【文章精选】张磊、曾雪莹、孙琳丨城镇化背景下村庄土地发展权的形成机制分析——基于关系产权视角丨2021年第2期

城镇化背景下村庄土地发展权的形成机制分析

——基于关系产权视角

张磊 曾雪莹 孙琳

【摘要】已有对集体土地发展权的研究主要基于制度经济学的产权理论，强调土地产权的排他性，以及清晰界定土地发展权的重要性。然而，随着城镇化的推进，我国村庄中土地发展权往往受到社会习俗、村民集体意识的影响，容易出现权利内容界定模糊、实现形式多样等现象，形成了很多不完全符合法律法规，又长期存在的非正式开发。本文首先系统比较了集体土地发展权相关的权利产权和关系产权理论，然后基于关系产权的分析框架，通过典型案例分析村庄中土地发展权的类型，以及支撑这些非正式产权的社会关系。研究发现村庄中集体土地上已存在多样化的住房产权，这些产权类型在涉及社会群体的广度、发展权的清晰度和稳定性上存在明显差异，而支撑其产权的社会关系也有所不同。祖屋和统规自建房嵌入本地村民社会的程度较深，更多受到习俗、习惯的约束，而宅基地上出租屋和小产权房的村民社会嵌入性较弱，更需要借助于合约和房产证等制度化的约束方式。鉴于此，本文建议针对支撑不同产权类型的社会关系，采用差异化的政府介入方式，从而使正式规则和非正式规则相向而行、形成合力，而非相互排斥、彼此相悖。

【关键词】土地发展权；城中村；关系产权

【作者介绍】 张磊：中国人民大学公共管理学院教授，[e-mail]；曾雪莹：伦敦大学学院巴特莱特规划学院硕士研究生，[e-mail]。孙琳：中国人民大学公共管理学院博士研究生，[e-mail]。

【引用格式】张磊,曾雪莹,孙琳.城镇化背景下村庄土地发展权的形成机制分析——基于关系产权视角[J].公共管理与政策评论,2021,10(2):91-101.

【文章结构】

一、引言

二、土地产权与制度变迁

（一）集体土地产权的属性争议

（二）集体土地发展权的差异性

（三）关系产权的理论框架

三、案例选择与分析方法

（一）案例选择

（二）基于整体而非基于事件的案例分析

四、集体发展权的社会关系分析

（一）祖屋

（二）宅基地上自建出租屋

（三）统规自建房

（四）小产权房

五、结论和政策建议

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一、引言

土地发展权又被称之为土地开发权，主要是指组织或者个体改变土地利用性质或者土地利用强度，并从中获益的权利[1]。农村集体土地的发展权，在法律意义上或者政策文件中，主要是指农地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场而获取收益的权利[2]，而事实上的集体土地发展权则包含通过正式或者非正式的途径，转变土地用途或强度并从中获益的权利[3]。随着我国城镇化的持续推进，在经济发达地区，尤其是城乡结合部地区，村集体和村民越来越关注集体土地的发展权，而围绕集体土地开发及其收益分配的规则制定和实施过程也成为政府、市场和社会三方争论的焦点。

在中央政策层面，2014年12月，中央全面深入改革领导小组第七次会议审议通过的《农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中提出探索改革和完善我国宅基地制度；2018年中央1号文件做出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革部署。但是，现有改革试点成果仍未形成可推广的制度经验，各方对“三权分置”权利的认知和边界仍未达成一致[4]。在地方实践层面，北京、广州、深圳等城市业已在农村集体土地上开展“重点村改造”“三旧改造”“城市更新”等再开发项目，这些项目实质上都对城中村、城边村的集体土地的发展权进行认定、补偿和再分配[5，6]。

在理论层面，现有关于集体土地发展权属性的争论仍未达成共识。基于制度经济学产权理论的研究指出，产权清晰是土地利用效率提升的基础，因而强调通过土地确权，提升集体土地的市场化水平[7，8]。而基于权力关系和文化属性的研究，则更强调集体土地产权的历史性和适应性，倡导因地制宜，继续维持多样化的集体产权关系[9，10]。基于以上原因，本文首先梳理了我国土地产权和制度变迁中涉及村庄土地发展权的理论争议，然后借鉴社会学学者提出的关系产权视角，以深圳市S村为例，比较村庄内住宅用地上实际存在的土地开发及收益分配类型，分析支撑各类型住宅用地发展权的社会及权力关系，最后提出在城镇化背景下，基于土地产权的社会关系，对非正式土地开发建设进行分类治理的政策建议。

