老无所养是国家的悲剧，全民普惠制基本养老势所必至

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作者：王江松，教授。先后就读于武汉大学、中国人民大学、中国社会科学院研究生院，获外国哲学博士学位。

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 摘要：   老无所养与养老多轨制、等级制等问题，在中国依然严峻。随着老龄化时代的到来，这问题的解决显然已经刻不容缓。这问题不仅需要讨论，不仅需要第一部门去改善，还需要更多部门的问题解决者去行动，去解决。

老无所养众生相

早在2008年，就有过像电影桥段一般的“入狱养老”报道。湖南农村老人付达信为了养老，故意抢劫被捕；在监狱里，他两年来第一次吃到了肉，做了有生以来的第一次体检；和以前生病只能靠自己硬扛不同，入狱后每天均有医生来巡诊，有急病随时到狱内医院就诊，病得重了还会有专人来照顾。

在如愿度过一年半“牢”有所养的悠闲时光后，养老问题，再次现实地摆在他面前。自2010年出狱回村养老，老人却总在惦记“不用劳动、解决温饱”的“监狱生活”。

付达信这样老无所养的农村老人，显然并非孤例。中国人民大学老年学研究所发布的调研报告显示，“有41.2%的农村老人，仍要靠劳动收入养活自己”。更无奈的是，一些丧失劳动能力又无子女照料的老人被逼自杀了结生命。

武汉大学教师刘燕舞在湖北、山东、山西、河南等11个省份的40多个村庄调研之后，发现农村老人的自杀现象“已经严重到触目惊心的地步”。

经统计，在各村去世的老人中，自杀率高得惊人，“至少30%，这还是保守估计”。在6年调研里，刘燕舞发现有不少老人，因为行动困难，拿不到药水瓶也站不上板凳悬梁，便在不及人高的窗户上，搭起一根绳，挎住头，蜷起腿活活吊死。

这样惨烈的自杀，在农村数不胜数，有些地方惊现“自杀村”。“药儿子”、“水儿子”、“绳儿子”，成了替老农民“养老送终”的“孝顺儿子”。

 网络上关于老无所养的报道随处可见：

70多岁的老人卖点杨梅、小菜，城管把他打翻在地后扬长而去，甚至有一位独腿卖水果老人被城管打死……

89岁老奶奶无依无靠刨地种玉米，走八九个小时山路去买农产品；77岁、80多岁老奶奶，没有低保也没有劳保，上街卖葡萄、卖青菜、卖玉米棒子养活自己，说自己还能干活，不要捐款；一位衰老到了极点的奶奶在拉着一辆捡垃圾的板车……

华山挑夫李方印，75岁。他是目前年龄最大的“华山挑夫" ，他已经在华山的壁峻道路上上上下下50年、，如今他年龄大了、腿脚也不太好了、 每次只能挑四五十斤、 每天只能往返一次、每斤能賺6角钱、 每天只掙30元钱！

一个即将被冻死的老奶奶，大雪天里只能住在茅草棚里；一位老奶奶在摘食路边的树叶，更多的老人在垃圾桶里找食；在一个上街宣传“最新养老保险政策”的摊位前，匍匐着一位要饭的老人；一位乞丐老人暴尸街头……

飞虎英雄吴其轺，43年加入飞虎队，击落过5架日本战机。48年西点军校学习后留在台湾，49年，已是中校的他在父亲的感召下回大陆投身社会主义建设。随后，父亲被枪毙，他被监禁20年。1974年出狱后以蹬三轮车维生，一天挣1元2角。2010年病逝于杭州。

一位90多岁的远征军战士，每月可以领到50或100块钱救助，有一次，他去领救助金的时候，工作人员告诉他这个钱没有了，老人回到家，孙子见没钱，当即指着老人破口大骂：你这个老不死，还有脸回家？”这位即使在敌人刺刀面前，也没有低下头颅的英雄，最终，却在孙子的辱骂声中，服毒自杀……

“工龄归零”政策，致使大量因服刑、劳改、劳教、被开除或辞退、离职人员因无法享受养老金与医疗保障待遇而陷入绝境，包括那些因思想、言论表达而被单位除名或者遭受刑罚的人士，大多数都因为“工龄归零”而无法享受养老金及医疗保障待遇。这一政策竟然只是内务部有959年关于剥夺服刑人员工龄的回信，千人上诉到北京市中院和高院被驳回！

