广和视点 | 以预告登记转让获取村工业用地方案分析

作者|张   岩

责编|童   干

排版|许朗宁

前言

深圳制造业企业获工业用地主要有三条途径，公开招拍挂、城市更新和村集体工业用地。长期以来，在获取村工业用地时，多采用村企合作开发模式。如今随着《深圳市工业用地使用权转让暂行办法》（深规划资源规[2022]1号）提出探索实行预告登记转让制度，以预告登记转让方案获村工业用地或将成为新的拿地方法。本文将从现行获村工业地常见方案谈起，分析现行拿地方案与预告登记转让方案的异同，介绍预告登记转让方案在获村工业地上的优势，并提出以预告登记转让方案获村工业用地应注意的问题，以供参考。

一、现行获村工业用地常见方案

自2013年深圳1+6文件《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》提出未完善征转补偿的工业用地可入市并成交一例以来，深圳村工业用地入市多以合法非农建设用地和征地返还用地为主。

非农建设用地和征地返还用地分工商用地、居住用地和公共设施用地，除公共设施用地外，非农和征返地中的各类用地功能可按照一定比例折算。非农工业按30%折算为居住或商业，非农工商按65%折算商业或居住。非农工业用地开发的步骤是①划定非农工业用地位置、容积率②如划在空地则签署土地出让合同，划在建成区可调整至村掌控的空地或者将建成区拆除后按空地签署土地出让合同③寻找合作单位共同开发建设④开发建设并办理不动产权登记。

深圳仅有村集体用地可以合作开发，按《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府［2001］94号）第十四条规定，合作建房视为房地产转让，房地产管理部门不再审批合作建房。仅保留了村集体用地可合作建房的规定，村集体与合作方合作建房的方式有联建（即土地出让给双方，双抬头模式）和联营开发（即土地出让给双方成立的项目公司，单抬头模式）。

联建模式下，以合作双方名义取得村工业用地国有土地使用权。以双方名义办理土地使用、规划和施工许可等所有行政审批手续；联营开发模式下，以双方成立的项目公司名义取得村工业用地国有土地使用权，以项目公司名义办理相关行政审批手续。

二、现行获村工业用地方案与预告登记转让方案的异同

预告登记转让制度，是为了解决因《城市房地产管理法》第三十九条规定的未达到开发投资总额的25%不得转让房地产的规定导致工业用地收购中信息不透明和闲置土地处置难等问题而出台的，指未完成开发投资总额25%的工业用地，按照“先投入后转让”的原则，允许转让双方签订工业用地使用权转让合同后，依法办理预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续。受让人可作为申报主体，凭不动产预告登记证明、转让人委托书及其他必要材料向发展改革、规划和自然资源、生态环境、住房建设等部门申请办理建设项目相关报建手续。预告登记转让方案与现行村企合作方案具有以下异同：

（1）相同之处

 ①均属于土地使用权转让行为

村企合作开发工业用地，是村集体以转让部分土地使用权获取建成后的部分房屋。在联建和联营开发模式下，村工业用地土地使用权均发生了转让；预告登记转让方案下，双方交易目的是实现土地使用权的转让。按《民法典》 第二百二十一条和《<民法典>物权编解释（一）》第四条第五条，未经受让方和合作单位同意，均不能转让物权或设定他项物权。

②均需经集体资产处置

按《深圳经济特区股份合作公司条例》第五十二条、《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号）第十条和各区非农建设用地办法及村股份公司监管规定，土地使用权转让和合作开发属于村集体资产处置重大事项，需召开股东代表大会表决。

③联营开发模式和预告登记转让模式下，分房均需以销售/旧房转让形式

联营开发模式下，房地产登记在双方项目公司名下，村集体应分得物业需以销售形式（按房地产开发经营）或旧房转让(非房地产开发经营），以预告登记转让获得土地开发建设完成后的分房也是如此操作。

④成交后土地开发报建均由受让方或合作单位负责

联建模式下，多由村集体公证委托合作单位负责开发报建等行政审批手续；联营开发模式下，由合作单位直接控制项目公司进行开发报建。

预告登记转让模式下，受让方可作为申报主体，凭不动产预告登记证明、转让人委托书及其他必要材料向相关部门申报开发报建手续。

（2）不同之处

①预告登记转让方案较难实现分房目的

据《深圳市工业楼宇及配套用房转让管理办法》（深府办规〔2020〕2号）第六条、第九条、第十条规定，以预告登记转让拿地开发建设完成后的分房阶段，村股份合作公司可能不满足区产业部门设定的工业楼宇准入产业目录要求，不能登记取得工业楼宇。且村集体持有配套宿舍面积不得超过持有工业楼宇建筑面积的30%，可能难以满足村集体的分配物业需求。

而村企合作开发模式下，选择双抬头的联建模式，取得分配物业属于初始登记，按财税[1995]48号属建成后按比例分房自用，属于深府办规〔2020〕2号第十一条第（三）款“因共有分割由原共有权人取得工业楼宇或者工业配套宿舍所有权”情形，受让人不受购买资格限制，可以向村集体分配物业。

②可纳入的土地成本不同

村工业用地入市地价较低，按照《深圳市地价测算规则》（深府办规〔2019〕9号）第1.7条和附表1、9规定，村非农工业用地项目修正系数为0.01(容积率不超过3.2部分）和0.2（容积率超过3.2部分）。