二、土地产权与制度变迁

（一）集体土地产权的属性争议

虽然在我国《土地管理法》将集体土地的所有权明确表述为“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。但是在现实中，乡镇基层政府、行政村、自然村、村民各方到底在多大程度上实质拥有集体土地的所有权、使用权和支配权仍然是学界长期争论的热点问题。即使是“谁拥有集体土地”这样看似简单的问题，其答案在不同地区、不同人群之间也存在较大差异[11]。例如，Cai在对20世纪90年代末中国271个村的调查中发现，40%的村其集体土地归行政村集体所有，45%的村其集体土地归自然村所有，15%的村其集体土地由行政村和自然村共同所有[12]。而基于2005年湖北、河南、山东等七省的村民调查，项继权等人也发现，超过一半以上的受调查村民认为集体土地是国家的，29%的受调查村民认为是集体所有，19%的受调查村民认为是其私人所有[13]。

因此，何佩生在解释中国的集体土地产权时，认为中央政府在制定法律时刻意采取模糊的方式，从而为各地根据其所属的社会经济环境、政治要素形成适合地方的实质产权规则提供了条件[11]。周其仁则认为我国集体土地的产权结构在现实中既不是国家单方面提供一套有效的产权系统，也非村集体、村民依靠村庄习俗习惯安排，而是经过“中央——地方政府——农村社区——村民”之间系列分布达成的交易，一方面排除国家对农村集体土地产权合约的侵犯，另一方面，在村集体内部逐步增强资源利用的排他性。由于这一过程往往没有明确的法律依据和执行机构，通常是依靠尚未法制化的信息沟通、谈判和讨价还价[7]，或者法律依据源自多个合法性系统，包含原则冲突、解释多重的规则体系，规则的执行过程变成了规则的选择过程，遵循政治竞争而非法律衡量的原则[14]。

随着我国城镇化的推进，集体土地发展权问题逐渐成为产权争论中的焦点。其核心问题是谁应当享有土地发展权收益，或者说土地开发收益在政府、村集体、村民之间如何分配?针对此问题学界存在两派互相对立的观点：一方面，沈守愚等主张土地发展权归国家所有，由国家直接审批，将农用地和建设用地分开，由国家来掌控农地转变为建设用地的权力[15，16]。与之相对，刘永湘等认为集体土地发展权应该归农民集体所有，现有征地制度通过国家性的行政垄断压制了村民的集体土地发展权，而为了获取土地开发收益，村民往往只能通过自发流转、隐性流转、出租等形式抗争，最后导致农地转用混乱[17]。此外，在征地过程中，村集体土地所有权中的村民“集体”，往往被虚化，村集体组织并不能很好地整合村民利益，反而受制于基层政府，后者往往成为连接村集体和开发者之间的“土地商人”[18]。在实践中，集体土地发展权的实现途径也日趋多样：既有通过合法合规的土地征收、获得建设留用地、申请宅基地、申请乡镇企业用地等方式获得土地发展权或补偿，也有通过违法违规的土地出租、少批多占、违法建设等方式获得实质上的土地开发收益。然而，不管何种方式，土地发展权的确定和实施都具有很大不确定性，都是在一定情境下，基于政府、市场主体、村集体和村民多方博弈的结果。因此，将土地发展权相关的矛盾和纠纷简单地归结为土地增值、行政监管力量薄弱、村干部和村民法律意识淡薄，并不足以解释其所嵌入社会的复杂性和矛盾性。而脱离社会情境的“确权颁证、同地同权”的市场化策略，或者不加区别地实施严格的政府管制措施，在实施中不仅难以有效解决已有问题，反而可能会导致更多的纠纷。因此，集体土地发展权的界定和分配需要基于权利形成的社会关系，其中不仅包括政府、市场和社会（村集体和村民）三方的法律权利和义务，更重要的是要深入分析在一定时空背景下，三方映射到特定空间单元内的平衡状态，以及实际的权利和义务[19]。

（二）集体土地发展权的差异性

村民实现土地发展权的方式既包括显性手段（如征地拆迁中抗争），也包括隐性手段（如集体性沉默）。虽然，显性手段在数量上呈现增长趋势，而且更容易引起政府、社会和媒体的关注[20，21]。但是，这种显性“冲突”方式，并非村民实现土地发展权的常用手段，在更多时候村民会采取日常行为的不合作，或者说沉默的集体力来实现其土地发展权，通过数量众多，但是规模较小的“违法”占地、“违章”建设行为，通过获取市场租金等途径实现其土地发展权。当然，违法在此更多是指与现有的法律法规相冲突，而村民的集体意识或者习惯中认为其中很多类型的违法建设行为是合理的，或者至少说按照其解释逻辑来说是“合情”的。这些日常行为虽然从个体而言可能规模较小、影响并不显著，但是随着时间的积累，其对空间环境的整体影响则不容忽视。

