乐见岛重磅|自治之血——美国人为什么既讨厌又反对废除房产税

图源 | pixabay

作者 | 草茅（美国内布拉斯加大学公共行政在读博士）

本文约5700字，预计阅读时间12分钟。

房产税(Property tax，或译为财产税)是美国历史最悠久，也是美国人最恨之入骨的税种之一。美国几乎无房不税，房产税年复一年地按评估价和税率从账户里划走房主的真金白银，终身难以摆脱。

甚至就在美国国税局的官网上都长年挂着一篇诚实的文章：《为什么每个人都讨厌房产税？》。然而讨厌不等于反对。2012年，靠石油发了家的北达科他州议会请全州公投决定是否取消房产税时，竟有76%的居民反对[1]。

这看似矛盾的现象背后，是房产税与美国联邦体制之下地方自治之间的血肉联系。忽略了这一层背景，只见其表不见其里，就容易产生种种有意无意的误读。本文谨就三种常见的误读略作辨析。

 误读一：  房产税是由美国政府征收的

这说法很不准确，容易引起错误的联想。“美国政府”是一个模糊到足以给外邦人制造出混乱的概念。实施联邦制的美国，是一套纵向联邦、州和地方三级政府结构，横向每一级政府都实施立法、行政、司法三权分立的政治系统。

不同层级的政府在征税、人员和财政决策等方面分工独立，通常无行政隶属关系。不但各行其是，同功能的机构也无上下级对口关系。因此美国的联邦、州、地方三级政府，都可以在联邦宪法和州宪法的规定范围内确定自己的税收制度。而且，各级征税都是民选代表组成的立法机构决定的。

• 美国地方政府的定位

那么，所谓的美国地方政府是一幅什么样的图景？根据美国政府统计报告，截至2012年，美国50个州共有89,004个地方政府，其中分为两类、五种。第一类是“综合功能政府”，包括3,031个县或平级单位(Counties),19,522个城镇（Municipality，包括独立的城市、镇、村），16,364个乡(Townships)。

另一类是专门功能政府，包括12,884个学区(SchoolDistrict)和37,203个特别区(SpecialDistrict)。

（美国的县域区划地图来源：美国国家统计局）

这些地方政府呈现纷繁交错的关系。地理上有毗邻、重叠，功能上有分工、合作。而且每个州的情况都不尽相同。比方说你住在芝加哥郊区某城镇，与你发生关系的地方政府可能包括所在地的城镇政府、郡政府、提供公立教育的学区，还有专门供水的大芝加哥都会区水务特别区，以及消防特别区和图书馆特别区。

每一级政府都有自己的边界、选举、运行机构，以及相对独立的财税来源。但如果你住在纽约著名的中国城法拉盛，就会发现另一套设置：法拉盛地区属于皇后区，皇后区自身就是一个郡级行政机构，纽约市由五个这样的郡级区组成，而不像芝加哥市处于库克郡境内。而且纽约的绝大多数服务都不是由特别区政府提供的。

为什么会有这样的差异？这得追溯到美国的政治传统。美国最早是由十三个自治殖民地组成的。这些殖民地早在美国联邦创建以前都已经是独立的宪法主体，它们也是从自治城镇的基础上建立起来的。

美国的建立没有剥夺殖民地既有的习惯和权益，而州的建立也没有剥夺市镇自治的习惯和权益。政治学者唐纳德.鲁茨(DonaldLutz)在他著名的《美国宪政的起源》中写道：“1787年的联邦制并非创新，它源于167年来美国人通过订立圣约联合在一起形成地方政府的经验。”

美国的联邦体制的建立并非倚赖天降国父，而是先有自我治理的地方，再有自我治理的独立殖民地（即后来的州），经过一百多年多中心的积累、演化和缔约，逐渐形成的一套自下而上的系统。

在这样的格局下，各州的公民可以因地制宜地创造合适的政府机构以提供公共服务。比如说，在阿拉斯加，400名常住居民就可以要求组成一个自治城镇；亚利桑那州的门槛是1,500人；纽约州只要求500人就可以成立一个村，但外加要求每平方英里要至少有100人。