有人可能说，这只是个别的、极端的现象，但问题在于，在缺乏制度供给、制度保障的前提下，出现这种现象即不是偶然的，也是必然会大面积并且反复出现的。

养老多轨制和等级制赫然可见

网络上和现实中对“养老双轨制”（企退职工和机关事业单位退休人员享受不同养老待遇）口诛笔伐。实际上，这只是养老不平等现象的一个部分。我国虽然形成了城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度，看起来似乎覆盖了全社会，但却存在事实上的老无所养和养老多轨制、等级制。

1、第一轨：农村老人基本没有养老保障

上文所描述的老无所养的情况，大部分出自农村。为了解决农村地区的养老问题，我国从2009年开始试点新型农村养老保险，即“新农保”。这是国家为未参加城镇职工基本养老保险的广大农村老人，提供其基本生活保障的主渠道。

从2009年起，它在全国10%的县试点，基础养老金定为每人每月55元。换句话说，一个农村劳动者每年缴纳100元，60岁后，每月能领取55元（甚至低于农村居民最低生活保障的57元）。九年过去了，2018年的基础养老金仅调整为90元。这点钱对于养老问题的解决意义很小，不具有“社会保障”和“养老保险”的性质和功能，最多只能说是某种“社会福利”、“国家救济”而已。

2、第二轨：农民工的养老权利残缺不全

我国的农民工，到2017年，已经达到28652万，临近退休年龄的农民工将近5000万。数十年间他们并没有纳入社会保障体系之中，直到2009年2月，才由人力资源和社会保障部，依据2008年通过的《社会保险法》，制定了《农民工参加基本养老保险办法》。

但是，相对于城镇企业职工养老保险费是单位缴纳20%、个人缴纳8%，再加上一些单位搞了企业补充养老保险，两者相加，农民工所获得的养老权益，仅相当于城镇企业职工的一半左右。

而且这只是在理论上、制度上的权利，实际上农民工参保人数还不到农民工总数的20%。那就是说，多达22500万农民工没有加入基本养老保险，由于常年在外打工，其中很大一部分也没有加入新农保，也就是说，他们没有任何养老保险。

雪上加霜的是，按现行制度规定, 养老保险转移时只转个人账户，统筹基金就留在农民工流出地, 而流入地则要承担职工退休后的资金。流入地为减轻当地财政的压力，通常会设置一定的准入“门槛”，拒绝外来农民工养老保险关系的转入。

我国各省份根据自己的实际情况建立了地方性的养老保险制度，地方之间缴费水平和保障程度不一，为农民工养老保险的转移接续制造了障碍。在实际操作中，由于缴费年限长、转移接续困难，大部分农民工都选择退保，而退保之后仅可得到个人账户中自己缴纳的部分，无法再享受退休领取养老保险的待遇。

3、第三轨和第四轨：城市户籍企业职工与机关事业单位人员的养老双轨制

长期以来，机关和事业单位人员与企业职工执行的是全然不同的养老制度，前者主要是由国家财政负担，后者被纳入养老保险体系运转。据统计，中国在职公务员数量716.7万（截止到2015年底），各类事业单位在职人员3000多万，这些人的养老金无需自己支付，直接由财政统一支付，退休后能领取到的养老金约为在职工资的80%—90%。

而企业和职工每月需按一定标准缴纳养老保险费，退休人员每月拿到的养老金只是其退休前月工资的40%左右，还须面对养老保险资金出现缺口的风险。这两个群体在社会保障方面的巨大落差，成为中国社会一个长期存在的阶层矛盾，不断引发公平性质疑。

2015年，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位人员也将实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。

按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。养老金并轨方案的通过，似乎标志着实行近20年的中国养老金双轨制即将谢幕。但实际上，这只是理论上的并轨，由于机关事业单位是一个相当强势的利益群体，真正在两类人员之间实行平等的养老制度，还有一段很长的路要走。

4、第五轨：高级干部的养老特权

离退休高干的养老待遇是一个外界不得而知的机密，只是口耳相传他们享受一系列养老特权，诸如食品特供、商品特供、秘书、专车、保健、高额生活补贴、免费旅游疗养等等。无论如何，他们都单独构成养老“第五轨”，在养老体系的最高轨道上，享受平民百姓想像不到的荣华富贵。

平等养老的基本含义和目标

退休、养老，是最基本的人权，是人的生存权在老年时的实现，或者说是人在年老时的生存权。由于人到年老时不能继续劳动并靠劳动获得生活资料，就只能靠自己过去的积蓄养老了，在没有积蓄或者有限的积蓄耗尽以后，老人就会失去生活资料来源，面临极为严重的生存危机。