城中村则是其最明显的结果之一。城中村事实上是村民争取土地发展权的形式，其核心是试图改变原有的福利式发展权分配模式，分享土地开发之后带来的增值收益。已有针对城中村形成原因的研究中，主要强调两个因素：第一，城乡二元的土地制度[22，23]；第二，正规城市住房市场难以满足大量外来人口住房需求[24]。但是，这两种因素并不能有效解释为何在中国既没有像北美等发达地区在城市中心区形成边界并不清晰、贫困人口集聚的社区，也没有产生在拉美、非洲、南亚等发展中国家普遍出现的大规模连片贫民窟。由此可见，虽然城中村主要出现在城市发展较快的城乡接合部或者新建成的城区，但是产生城中村这种特殊形态聚集区的种子，即村民对土地发展权的诉求和支撑其产生的社会关系，则普遍存在于城中村、城边村和一般村庄等各类村庄中，究其根源则是村庄中长期存在的成员边界明晰、紧密的社会关系，以及由此形成的习俗、习惯和惯例，或者说是一种基于共同体的契约[25]。

承认社会关系对集体土地发展权影响的普遍性，并不意味着在各类村庄中对于土地发展权的界定都类似。恰恰相反，随着城镇化的推进，政府和市场带来的外部压力增大，村民社会关系、习俗、习惯的改变，村庄之间和村民之间的分异都会影响到集体土地发展权的实质内容和实现形式[26]。已经有学者关注到集体土地发展权在村庄之间和村内的差异性，汪晖等基于全国范围内大样本的分层抽样村民问卷调查数据发现，虽然宅基地的分配方式仍然基于公平原则，村民家庭之间的宅基地面积差距并不十分显著，但是村民建屋面积则已经随着村庄之间城镇化水平差异、村民家庭的经济水平而显现出明显的分异，村民宅基地上的发展权已发生改变[24]。张磊等基于广州的村民调查数据也得出城镇化和市场化导致村庄之间，以及村民之间的住房建设分异加剧，宅基地的公平分配并不能保证本地村民土地开发权的均等分配[26]。而何深静等则发现即使在城中村内部，本地村民、本地城市户籍人口和外来人口之间也存在明显的住房差异[27]。

（三）关系产权的理论框架

事实上，关于土地产权的争论一直伴随着现代资本主义工业社会的发展，以市场机制为基础的自由经济开始扩张，逐步瓦解了前工业化时期的经济，乃至社会和政治结构，土地作为一项基本生产要素，在市场经济条件下成为可供交易的商品，并逐步形成以个体为基础，具有排他性，公有和私有二元对立的土地产权概念[28]。与之相比，土地的社会成员权（social entitlement）以及社会关系的历史则更为悠久。事实上，在前工业化社会中土地的权属往往是持有（possession），而非所有（ownership），是基于集体生存权的包容性权利（inclusive），而非基于追求个体利益的排他性权利（exclusive），土地权属更多体现土地各相关方之间的权利和义务关系，这些权利和义务不仅涵盖经济范畴，同时还反映出主流的社会和政治关系[29，30]。

随着市场经济的持续发展，以及与之相应的经济关系与社会、政治、伦理关系的变化，自由主义的经济传统逐渐成为西方发达资本主义国家的一项主流价值观，米勒、哈耶克所提出满足个体最大化需求的消费者假设成为经济领域乃至其他社会科学领域的金科玉律，该假设认为每个消费者都是独立的个体，基于满足自身的需要通过市场交换其所需的产品，因此市场是配置资源最有效的方式[31]。按此逻辑，土地产权的主要作用就是要清晰界定土地上的各项权利，从而有利于其在市场上交换，实现效用的最大化。

与之相对，波兰尼则指出市场经济并非与生俱来，在前工业化时期，经济关系往往深深地镶嵌在社会、政治、伦理关系中，受制于各种各样的社会关系[32，33]。土地本身就构成社会制度的一部分，是军事、法律、行政及政治体制的基础，其地位和功能受制于法律与习俗。而在原始资本主义时期，经济与社会开始脱钩，市场经济发展摆脱了伦理道德的束缚，土地成为一种商品，按照市场机制组织起来，可以自由买卖。波兰尼从社会关系视角分析土地的观点虽然没有占据主流经济学，但是却被社会学、经济人类学领域的学者所接受。与之相似，格卢克曼提出土地的持有和使用状态不能简单划分为“共有”或者“私有”，只有在充分认识整个社会系统的基础上才能够深刻理解产权[29]，产权关系本质上其实是复杂的政治和社会关系。