达到要求提出申请，就可以进入建立新地方政府的程序。而且一些州的宪法还允许建立负责专门功能，地理上与市镇、郡县叠加交错的特别区。州宪法的自由度和地方治理自由发明的差异，造就了今天美国地方政府纷繁复杂的局面。

按照联邦制学者文森特·奥斯特罗姆(VincentOstrom)在其著作《美国地方政府》中的总结，适用于美国所有政府组织的一条基本原则就是“主权在民”，即人民有权“改变或废除”任何伤害其共同利益的政府，“以建立一个新的政府，其赖以奠基的原则，其组织权力的方式，务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福”。

这句话可以这样理解：美国人民有充分的自由根据自己的需要，创造出合适的政府机构来提供从大到国防小到灭蚊的各类公共服务。

总而言之，联邦制下的地方政府有两种根本定位：一来，它是离其居民最近的政府组织，直接向下负责，为当地居民提供公共服务，并依宪法法律与州和联邦交涉。二来，任何地方的政府都只是数万个同侪中的一个。迁徙自由的公民既可以通过参与自治来实现自己的诉求，也可以“用脚投票”来选择居住地，进而选择由谁来为其提供公共服务。

• 房产税对地方政府的意义

在联邦制基础上，美国实施比较彻底的分税制。各级政府按各自法理和习惯形成了一套分税方案——联邦税收以个人所得税、公司所得税、社会保障税为主，辅以关税、遗产税、赠予税等，其中个人所得税总额占绝大部分。

而且根据美国宪法“一般福利原则”(GeneralWelfare Clause)对国会征税的限制，其收入很大一部分都转移支付给州和地方政府。州政府税收以销售税为主体。地方政府税收以房产税为主体。也就是说，房产税的征收者既不是国会，也不是总统，更不是州长或市长，而是居民所在的地方政府的民选立法机构或者管委会。

所得的税金，联邦和州政府基本不参与分成。每级重叠的地方政府都可以征房产税，也可以独立制定税率，并最后统筹进行房产征税价值评估。

房产税是地方政府首要财源，为其提供稳定的、可靠的财税收入。以2017年度为例，美国州和地方政府一共征收5,730亿美元的房产税，占州和地方政府收入的40.4%，绝大部分由地方政府自行征收和使用。

另据2012年政府统计报告，五类地方政府中，房产税分别占郡（County，或译为县）财政收入的28%，城镇（Municipality）的24%，乡（Township）的60%，学区（SchoolDistrict）的36%，特别区（SpecialDistrict）的12%。如果只计算地方税源收入，房产税占郡政府税收的72%，城镇的52%，乡的92%，特别区的65%，学区的96%。

可见，美国的房产税对地方政府的重要性，将之比作维系其生命的血液也不为过。而联邦制背景之下，如何才能有效地输血呢？对内方面，地方政府需要尽力保证税金根据民意合理、透明、有效地使用。对外方面，每个地方政府像是一个公共品大市场的小卖家，公共服务是售卖的商品，税率就是它们的价格，两相兼顾才可能争取到税源。

 误读二：  美国房产税的精髓是“取之于民，用之于民”

在这样的体制之下，房产税就成了美国地方公共生活的重要内容。下图是纽约市政府向市民汇报房产税相关事宜的小折页的中文版本，向纳税人解释了税款的使用去向。从中很清楚地看到，房产税用于提供当地各类公共服务。这种使用的方式经常被来自中国的观察者冠以“取之于民，用之于民”加以褒扬。

实际上“取之于民，用之于民”的描述方式反映出我们的语言中制度经验的匮乏——凡言赋税，必先假设有一个予取予求的统治者，它是征税和财政开支的不二主体，而“民”只是被动的客体。

无论是统治者还是“民”，都把花在“民”身上的财政开支视作仁慈恩惠和政治美德。而这片土地的制度常态是“上好贪利，则臣下百吏乘是而后丰取刻与，以无度取于民。”(《荀子·君道》)

（纽约市2016年房产税简报内页）

“取之于民，用之于民”这一描述实在不足以反映沉淀在房产税制度中的政治习惯。早在美国建国一个半世纪前，1620年，五月花号的乘客们在北美建立起最早的殖民地普利茅斯。