以宝安中心区为例，片区工业用地标定地价约2000元/㎡，办公约2.6万元/㎡，住宅约3万元/平方米，容积率≤3.2和＞3.2时，普通工业用途楼面地价为20元/㎡和400元/㎡，新型研发用途楼面地价为140元/㎡和2800元/㎡，工业配套宿舍楼面地价为180元/㎡和3600元/㎡。均大幅低于该片区工业用地市场价，而村集体是以工业用地市场价作为招商底价，这导致拿地方实际拿地成本远高于可纳入税前列支的土地成本价，产生高额税负。

联建（双抬头）和联营开发（单抬头）模式下，按财税字[1995]48号，合作单位支付给村集体的资金易被认为是合作建房中的利润分配，不是允许扣除的获取土地使用权成本，不允许作土增税前扣除。预告登记转让方案下，受让方支付给村集体的土地使用权转让价款属于《土地增值税暂行条例》第六条的“取得土地使用权所支付的金额”，可纳入土地成本做土地增值税税前扣除项。

③开发建设过程中权利限制的风险不同

根据《关于人民法院办理执行异议和复议若干问题的规定》（法释[2020]1号）第三十条规定“金钱债权执行中，对被查封的办理了受让物权预告登记的不动产，受让人提出停止处分异议的，人民法院应予支持；符合物权登记条件的，受让人提出排除执行异议的，应予支持”。受让方办理了预告登记，可以排除金钱债权对村工业用地的执行，可以防范受让方和村集体在村工业用地交易中因其他债权人查封、旧合作方查封等引发的纠纷。

据《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释[2020]21号）第十二条、二十一条、二十四条规定结合案例如(2015)鲁民一终字第544号、(2021)鄂民终1099号等案件，在村工业用地合作开发中，合作方不享有足以排除人民法院强制执行的民事权益，不能排除对合作开发土地的查封和强制执行。

④开发报建主体不同

按照《深圳市工业用地使用权转让暂行办法》第七条规定及已开展土地二级市场预告登记转让制度探索的其他省市实际经验来看，受让人可直接作为申报主体办理项目相关报建手续，在设计方案、物业分布等开发建设关键内容上可自行决策，不需村集体开会表决，能够提高开发报建效率。在预告登记转让方案下，受让方对外融资不需村集体表决同意不需其配合办理相关抵质押登记和承诺手续，有利于筹措开发报建资金。

三、以预告登记转让方案获取村工业用地需注意的事项

经过上述分析，以预告登记转让制度在获取村工业用地上具有①交易价款可纳入土地成本，减少税筹负担②防止交易中被查封影响开发建设的风险③以自身名义开发报建提高效率等优势，但可能不能较好实现村集体要求分配物业以获取长期租金收益的诉求，选择以预告登记转让方案获取村工业用地时，需要注意如下问题：

①开发资质问题

《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定“本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为”，工业用地不同于房地产开发经营，工业项目以自用为主，当前严控房地产开发的背景下，拥有房地产开发资质的制造业企业不多，新申请房地产开发资质较难。

房地产开发企业按照《房地产开发企业销售自行开发的房地产项目增值税管理暂行办法》（国税总局2016年18号文）等相关规定纳税，非房地产开发企业按照《纳税人转让不动产增值税管理暂行办法》（国税总局2016年14号文）等相关规定纳税。二者在税费、预售销售/转让监管等方面不同。

预告登记转让方案获取村工业用地不需按《关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2020]17号）第十三条要求必须具备房地产开发资质才有效，拟拿地企业需根据自身实际情况和经营安排，考虑是否按房地产开发经营模式操作。

②村集体物业分成问题

村企合作开发中，可以较好地解决村集体分配物业的诉求。而当前深圳市严控工业楼宇，以预告登记转让方案获取村工业用地，可能较难向村集体分配建成后的工业楼宇和配套设施。在与村集体协商合作开发收益分配时，尤其是拟交易的村工业用地处于工业区块线内的，应当特别注意建成后物业分配的问题。

③受让方股权结构问题

对计划与第三方合作开发村工业用地的受让单位，在设计与第三方合作股权结构时，应当注意《深圳市工业用地使用权转让暂行办法》第十五条关于涉地股权转让联合监管的规定，避免被认定为通过股权转让变相转让土地使用权的风险。

④村工业用地旧有合作方问题

村工业用地指标核算、落地、规划调整、村股东大会表决等事项中均会有原合作单位参与，《深圳市工业用地使用权转让暂行办法》第六条规定不存在权属争议的工业用地使用权方可适用预告登记转让方案，拟通过预告登记转让方案获村工业用地时，应注意旧有合作方以及土地权属争议纠纷问题。

四、总结

本文是从4月29日市规划和自然资源局印发实施的《深圳市工业用地使用权转让暂行办法》（深规划资源规[2022]1号）提出的探索实行预告登记转让制度出发，分析当前市场上常用的村企合作拿地方式与政策推出的预告登记转让方式在获取村工业用地上的异同。

分析得出，两种方案各有优势。预告登记转让方案在税收筹划、提高报建效率、对外融资、防范开发报建中法律风险方面具有一定优势。预告登记转让方案新出台实施，从政策目的和相关法律法规和司法解释来看，该方案有望在村工业用地交易中发挥重大作用。该方案在实践中能否真正发挥作用，会出现什么问题，有待市场检验。

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