产权虽然很重要，但是在古典主义经济学时期，由于私有制占据主导地位，因此产权更多作为研究的前提，而非研究的对象。随着研究环境逐步拓展，在面临市场转型的前东欧国家，或者习俗习惯与市场经济相悖的发展中国家，经济活动往往是在非完备市场条件下进行，在这些社会环境中私有制并不占据主导地位，产权作为研究对象重新受到经济学者的关注。基于新古典主义经济学和奥地利学派形成了产权经济学派，其核心思想之一就是“权利产权”，即将产权视为一项权利，具有排他性和可转移性，权利主体间的边界清晰，产权内容包括资产使用的剩余决定权、资产收入支配权、资产的转移权[34，35]。

伴随着我国市场经济改革，基于“权利产权”的经济理论也开始影响到我国改革实践，所体现出的基本思路就是要明晰产权，引入市场机制，提高土地、人力和资金的使用效率[34]。然而，基于市场导向的产权改革思路往往与实践形成巨大反差，或者说我国改革实践恰恰证明很多经济运行行为与经典权利产权理论相悖，这点在乡镇企业和村集体土地制度改革实践中尤为明显。例如，经典理论认为，产权明晰化有助于提高经济效率，产权模糊是不合理的、低效的，最终会被明晰、高效的制度所取代，但是现实中村集体土地产权往往是模糊的，受到国家制度、观念和掌权者的影响[10]。理论上政府与市场边界要清晰，不应过度干预市场主体的行为，然而现实中基层政府与乡镇企业之间的边界并不清晰，基层政府往往承担“集团总公司”的角色，为本地乡镇企业提供支持，极大地促进村集体企业的发展[37]。

对此问题，周其仁强调产权制度转型路径的复杂性，指出中国农村的产权保护机制不是“国家——市民社会”通过正式途径协商形成，而是通过“国家——地方政府——村集体——村民”多层级、非正式的交易行为改变了土地产权制度[7]。其内在隐含假设，仍然是集体土地产权会更加明晰，也更容易按照市场原则交易。

刘世定、周雪光、曹正汉等学者则更强调产权制度形式和内容的多样性和社会嵌入性[35，37，38，39，40，41]。其中，刘世定从占有的三维度结构（占有的排他性、选择范围和时效）出发，分析了行政变通、人际关系网络和政府财政激励等非市场手段对于产权的影响[37，41]。周雪光则提出“关系产权”概念，即产权是一种社会关系。区别于边界明晰、排他性的“权利产权”，关系产权强调组织和环境之间建立相关关联、相互融合、相互依赖的稳定关系，产权结构则是用来维系这种稳定关系的重要手段。关系产权基于一种稳定的多边和双边关系，以及除法律法规之外更广泛的社会集体认知，因此容易出现组织间产权模糊，市场化程度低、产权集中度高，或者难以进行分割的领域[35]。

借鉴周雪光提出的“关系产权”框架，马良灿、折晓叶等学者将其进一步拓展用于分析村集体土地产权的内容和形成机制[42，43]。马良灿强调产权是一种权力关系，通过案例重点分析集体土地征用过程中村民与外部的政府、市场之间围绕发展权补偿展开的博弈；臧得顺提出村庄内部村民非正式的“社会性合约”，诸如生存原则、先占原则、强力原则和成员原则对集体土地产权影响的理论框架，并通过案例剖析了村民之间、村民和村干部精英之间“关系产权”的运作原则和逻辑。折晓叶则从村民通过补偿谈判谋求土地发展权的时间跨度上提出“土地追索权”的概念，指出在名义产权界定之后，土地发展权现时现地的明晰是一个由各方主体依据法理和情理不断建构的延续过程，具有动态性和反复协商特征[43]。

整体而言，与权利产权相比，基于社会学视角的关系产权理论为分析和解释具有模糊性、象征性特征的非正式土地发展权提供了更有效的理论工具。第一，关系产权的测度包括关系产权的广度、稳定性、集中程度和明晰程度。第二，社会关系嵌入物质环境中，即将人与人的关系划定在具体的时空中，按此逻辑土地发展权形成更多是基于相对稳定的、持久的社会关系，而非只是正式的法律法规。第三，关系视角突破私有和公有二元主义观念，将详细梳理土地产权的权利义务关系，具体到土地发展权分析，更为重要的是，要梳理当前各种类型的非正式开发土地发展权实现形式中的村集体、村民的权利义务关系。第四，产权的清晰（concreteness）界定是源于社会经济发展的需要，土地发展权界定也是要看所属的社区内是否有界定的需要，如果产权难以拆分，或者并无交易的需要，产权往往是以嵌入地方的社会关系的方式存在。