为了抵御周边印第安人的威胁，这些清教徒殖民者决定集资建立防御工事，并缔约立法，根据各家土地大小和产量分摊开销的份额，这成为后来美国房产税的滥觞。在新英格兰殖民地第一个大都市、1630年建立的波士顿，也出现了类似的自发秩序。

清教徒殖民者们厘定并收取财产税来支付修建教堂和提供儿童教育的费用，以及给付城市雇请警长(兼任收税员)、守夜人和共同防卫的开销。对课税额度不服者可以召开听证会。【2】如托克维尔在《论美国的民主》中所述，到了1650年，在整个新英格兰已经建立起了完整的乡镇体系。“城镇自行任命其各类官员，规定自己的税则并且自行征收赋税。”

（普利茅斯殖民据点鸟瞰图）

这种自治共同体根据经济能力分担公共开支的财产税与当时英国在殖民地收取的印花税形成了强烈对比：前者是自治共同体成员自行组织、协商立法、估价征收，全部用于社区必要的公共开支，发起人和受益者都是共同体本身。

后者是宗主国或统治者倚仗武力征收，税款专用于驻北美英军的费用，而且印花税的征收未经英国议会批准，也没有殖民地代表的参与。后者和其他一系列强征最终引发了美国独立战争。这场抗税斗争之后，被消灭的是外部统治者强征的税，而自治地方的财产税体系却保留至今，运转良好。

两种税的不同命运，其根源在于其是否合乎政治实体的组织原则。也就是说，同样以“税”为名的征收，可以存在宪法内涵上的极大差异。一个共同体内部为共同福祉依法征收、专用于公共开支的税，是现代合法政府的财政基础。

美国房产税背后的整套宪法内涵和制度安排，体现了林肯所总结的“民有、民治、民享”的政治原则（of thepeople, by the people, for the people）。这与“取之于民，用之于民”存在着几乎是维度上的差别。

统治者或外来征服者以武力相逼强行征收的，也可以叫“税”，但被征收者并不是征收者共同体的真正成员，也无法平等地参与财税的立法、批准、征收和使用环节，税实际上等于没有商量余地的战利品或者贡赋。

如果征收者出于“水能载舟亦能覆舟”或“羊毛出在羊身上”的成本收益核算而略施恩惠，那就要赢得“取之于民用之于民”的美誉了。其中的奥妙，无非如17世纪法国路易十四的财政大臣库尔贝(Jean-BaptisteColbert)著名的“鹅叫论”所言：“征税的艺术在于如何拔最多的鹅毛，又让鹅叫得最少。”

然而，圈养的家鹅被拔毛，和野鹅为了搭窝孵蛋而撕扯下自己身上的绒毛，毕竟是两件性质迥异的事。家鹅将饲料和笼子当成了天经地义，也就等于接受了被拔毛吃肉的命运。但若要拔下野鹅的毛，除非先取其性命，否则必遭到以命相搏的反抗。

 误读三：  在美国纳税具有无条件的无偿性和强制性

的确，合法的税收有无偿和强制的特征。在美国，不缴纳房产税的后果通常是法院强制拍卖。但无偿和强制的前提是合法性、正当性，其基础是经过人民同意的授权和运用权力方式的恰当。

实际上美国今天房产税制度的形成，除了殖民地的自治市镇形成传统之外，主要的塑造力量是公民的反抗、捍卫和法律博弈。纳税人时时警惕着联邦和州的干预以及地方政府自身的过度索取。

早在1798年，国会曾以对法冲突的军需为由，对个人包括房屋土地在内的财产征税，结果导致宾夕法尼亚州的农夫约翰·弗里斯（JohnFries）率领德裔乡民武装抗税。弗里斯等人兵败入监，以叛国罪名被判处死刑，却获得广泛的同情和声援，最终得到亚当斯总统特赦。【3】此后美国国会除了为1812年战争和南北战争两次特殊事件筹款以外，再未染指房产税。