现代文明社会，现代的国家和政府，显然不能甩手不管老人的死活，而必须以社会的力量、用社会的方式，来保障老年人的生存权利。这就是现代社会保障和社会保险制度的起源和本质。

 平等的养老权利，得到世界人权宣言的庄严承诺：

“第二十五条（一）人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”

这也得到中华人民共和国宪法的庄严承诺：“第四十四条　国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。第四十五条　中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

养老权利具有普适性和平等性，任何一个人在地球之上，任何一个公民在一国之内，均享受不可剥夺的生命权和养老权。这种普遍和平等的养老权，不仅适用于所有劳动者（工人、农民、职员、公务员、灵活就业者、个体户、自由职业者、家庭妇女），而且适用于所有由于特殊原因不能就业的非劳动者，也就是说，适用于一切公民。

参照国际上已经形成的三种养老保障模型（以国家为主的普惠制基本养老制度、以企业为主的劳动权利型养老保险制度、以个人为主的储蓄型养老保险制度），我国平等养老的基本诉求可归纳如下：

1、实行全民普惠制基本养老

这也就是民间呼声很高的“免费养老”（与“免费医疗”、“免费教育”构成最基本的社会保障）。具体含义是指，由国家财政拨款支付给所有年满60岁的公民一笔可以维持基本生存需要的养老金，按目前物价水平，在城乡最低生活保障标准（534元）的基础上，可提高到每月1000元左右，以2017年2.41亿老年人计算，此笔基本养老金支出约为2.9万亿。

此项全民基本养老金，受益最大的是目前没有或者只有少量养老金的农民、家庭妇女、残疾人等没有计入劳动法意义上的“劳动者”的庞大人群，可以成功地解决目前我国养老领域存在的最严重的不平等问题，即“有”与“无”的问题。

我国2017年GDP已经超过82万亿，财政收入超过17万亿，国际上社会保障支出占GDP的10—20%，占财政支出的30—50%，分别按10%和30%推算，我国社会保障支出应该达到8.2万亿，或者5.1万亿，目前我国的实际支出是1.7万亿，相当于财政收入的10%。可见我国综合财力完全可以承受免费养老的压力。

国际上行政支出占财政支出的平均水平均在10%以下，我国达到40%左右，仅三公消费就将近2万亿，其中绝大部分是可以用来充实社保基金的。

2、废除农民工与城镇企业职工养老双轨制

农民工和城镇企业职工养老制度并轨，他们的养老金可由以下几部分组成：一是1000元国家基本养老金；二是由企业和个人缴费形成的养老金，目前缴费率相当于工资的28%，因为已经享受了1000元的基本养老金，缴费比例应该降低，腾出的部分作为专项的社会保险税，充实国家社保基金；三是企业补充养老保险；四是个人商业保险。

这样，在目前阶段，在缺乏三、四项的情况下，无论是退休的农民工还是城镇职工，至少都可以获得由国家统一支付的1000元基本养老金与企业和个人缴费形成的养老金。

3、废除企业职工与机关事业单位工作人员养老双轨制

机关事业单位工作人员与企业职工养老并轨。并轨的两个要点，一是机关事业单位和个人要缴纳与企业相同比率的养老保险费，二是机关事业单位工作人员与企业职工按同样的替代率领取养老金，不能企业职工只有40%左右的替代率，而机关事业单位人员却有80%、90%、100%的替代率。最终，应像发达国家一样，政府公务员与企业员工的退休养老金相差不大。

4、废除高干养老特权

这是最难实现的一个目标，在这里遇到的阻力会是最大的，因为改革的对象本身拥有巨大的政治权力（立法、行政、司法权力）。然而，他们令人乍舌的养老特权不废除的话，一般公务员和事业编制人员与企业职工的养老并轨也不会成功。

当然，这个人数极少的阶层有高于一般人的养老金，正如他们有高于一般人的工资一样，是可以被民众接受的，但必须遵守同样的养老制度和养老法规。

公平正义是全社会的共识，所谓公平正义，就包括了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。然而，眼看就要到2020年了，老无所养与养老多轨制、等级制等问题，在中国依然严峻。

随着老龄化时代的到来，这问题的解决显然已经刻不容缓。这需要一场全民大讨论。充分的公共讨论，无疑是朝着问题解决的方向跨出的第一步，也是不可或缺的一步。

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编辑：何意

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