作功能，在汇积势能增量的同时不断释放势能存量，增强政府治理的效率和效益。

4.1 制度势能的蕴积

第一，积极造势，增强制度价值认同。制度认同是制度遵从的基础，缺乏广泛的制度认同，再完美的制度也难以得到有效执行，制度势能的发挥更是无从谈起。权力清单制度作为全面深化改革的重要部署，无论在政策话语还是在学术话语中，都被视为深化“放管服”改革和规范政府履职的有力工具。然而，由于权力清单是由法律法规细化而来，容易被当成是对后者的简单复制，令其存在意义受到一定争议，进而对制度推行带来了不利影响。因而，较高的制度认同是权力清单制度顺利实施的首要前提，它通过强化各级政府对制度的遵从，为制度势能的蕴积创造位势条件。

一是增强制度认知。制度认知是制度认同的基础。根据笔者2017年10—11月实施的一项关于“县级政府权力清单制度实效”的社会调查，在1061名受访者中，近六成对权力清单制度表示“不了解”或“不太了解”。可见，加强权力清单教育宣传已尤为迫切。对行政机关而言，可通过集中教育或个人自学等方式将清单规定内化为具体执法行动，成为政府履职的基本依据。对社会公众而言，可采用线上线下多种方式，向公众宣传权力清单的功能及其适用情形，使之成为公众办事的首选指南。二是培育政民互信。信任是一种重要的社会资本，与合作具有同构性，以信任为核心特征的信任机制能够有效解读合作治理的场域特征和制度特征。对此，一方面要增强政府公信力，提升公民对政府治理的认同，增强权力清单制度的社会遵从度，使公众主动运用清单监督政府；另一方面要增强政府对公民的信任，为决策过程的民主嵌入夯实思想基础，实现政府与民众的合作治理。三是建构公民理性。公民理性是维护社会秩序、实现地方公共事务合作治理的内在要求。要利用现代公民文化增强公民理性，激发民众权利意识，提升民众参与地方治理的积极性，在与政府治理的良性互动中主动表达和维护自身合法诉求。第二，科学蓄势，实现清单内容合理建构。权力清单是制度势能的物质依托，不仅承载着制度控权-合作的二重价值，也向民众提供了政务办事的重要索引。科学合理的清单内容是制度有效运行的基本前提，因此实现权力清单内容的周延性与合理性，对于增强制度势能、实现制度控权与合作价值尤为必要。一是确保政府事项的集中化呈现。要围绕政府治理的“一件事”，依法完善包括事项名称、法律依据、行使主体、运行流程、监督方式等在内的清单内容，确保社会公众看得明白、用得方便。同时，清单内容的制定和调整要主动与机构改革对接，尽量使“一件事”由一个部门来承担，降低履职成本，提升治理效率。二是推动清单文本的法治化管理。尽快出台全国统一的政府权力清单制度建设规范并适时上升至立法高度，对制度的内容、价值、适用、调整、监督保障等问题作统一规定，实现清单制度的法治化运作，增强制度实施效力。三是实现清单内容的民主化调适。加快健全决策参与程序，主动吸纳专家学者和普通公众参与权力清单建设和调整过程，保障民众知情权和表达权，确保清单内容的动态调整是基于对经济社会发展需要和民众诉求的充分考虑后做出的，以增强清单内容的合理性和普遍遵从性。4.2 制度势能的释放第一，主动应势，巧妙借助新技术加持。新技术革命的发展既能以其独特的理念、技术和方式有效提升国家治理水平，又会使国家治理面临着数据缺陷、隐私保护、信息安全等一系列技术性、社会性挑战。对政府治理而言，新技术革命挑战与机遇并存，既不能拒绝，也不能不加筛选地盲目引入，而应结合具体治理场景将大数据、云计算、人工智能、区块链、5G等技术巧妙嵌入治理环节，以技术理性重构治理生态，加快释放制度势能，逐步迈向合作治理。首先，要以“区块链+大数据技术”的去中心化和信息聚合特征实现公共事务的共识型决策。一方面要利用区块链技术推动不同治理主体平等参与决策过程，最大限度维护民众政治参与权利，使政策结果切实反映全体决策者的行动偏好；另一方面，要运用“万物入链”形成的大数据为公共决策提供依据，使决策结果最大限度符合公共理性，进一步提升治理质量。其次，要以“5G+云计算”的快速传输和强大运算能力推动政府权力的即时调整。利用分布式计算方式对即时收集的地方执法与服务信息进行快速分析，为权力数据库的实时更新和动态调整提供现实依据，实现对社会事务的敏捷治理。再次，要以人工智能的自主性生态建构地方公共事务的智慧治理。人工智能的认知自动化、认知预见和认知参与等技术能够重塑政府用权流程，降低信息不对称，减少合作成本。同时，还需将公共场域的治理主体、客体、目标、资源等信息纳入人工智能应用系统，催生“人工智能+公共治理”新业态，进而实现对公共事务的全方位研判和实时的自主治理响应，推动精准用权和智慧治理。第二，潜心谋势，完善制度实施机制。制度的生命力在于实施。有效的制度实施是实现制度由文本变为现实并转化成治理效能的唯一路径。权力清单制度只有真正落地见效，其在控权与合作层面的势能才算得到了释放。然而，实现制度落地见效，除了需要强化主观制度认同、客观内容完善及必要的技术支撑外，还离不开一定的运行机制作保障，确保制度势能有序释放。

一是完善权力清单制度的“开源”机制。鼓励清单栏目根据各地公众办事需求进行完善和调整，在原有清单结构之外新增更多权力运行信息和便民服务信息，推动控权与合作势能的更好集聚。如河南在全省各级政府权力清单中设置“办事地点”“跑动次数”与“办理结果样本”等群众想了解的办事信息，而湖北省更是新增了“地图坐标”与“交通线路”等更为周到的导航服务。二是健全权力清单制度的警示机制。廉政警示是营造风清气正治理生态的必要安排。在权力清单建设调整过程中，要根据各级政府权力腐败的大数据分析对各部门职权由高到低设置廉政风险级别，将权力运行与腐败防范相结合，降低地方官员的廉政风险。三是强化权力清单制度的赋能机制。要针对地方政府特别是基层政府因资源禀赋不足或权力弱化等原因造成的职权“接不住、用不好”的窘境，适度给予一定的编制、财政等方面的支持，加强基层执法能力培育，增强基层权力承接与履行能力。

5 结语

制度势能可以为理解制度的实施逻辑和效果差异提供新的视角。党的十八大以来，我国高度重视政府权力清单制度在国家治理体系和治理能力现代化中的作用，其显在的控权势能与潜在的合作势能，是理解权力清单制度优势及其当代治理价值的重要切入点，在很大程度上决定着制度实施的成效。作为一场发端于基层治理创新并经自上而下的制度变迁而广泛铺陈的制度变革，权力清单制度在打通政府治理“最后一公里”和实现政务服务“最多跑一次”上的重要价值正获得越来越多的共识。这些价值无时无刻不以制度的控权-合作属性为锚点，不断重塑着政府与其他主体之间的互动关系。经善治元素的注入，现代科层制在治理现代化的角色塑造中已愈来愈显著地散发出其寻求合作的一面。在此意义上，推行政府权力清单制度，首先应释放好制度的控权势能，明确政府权责态势与行为边界。同时，还要积极引导政府各部门主动“走出去”，鼓励社会公众积极“走进来”，实现政府部门之间、政府与市场、政府与社会之间良性互动，推动多元治理主体的合作建构，实现公共事务的有效治理。

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