接下来，本文将应用关系产权的理论框架，通过典型城中村案例分析，评估宅基地上各类非正式土地发展权的广度、稳定性和明晰程度。土地发展权的广度主要是指其涉及人群的范围；发展权的稳定性是指宅基地上开发建设是否呈快速变化趋势；发展权的清晰程度主要是指对于集体土地上住房开发内容及权益分配是否有清晰界定。在此基础上，从资源获取途径、制度环境（法律法规、文化观念和社会期待）和行为特征三个方面解释村民在不同关系产权情境下土地发展权的社会建构逻辑（见图1）。

三、案例选择与分析方法

（一）案例选择

本研究选择深圳市龙岗区S村作为案例，该村占地面积3.7平方千米，现有本村居民1 465人，其中1 166人属于经济合作社的股民，外来人口约6 300人，本地村民都以陈姓为主，是一个典型的单姓宗族村庄。S村交通便利，临近广深公路和京港澳高速路。目前，该村已完成股份制改革和“村改居”工作，成为一个城市化的“村庄”，但是村民与村集体组织仍然保持着密切的经济联系。

选择S村作为案例主要基于以下两方面因素：第一，案例典型性。S村区位优越，受城市化影响明显，同时还未经历大规模的整体更新改造，是深圳市原经济特区外一个较为典型的城市化村庄，保留了祖屋、宅基地和小产权等多种类型的土地权属和开发模式。第二，信息的可达性。基于关系视角的案例分析要求研究应深入了解案例的历史背景、社会关系网络、开发过程，而获取这些信息需要与村民建立非常密切的信任关系，本文合作者之一有过在案例村庄的生活经验，且家族中很多亲属仍然在村内居住，这为深入案例调查和访谈提供了不可或缺的社会资源。

本案例研究分别在2017年、2018年进行过两次集中调研，深度访谈村集体组织负责人、本村村民、基层政府管理者和村民房屋施工承建者。主要访谈问题涉及宅基地或房屋的取得时间、取得方式、建房成本及筹资模式、应对政府管制的手段。除此之外，为整体了解深圳市城中村宅基地上房屋建设管理和产权认定的制度变迁，在2013—2018年，研究者对广东省以及深圳市涉及城中村规划管理工作的规划师、管理者、学者、开发商、三旧改造协会工作人员等进行了长期的跟踪调研和深度访谈，主要访谈问题涉及城中村宅基地分配、住房建设和更新补偿上的政策沿革，以及实践中的操作规则与法定规则之间的差异及形成差异的主要因素，尤其是村庄内部的影响因素。

（二）基于整体而非基于事件的案例分析

本研究分析关系产权的案例时，采用基于整体性的视角分析集体土地非正式发展权及其涉及的社会关系，而非以往研究中基于事件的案例分析[42，43，44]。这主要基于以下三点原因：第一，根据周雪光对于关系产权的界定，产权基础上的关系应当具有稳定性和持续性。本文研究的村庄非正式发展权既有随着城镇化推进动态变化的特征，同时也呈现阶段性的稳定状态，基于整体的分析视角，可以通过日常性、重复出现的行为概括出发展权的类型及其社会关系，而非具有很大偶然性的单个事件。第二，与拆迁过程中村民采取集体谈判、群体上访、正面冲突等显性、激进的抗争手段不同，村民在实现集体土地上的非正式开发权时，往往采用隐性的、非对抗性的“韧武器”，通过日积月累渐进的违章建设行为造成实质上的产权转变，从而实现正式法律法规中并未赋予的土地发展权，采用整体性的视角可以更好地概括社会建构过程的一般规律。第三，整体性的研究引入了历史视角，突出特定类型发展权产生的历史情境，同时也区别于一般讲述故事型的田野调查，将单个案例村庄“阶段化”和“类型化”，拓展了案例分析的广度，增加了研究的可信度，也有助于揭示现象背后的隐性逻辑[45]。

四、集体发展权的社会关系分析

在详细分析S村集体土地发展权背后的社会关系之前，首先要厘清村民集体土地发展权的主要类型。整体而言，村集体土地上的房屋开发和利益分享可以分为两大类：集体产业用地和村民宅基地。前者的开发和收益分配仍然基于村民集体决策，并依照集体成员权（股民）的方式进行分配；而后者则更为多元，涉及村民个体和家庭之间、村集体和村民之间、基层政府与村集体之间的社会关系。本研究重点分析宅基地上的发展权。