（弗里斯抗税斗争中武装民兵曾据守的旅馆）

除了武装抗税以外，纳税人也曾成功利用州级的立法来限制地方政府。近100年来，房产税制最大的改革发生在上世纪七十年代。当时加州房价暴涨，地方政府的平均房产税率高达3%，且随房价浮动不设上限。但问题是，居民收入未必随房价上涨，许多人因而被迫卖房甚至破产。

于是一名小镇报纸老板、地方政治家霍华德·贾维斯(HowardA. Jarvis)组织起纳税人革命，最终通过发起州公投将《限制房屋税的人民倡议》写入州宪法，成为著名“13号提案”(Proposition13)。其内容是，官方厘定的房价只有在易主或重建时，才能重新评估，否则以1975年价格为准，此后每年估价根据通胀率上调，但每年最高不得超过2%。

加州的涨幅限制出台后，在联邦各州引发了赋税竞争的连锁效应，多州纷纷通过类似提案，限制了地方政府征税给居民造成的负担。然而类似提案也存在弊端：如间接抑制房产交易、过分有利于增值快的房产，迫使地方政府增加服务收费和商业税务等。这些弊端又促使很多地方发起新的磋商，减少州政府对地方财政的不利干预。

（霍华德·贾维斯因成功推动立法限制房产税而登上《时代》杂志）

为了地方的利益，纳税人甚至为了维护高税率而反抗来自州的干预。2009年，在房产税负担最重的新泽西州，州长克里斯蒂为了降低税率，想要推动自治市镇的合并。【4】原来，小小新泽西有565个市镇，都有自己的市府、议会和职能部门。

州内还有将近600个学区，也都有自己的机构、职员和设施。相去不远的马里兰州，在相似的幅员内，却只有157个市政府。其结果是，当年马里兰州的年房产税中位数是$3,305，不到新泽西州中位数 $7,905的一半。克里斯蒂拿自己居住的曼德汉姆乡（MendhamTownship）和毗邻的曼德汉姆自治镇（MendhamBorough）开刀却不成功。

最后他只好抱怨说：“这个州的人对自治有一种执着。”新泽西看似低效的小城划分和高税率，实则有利于保证公共服务和教育的投入。而且地方政府合并，虽然能降低房产税的费用，但反过来学区就会更依赖州政府，从而不得不把州政府的需求凌驾于当地民众的需求之上。该多收还是少收，根本的依据是当地人民的需求。

（红色马蹄形的是位于新泽西州Morris郡内的温德汉姆乡，被包围的灰色区域是温德汉姆自治镇）

这也就解释了开头北达科他州人民不愿废除房产税的原因。如当地一位郡委员所说，废除房产税会导致地方财政过度依赖州政府，到头来州议会将为了项目在预算上的优先度而争执不休，可代表人民的地方民选官员却没法参与解决问题，这无疑将导致地方人民自治权力的旁落，而不得不舍近求远地诉诸州级机构。

房产税像是流淌在地方自治政府中的血液，一旦离开了它的身体流往别处，它的生命亦将枯萎，而“人民”也难免变成更大、更抽象的权力下越来越模糊的概念。他们的声音将日渐弱小，最终可有可无。从结果上看，美国人民对这一点有足够的认识。

借托克维尔在《论美国的民主》中的话：“我考察美国，并不仅仅是为了满足一种合理的好奇心，我的愿望是找到一些我们自己能够从中受益的启示。”房产税已经离我们很近。

从2011年上海和重庆两地率先试点向居民住宅征收房产税开始，中国的房产业主们一直在焦虑中等待另一只靴子落地。美国房产税的历史背景、宪法内涵和与地方自治的血肉联系，或许能给未来房产税的讨论提供些许路径上的补充。

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[1] 报道请见：http://www.sandiegouniontribune.com/sdut-proposal-to-abolish-nd-property-taxes-stirs-debate-2011oct17-story.html

[2]  Carlson, R. H. (2005). A brief history of propertytax. Fair and Equitable, 2.

[3]  关于弗里斯抗税斗争，请见https://en.wikipedia.org/wiki/Fries%27s_Rebellion

[4] 相关报道请见https://www.wnyc.org/story/christie-property-taxes-and-tale-two-mendhams/

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