谢小剑教授:职务犯罪指定居所监视居住适用的统计分析——以1694份判决书为样本
(感谢北京书法家协会理事,北京丰台区书法家协会主席团成员、副秘书长,民盟中央教育委员会委员韩国强题字)
发表于《交大法学》2018年第4期,来自《交大法学》微信公众号(SJTUJDFX)。感谢谢老师授权“司法兰亭会”转载。
目次:
一、 引言
二、 指定监视居住的适用特点
三、 指定监视居住适用中存在的问题及其成因
四、 对我国相关制度改革的启示
指定监视居住是一种以强制措施满足侦查需要的特殊制度,具有重要的学术史意义,其发展经验对于公安机关指定监视居住的完善,对于监察留置程序的完善都具有重要意义。
对全国1694份判决书的研究表明,职务犯罪指定居所监视居住数量呈“山峰”形状,在2014年下半年达到顶峰之后迅速减少,办案级别主要为基层检察院,省际区域性差别较大,适用指定监视居住的案件主要为行贿受贿案件,适用理由主要为本地无固定住所以及办案需要,有五成多的嫌疑人被指定监视居住15天内,指定监视居住平均长达23.63天。
其存在的问题是,指定监视居住未发挥替代逮捕的功能,一些案件指定监视居住时间过长,且存在非法指定监视居住、非法讯问的问题。
可见,最高人民检察院控制指定监视居住适用案件范围的意图得到了充分的体现,需要确立针对贿赂犯罪的特殊程序,对于满足办案需要的人身自由限制手段应当严格规范其时间限度、讯问程序。
一、 引言
二、 指定监视居住的适用特点
三、 指定监视居住适用中存在的问题及其成因
四、 对我国相关制度改革的启示
(一) 最高检试图控制指定监视居住适用案件范围的意图基本实现。从立法之初,最高检就试图限制指定监视居住的案件适用范围。最高检将“特别重大的贿赂犯罪”解释为三种情形,是因为该类案件约占检察机关查办贿赂犯罪案件的10%,不超过20%,这一比例既考虑了人权保障,又考虑了办案的实际需要。
从调查来看,适用指定监视居住的案件数量并不多,只有1694件,基本上实现了最高检严格控制使用范围的目标,其对适用案件的数量控制是有效的。指定监视居住主要适用于贿赂犯罪,也说明其主要依赖指定监视居住查办“难办案件”,并没有因为该手段的有效性而盲目扩张,可见在最高检大力度的限制之下,各级检察院并未将指定监视居住作为常规办案手段,其在适用手段上予以自我约束。
这说明虽然在一些指定监视居住个案中出现违法滥权现象,但各级检察院对于权力的制约意识、规范意识仍然存在,在严厉打击贿赂犯罪案件的同时,试图用相对规范、法治化的方式,长期来看其是一个法治化的力量,片面批评检察机关自侦权带来的恶果是显然易见的。
(二) 规范公安机关指定监视居住的适用程序。公安机关指定监视居住是否如检察机关指定监视居住一样,表现为“办案需要”而非“替代羁押”,值得深入调查。如果主要为“办案需要”型指定监视居住,也应当加以规范。从调查来看,最高检虽然在限制指定监视居住适用案件范围上有效,但是指定监视居住在程序规范适用上仍很容易发生问题,比如突破本地无固定住所的限制条件、指定监视居住的上级审批虚置、指定监视居住的时间控制及监督力度不足等。这对于公安机关指定监视居住的适用具有启示意义。
其一,指定监视居住的适用不应当直接成为侦查手段,但应该适当考虑其对侦查的保障功能,这主要通过对“办案需要”进行合理解释的方式实现,而不能扩大“办案需要”的范围。对于“办案需要”应理解为,指定监视居住能够为办案提供好的环境,比如通过指定监视居住使犯罪嫌疑人主动配合调查,而不能将办案需要理解为给犯罪嫌疑人造成压力,迫使其做出供述。同时,应当致力于提高指定监视居住之后,羁押替代措施的适用。
其二,应当限制指定监视居住的案件范围,其应当仅适用于特定取证较为困难的案件,比如毒品犯罪案件、恐怖犯罪活动、商业贿赂犯罪案件。同时,不能采取指定管辖的方式规避一般案件中指定监视居住“在本地无固定住所”的适用条件。而且,上级的内部审批应当严格规范,避免其滥用。