该村村民获取宅基地发展权的方式主要有以下四类：第一，20世纪80年代之前陆续通过继承方式取得的宅基地，然后在其上建设的祖屋；第二，20世纪80年代后期，为解决祖屋住房面积狭小问题，村集体组织利用荒地，分配给每户村民120平方米的宅基地，由村民自主建设房屋；第三，20世纪90年代末，村集体组织进行新村建设，集中分配给每户村民180平方米的宅基地，由村民按照统一图纸进行建设；第四，2010年，村集体经济组织在集体土地上统一建设住宅小区，将其中部分房屋以有偿方式分配给经济社股民。

（一）祖屋

祖屋即祖上流传下来的房屋，分布在该村的中心位置，紧靠S村祠堂，数量约有200块，占村庄中宅基地数量15%。祖屋宅基地大部分都在新中国成立前取得，时间最早可以追溯至清代，地块面积大小不一，大部分面积都在30～50平方米，地块之间的间距较小，狭窄处仅有2～3米。现状祖屋建筑多以一层为主，建筑建设时间也较早，大部分房屋都有超过70年以上的历史。祖屋周边的基础设施不完善，居住环境较差。现在大部分都已出租给外来人口居住，每套祖屋的年租金只有约1 000元。

祖屋的产权持有者都为村民，或者村民的直系亲属和后代通过继承方式取得。在此需要对本地所认同的村民概念做一个界定，本地俗称的“村民”不仅是指现在拥有本地户籍的村集体组织成员，同时也包括曾经长期居住在S村，拥有本地户籍，或者和户籍村民拥有较近血缘和亲缘关系的村民亲属，这些人即使离开，也在很长时间内被认同为村民，会参加本村的祭祖等活动，也能够通过其亲缘关系继承和持有祖屋的实质产权。虽然，祖屋的发展权并没有清晰的界定，但是祖屋地块上的违章建设并不多。这主要受两方面条件约束：第一，习俗习惯。该村是以单姓氏为主的村庄，祖屋地段又大多毗邻宗祠，村民习惯上不能在其周边修建过于高大的建筑，怕影响风水。第二，开发的外部条件约束。祖屋地块面积较小，周边街巷狭窄，房屋拥挤，除非进行整体更新改造，否则单个地块开发之后的经济价值较低。

整体而言，祖屋的发展权是一种具有社会嵌入性较强的产权。祖屋产权范围只涉及村民，其发展权虽然没有清晰界定，但是村民对其开发的预期并没有太大变化，即对于发展权的诉求较为稳定，由于受到传统观念的约束，违章加建行为较少，政府、村民之间对于祖屋地块上的发展权解释并无太多冲突。祖屋及其地块的经济属性不明显，无论是村民之间，还是村民与外来人口之间很少进行交易。

（二）宅基地上自建出租屋

20世纪80年代后期，随着S村经济发展，村民收入水平提高，人口数量也不断增加，原有祖屋地块远远不能满足村民的居住需求，因此村集体经济组织将村内闲置用地划拨给村民作为宅基地，地块面积标准为120平方米/户，此类宅基地数量最多，约有900块，由村民自主建设住房。这类宅基地上最初建造房屋以1～3层为主。但在20世纪90年代末至2003年期间，随着该村周边交通设施改善，外来人口逐渐涌入，部分村民将房屋用于出租。此外，深圳市政府在此期间针对特区内城中村违章建设问题颁布《关于坚决查处违法建筑的决定》和《深圳经济特区处理历史遗留违法私房的若干规定》，S村位于特区外，但是村民仍担忧政府对房屋建设的管制会加强，所以部分经济条件较好的村民开始将房屋翻建、加建至6～7层，房屋通常都未加装电梯。2010年，随着该区域也被划入经济特区范围，以及附近轨道交通站点的规划建设，村民开始集中进行加建、改建，新建房屋更多针对租户需求，户型多样，配备有电梯、电动车充电处等设施，层数在9～13层。2011年之后，随着政府管制加强，村民违章建设行为逐渐得到控制，2013年之后则很少有新建出租屋。

宅基地上自建出租屋持有者和利益分配方式非常多元，既有本地村民，也有外来投资者。在申请宅基地时依据“一户一宅”的国家法规，但在村民成员权确认时则不仅考虑户籍等正式规则，更重要的是考虑传统习俗，按照分户习惯来分配，这也意味着即使部分成年男性已离开本村，但是仍然可以申请取得宅基地。而之后随着房屋用途逐渐由村民自住转向出租，村民意识也发生改变，支撑产权的社会关系也发生分化和变异：第一，经济实力较强的村民出资在宅基地上修建房屋用于出租，获取开发权带来收益，虽然这些开发权并不受到法律保护。第二，部分村民将宅基地卖给本村村民或外来投资者，由投资者建设房屋用于出租。与祖屋宅基地不同，村民更多将出售此类宅基地视作经济行为，而不必承担太多的社会约束，不会被村民视为不肖子孙、辱没先辈。第三，村民与外来投资者（承建商）合作，由村民提供宅基地，外来投资者（承建商）合作或者独立投资，建成后房屋的经营权（或者出租收益）按照投资比例进行分配。由于宅基地上违建房屋不受法律保护，外来投资者为了降低风险，通常会与村民签订合同，并到公证处进行公证。而且很多投资者同时也是出租屋的承建商，熟悉此类出租屋的建设流程和风险规避方法，而村民也往往选择出租屋建造经验丰富、信誉较好的承建商合作，以保证房屋的质量。

