学者观察丨邵丹娜：以市政公用事业高水平监管助力人民城市建设
■邵丹娜
党的二十大报告明确提出实现城市治理现代化的民生逻辑：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民。”市政公用事业是城市经济和社会发展的重要载体。以转变发展模式为导向，市政公用事业发展承载着人民群众对美好生活的向往和期盼，也为城市建设由大规模增量开发转向存量体制更新和增量结构调整并重提供了基础性支撑。
“利民之事，丝发必兴。”近日，浙江省新型重点专业智库中国政府监管与公共政策研究院联合中国城市科学研究会城市公用事业改革与监管专业委员会等共同举办“2023公用事业改革与监管论坛”，再次提升全社会对市政公用事业监管的关注度。笔者认为，推进市政公用事业高水平监管是现代化城市治理体系的重要内容，也是推动市政公用事业高质量发展、开创人民城市共建共享新局面的应有之义。
新形势下人民城市建设面临的挑战和机遇
党的二十大报告再次将“打造宜居、韧性、智慧城市”带入民众的视野，强调人民城市理念不仅应彰显中国特色社会主义城市发展的人本情怀和政治导向，也是城市规划、建设和治理水平面向可持续性、绿色及智慧等战略性内涵的延伸与拓展，并明确指出“实施城市更新行动”以市政公用事业补短板强弱项为前提，推进老旧小区改造，为人民群众创造更宜居的高品质生活空间；抓好城市生命线安全工程建设，增强城市安全韧性；加强城市历史街区、历史建筑保护传承，留住乡愁记忆；推进城市数字化基础设施建设，促进智慧转型。《住房和城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》进一步阐释“扎实有序推进实施城市更新行动”的具体目标，如何实现市政公用行业及基础设施建设与改造去存量、减增量、提质量，提升民众宜居宜业宜游的获得感、幸福感和安全感，迫切需要建立与人民群众对美好生活向往相适应的市政公用事业，要求政府监管部门在打造宜居、韧性、智慧城市相适应的市政公用行业及社会治理中发挥更有效的作用。
高水平监管助力人民城市建设
新时代市政公用事业高水平监管是完善监管治理体系和治理能力现代化的重要内容，是践行人民城市建设理念实现城市治理现代化的现实需求。新形势下市政公用事业高水平监管如何助力人民城市建设，应当包含以下三方面的内容。
一是高水平监管促进城市宜居和绿色转型。以减轻负外部性为视角，统筹规划建设和规范化运维管理，为谋划污水及垃圾处理等市政基础设施建设，优化城市水环境和生态环境提供重要的制度保障。自《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）正式实施以来，《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修订）和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订）相继颁布，以法律条文的形式明确监管、监督和评价职责。在夯实城市公用事业监管方面，浙江省以城镇污水处理提质增效为导向，制定出台污水处理厂出水“浙江标准”，完成高于国标的清洁排放技术改造，全国首创“污水零直排建设区”建设，稳步实现城镇截污纳管全覆盖和生活污水全收集、全处理；通过优化“前端”建设方式，提升“中端”处理工艺，实现“末端”再生利用，因地制宜推进污水处理行业绿色低碳转型。浙江省的发展实践表明，谋定而后动，建立全链条治理的制度体系是实现水环境由“浊”变“清”再到“净”的跨越式发展的根本保障。要实现市政公用事业普惠和高效并重，关键在于体制机制创新，重点在于以人为本的精细化监管。
二是高水平监管提升城市韧性。以城市安全运行为视角，抓点扩面完善城市应急管理体系，筑牢城市基础设施生命线安全运行底线，为城市防洪排涝等突发公共事件的非常态化监管提供治理逻辑和协调机制。《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》（国办发〔2021〕11号）要求，逐步建立完善防洪排涝体系，形成流域、区域、城市协同匹配，防洪排涝、应急管理、物资储备系统完整的防灾减灾体系，提出“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系，以及探索供水、排水和水处理等水务事项全链条管理机制。实践证明，由被动应对转向防治结合，强调非常态化监管视阈下的跨部门协同，实现突发事件的联防联控，是推进城市治理体系和治理能力现代化的重要途径。
三是智慧加权赋能高效监管。从提高城市管理效率的角度出发，实现信息资源的互联共享，有助于提升政府监管效能及社会治理的系统性和前瞻性。推进城市生命线安全工程，是践行人民至上、生命至上安全发展理念的重要举措。大数据精准高效助力管理决策和应急处置已成为当前一种重要的监管模式。高精度的基础设施数据和网格化的风险隐患信息是实现高水平监管的重要基础，为城市安全风险防控的智能感知、监测和预警提供支撑。城市生命线安全工程与城市体检、城市燃气管道等老化更新改造、城市排水防涝、城市地下综合管廊建设等工作紧密相关，需要更新传统的监管理念和监管模式，从地区资源禀赋、建管和运维模式、科技成果转化等方面，因地制宜统筹谋划，进而释放叠加效应。
高水平监管需要规范化管理和精细化监管
从中国特色公用事业高质量发展的国情出发，在不断重构政府监管边界的过程中，亟须拓展监管理念和监管模式。如何有效保障人民城市建设的有序性与合理性，规范化管理和精细化监管为实现市政公用事业高水平监管提供可能。
一方面，规范化管理为高水平监管提供制度保障。推进市政公用事业规范化管理，实现全领域覆盖、全方位管控和全流程治理，重点在于建立健全协调有序、良性互动的运行机制和保障体系。通过强化法律法规、政策制定、标准体系建设、规划实施和行业管理等统筹谋划，合力推动跨领域、综合性国家标准制定和实施，加快推进市政公用事业监管领域的法律法规制度完善和统一营造稳定公平透明可预期的制度环境，为激发行业活力和维护行业主体的合法权益提供法治保障。
另一方面，精细化监管要以多跨协同为前提。高水平监管应重视跨地域、上下游协同问题。强化六维协同监管，包括多部门、多要素联动监管，跨区域、多环节的协同监管，注重防和治的协同。针对不同行政区域制度规则不统一、行业资质缺乏监管等问题，应尽快出台地方相关政策法规，包括规范性市场监管政策，注重相关政策内容衔接度；加大对基层监管人员培训力度，提高监管人员对政策理解和执行的有效性。
（作者单位：浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院）
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