其三,对指定监视居住时间进行限制。2014年《全国检察机关在查办职务犯罪案件中严格规范使用指定监视居住措施的通知》要求,严格控制指定监视居住的时间。要按照“敢用、慎用、短用”的要求,原则上控制在15天以内,超过该期限的由上级审批。从调查来看,这种内部控制基本未发生足够效力。实践中,指定监视居住的时间总体过长,反映出一旦审批同意适用指定监视居住,对时间控制不严格的问题。未来可以要求,公安机关尽量严格控制指定监视居住时间在15天以内,适用指定监视居住超过15天的,需要采取内部审批延长的模式。
(三) 对于规范留置程序的启示。当前,监察委员会改革,职务犯罪的调查权将由监察委员会行使,最高检限制指定监视居住的思路可以给其调查程序规范带来启示。
其一,留置应当主要针对贿赂犯罪。贿赂犯罪存在严重依赖口供的特点,需要一定时间控制犯罪嫌疑人的人身自由,避免串供。从调查结论来看,指定监视居住的适用与贿赂案件的查办成正比例关系,发挥了重要的办案功能和实际效果,对于查办贿赂犯罪案件具有重要意义。而其他职务犯罪,比如贪污犯罪,存在较多实物证据,无需采取办案机关直接控制人身自由的方式。未来,监察委员会将接手职务犯罪的查办,监察法规定留置可以适用于所有职务违法、职务犯罪行为。然而,笔者认为,监察委员会的留置可以看作贿赂犯罪等“难办案件”的查办,在程序上的一种努力。留置作为办案机关直接控制人身自由的办案方式,存在较大滥权风险,仅应当以满足贿赂犯罪等特定案件查办需要为限,采取指定监视居住的思路,在实践中主动将留置对象限制在贿赂类犯罪较为合适。
其二,监察法将“涉及案情重大、复杂”作为留置的条件之一,然而何为重大复杂非常模糊。笔者认为,应该确定一个相对合理的标准,既不能过分拔高案情重大、复杂的判断标准,使办案机关难于使用该手段,不能满足办案需要,也不能不加以限制,使办案机关能在较为轻微的案件中适用留置手段,直接控制嫌疑人人身自由,这不符合比例原则。上述调查也能印证该论点,我国2016年大幅提高了特别重大贿赂犯罪的金额标准,将其界定为一般涉嫌300万以上的贿赂犯罪。然而,本调查显示涉案金额300万以上的贿赂案件只有不到6%,该改革导致现有指定监视居住的适用急剧减少,同时基层检察院侦查对象涉嫌如此巨大贿赂的可能性非常小,基层人民检察院基本丧失适用指定监视居住的可能。
据笔者了解,一些检察院放弃贿赂案件的办理,主要查办贪污等有更多客观性证据的案件,或者利用初查询问证人模式或者与纪委配合办案的模式,在办案方式上存在规范性、自主性不够的问题。留置显然不能以此作为判断标准。虽然以涉嫌金额50万为标准具有一定的历史延续性,但调查表明涉嫌金额50万以上只占全部指定监视居住案件的54%左右,其他低金额的贿赂犯罪同样面临查办难题,实践中不得不以指定管辖的方式规避本地无固定住所的规定,考虑到监察立法强化职务犯罪查办的立法选择,适当降低其判断标准是合适的,笔者认为以10万元为标准可能较为合适。
其三,从上述调查来看,办案机关以直接控制被调查人人身自由的方式办案,多数案件可以在15天内满足办案需要。监察法规定留置时间可以长达六个月,为了防止留置被调查人时间过长,未来也应当内部限制为一般在15天以内,经过批准可以延长,但该内部审批必须高度防范被虚置的问题。但是,应当配套建立相关的羁押替代制度。
其四,着力规范指定监视居住的讯问程序。最高人民检察院积累了指定监视居住防范非法讯问的经验。比如,要严格居审分离,规范指定居所的规范化建设,充分保障嫌疑人在指定监视居住内的正常生活,对居住区与办公区之间设置隔离区,必须24小时监控录像,防止办案人员进入监视居住场所发生体罚虐待、以谈话行讯问之实等违规行为。对于讯问必须在具备同录条件的办案场所进行,遵循规范的讯问程序,合法取证。留置场所建设及其讯问程序有必要借鉴该经验。
(通话的小狮子;拍照:罗猛检察官)
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编辑 | 南开大学法学院研究生 李一丹