与祖屋相比，自建出租屋土地发展权嵌入村民社会的程度有所降低。产权涉及主体有所扩展，除了本地村民外，还包括外来投资者或承建商。村民对于自建出租屋的土地发展权预期具有不确定性，往往根据市场需求、政府管制和投资风险综合考量后做出决策。传统习俗对于自建出租屋缺乏约束，而通过非正规住房开发与出租市场来实现土地发展权收益最大化成为村民新的共识，并通过集体行动（即阶段性的集中违章建设）来实现。因此，自建出租屋是村民与政府之间对土地发展权解释冲突最激烈的一种产权类型，同时也是土地发展权市场属性特征比较明显的一种产权类型，部分村民甚至将宅基地或自建出租屋部分或者全部转让给外来人员。

（三）统规自建房

20世纪90年代末期，由于村庄中原有宅基地上自建房屋缺乏统一规划，村民建设无序，居住环境较差，同时也有部分村民成年后仍未分配到宅基地，所以S村集体组织在村庄南侧划定区域，统一规划、村民自建，所建房屋主要用于村民自住。统规自建房的宅基地分配原则与宅基地上自建住房类似，也是按照村民家庭中成年男子数量为依据，如果其名下没有宅基地，则可以无偿在此区域通过抓阄方式取得一块160m2的宅基地，然后按照村集体组织提供的设计图纸进行建设，房屋统一为三层。与之前分配的宅基地不同，统规自建房要求村民在取得宅基地后必须按照统一标准在规定时期内建成住房，如果无力承担建房费用，则自动放弃宅基地权利。此类住房建成后，基本上都是本地村民自住，很少对外出租，此后虽有部分房屋进行改建，但是基本上都未扩大原址范围、增加房屋层数，保持了较好的居住环境。

统规自建住房也是一种嵌入村民社会较强的产权类型，涉及主体主要是本地村民。发展权界定比较清晰，村集体在建房之初就明确只允许盖三层房屋，同时也受到村民所认同的惯例所约束。房屋的经济属性不明显，无论是村民之间还是村民与外来人口之间都极少交易，村民也基本上认可此类房屋只能用于自住，极少有村民违反规则加建、扩建，因此统规自建住房的发展权也比较稳定，村民和政府之间对于此类宅基地的发展权界定没有太多冲突。

（四）小产权房

2004年，S村开始实施村集体资产股份制改革，本地农村户籍的村民成为股民后固化的股份可以继承，但是不再随着村民出生、死亡以及户籍变动进行调整。在2009年，村集体经济组织为了提高股民收入，同时也为解决部分村民的住房问题，由改制后的村集体股份公司出资，在集体土地上修建了CS住宅小区。该小区2011年建成，内有13栋楼，户型面积为40～190m2，共建成住宅约1 500套，房屋所有者只能向村集体股份公司申请《房屋产权共有（用）证》，原则上只能在本地村民之间交易，即俗称的小产权房。

在CS小区房屋分配时，每个股民可以无偿取得40m2住房，若放弃可由村集体组织按3 200元/m2回购，如果选择套型超出40m2，则超出部分需按照3 200元/m2价格购买，村民内部交易亦按照此价格交易。而非股民购房者则需按照小产权房市价购买，价格约为7 000～8 000元/m2。即便如此，其价格也远远低于当时周边的商品房价格（约为15 000～20 000元/m2）。大部分股民将获得的小产权房用于出租或者按照小产权房市场价出售给外来人口，也有小部分股民由于经济状况较差没有能力建设统规自建房，或者分家之后子女较多而选择居住在该小区。

与前三种产权类型相比，小产权房的村庄社会嵌入性最弱。第一，产权持有者范围扩大，不仅涉及本地村民，还包括很多外来人口，即使没有太多本地社会关系，也可以通过市场方式取得产权。第二，对于获取住房的成员权界定，不是基于社会习俗中所认定的成员（即家庭中成年男子数量），而是基于制度化、规范化的村集体股份公司中的股民资格。因此，村庄中很多女性股民也可以与男性股民一样享受同样的住房福利，而不是股民的男性村民，即使与村庄社会仍然保持密切社会联系，也无法享受这种住房福利。第三，此类集体土地的发展权清晰，虽然建成房屋只有土地使用证，但是房屋的面积和权属都较为明确，房屋的交易和产权人的置换都由村集体经济组织进行制度保障。第四，土地的发展权直接固化为房屋产权，小区建成之后土地发展权也较为稳定，无论是村民还是外来购房者都没有加建扩建的行为。

五、结论和政策建议

本文基于关系产权视角，通过典型村庄案例分析，辨析出随着城镇化推进，在集体土地上的住房建设事实上已形成多样化产权。产权的社会关系一旦形成，就会长期持续，案例村庄中的祖屋、出租屋、自住房屋、小产权房等房屋随着村庄中的村民需求以及外部环境改变而形成，每种类型房屋背后的产权关系具有明显差异，村民个体和家庭并不能够随意改变，只能遵循各类产权的特定规则。

村民群体是一个有机的社会组织，而非个体的集聚。宅基地上的不同类型房屋产权嵌入村庄社会的程度有所差异，祖屋和统规自建住房嵌入程度最深，主要涉及村民内部的发展权分配，因此也更多受到村民传统和习惯的约束。宅基地上自建房随着外来人口涌入，逐步转变为用于牟利而非自住的出租屋，传统的习俗已经发生转变，村民开始与外来投资者（承建商）通过合约方式界定权利和义务。然而，巨大的市场需求也导致村民对于宅基地上自建出租屋的发展权诉求与政府的规章制度产生冲突，导致发展权的不稳定，以及实质上的发展权难以清晰界定等问题。集体土地上小产权房的社会嵌入程度最低，外来人口即使没有本村内的社会关系，也可以购买房屋和获得集体经济组织保障的房屋产权，当然村民的集体成员权在收益和交易时仍然能够享受一定的优惠。

已有基于关系产权视角的研究更多强调社会关系在纵向维度上对产权制度的影响。周雪光运用关系产权来解释私有企业运用独特的关系纽带动员资源，从而适应现实社会中信息、机会、风险的不同环境[35]。折晓叶也通过村庄中特定类型（村民征地）的产权形成过程，分析村民如何通过连续的追索行为，实现其土地发展权[43]。本研究则从横向维度上，分析了城镇化影响下村庄社会关系网络所形成的差异化产权，以及社会关系对土地发展权的影响。第一，社会网络的多样性支撑着差异化的土地发展权，遵守村庄习俗的村民之间，遵循市场交换原则的村民与外来人口之间的关系网络具有明显差异，因此也形成了实质内容具有明显差异的土地发展权，共存于村庄空间单元内。第二，社会关系形成具有历史性，因此也决定了村庄内部各类土地发展权一旦形成之后就会相对固化，后期形成的土地发展权类型往往难以复制之前的模式，而之前形成的产权模式也难以完全转化成为之后的模式。第三，社会关系并非一成不变，而是具有很强适应性。城镇化影响下，村民与涌入的外来人口形成了新的社会关系网络，同时也还保持或者适当调整已有社会关系，村民个体在多重社会关系网络中会采取不同的行为方式，从而既能享受祖屋、统规自建房、自建出租屋、小产权房等基于村民住房权利而来的发展权，同时也可以获得出租自建屋、出售小产权房所带来的发展权收益。

本研究也有助于探索宅基地三权分置的制度改革，优化“三旧改造”等城市更新政策工具。首先，宅基地制度改革作为正式规则的优化需要更多考虑在特定情境下，宅基地背后的社会关系，以及支撑现有制度运行的非正式规则。根据村庄的城镇化水平、经济社会发展程度区分作为生存权的住房福利和作为发展权的住房权利，前者应当基于公平原则，保障村民获得一定数量的自住住房面积，而后者则更多需要兼顾效率原则，根据其房屋的投资状况补偿给用于经营、出租的房屋，而非具有交易属性的商品住房。其次，要区分宅基地上不同产权类型的房屋，细化法律、法规和管制细则，使得正式规则与非正式规则相向而行，而非彼此相悖。针对祖屋、自住房屋，可以鼓励村民建立村民公约，从而实现自我约束和自我管理；而宅基地上自建出租屋则需要基于与村民的集体协商，确定相对合理的开发权，并以法定形式公布，同时加强对于自建出租屋的开发控制，合理制定补偿标准，降低村民通过增加违章建设在拆迁中获利的不合理预期；小产权房则应明确其保障房的政策属性，保障外来人口长租使用房屋的权利，但是不应改变土地使用权归村经济合作社的属性。

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