【治理与反思】才能为底线的关系晋升：中国地方领导干部的职业激励

类别：政府治理　

主题

新加坡国立大学李光耀公共政策学院的李晖和新加坡国立大学东亚研究所的郭良平最近在中国类研究顶级期刊JCC上共同发表了题为《才能为底线的关系晋升：中国地方领导干部的职业激励》的论文。通过对286名地方党政领导干部的问卷调查分析，论文揭示了中国地方领导干部如何理解和评估官员晋升的激励机制，以及该机制形成的工作环境如何影响他们的行为。研究发现，从领导干部的角度来看，才能发挥的是基础性作用，虽然关系才是更为关键的影响因素。因此，中国地方领导干部的职业激励可以概括为“才能为底线的关系晋升”(merit-based patronage)。

（文献来源：Li, Hui, and Lance L. P. Gore, Merit-Based Patronage: Career Incentives of Local Leading Cadres in China, Journal of Contemporary China，2018，109：85-102, DOI:10.1080/10670564.2017.1363021 ）。

导言

近年来，中国的经济发展取得了众人瞩目的成就，而与此同时中国的腐败问题也日趋加深。一个成功的腐败制度，正引起越来越多中外学者的关注并试图解释这个中国悖论。除改革和发展的政策外，一个公认的因素即是中国官僚体系的贤能制(meritocracy)。纽约时报记者Thomas Friedman在2009年的报道中写道，“一党执政固有其缺点，但如果被一群相对开明的人领导，它也可以有巨大的优势，例如当今的中国。”

研究问题与背景

对于上述现象，相关讨论的核心问题是中国产生“开明的领导者”是否属于偶然——中国的体制是否可以制度化地选拔贤能之士到领导岗位上？许多人认为可以。新加坡国立大学李光耀公共政策学院时任院长马凯硕在《亚洲价值观》一书中断言中国在国家治理方面正快速追赶新加坡。他2012年在金融时报撰文指出，“中国共产党远非一个滥权的独裁制度，它成功地创造了一个有规则约束的、强有力而持久的、并非脆弱易毁的体制。”他认为这个体制已经产生出了“中国可能的最好的领导团队。”复旦大学的张维为教授认为中共比许多西方国家和大多数发展中国家更加贤能化。贝淡宁（Daniel Bell）将他的“中国模式”构建在贤能制上，尤其是政治体系的顶层。Ann Lee在她的书中提出美国能够从中国的贤能制中学到什么。

但是，反对的观点也非常明确，并且矛头直指众所周知的中国的腐败问题。《经济学人》（The Economist）对之进行了直白的陈述：“中国政府和中国社会已经被腐败所浸透；甚至官方媒体都报道了干部是通过关系、并非才能而获得提升的。尽管偶尔对一些腐败官员执行死刑，但政府显得无能为力。”2012年纽约时报对中国官场腐败现象的撰文选择了一个吸引眼球的标题“家庭和裙带关系远胜才能。”

本文两位作者的研究试图检验这些观点的有效性。本研究旨在揭示中国官员自身如何看待官员晋升的激励机制。作者关注于他们如何理解和评估这个机制，以及该机制形成的工作环境如何影响他们的行为。研究假设基于官员从自身对激励机制的理解做出相应的行为反应——官员的这种主观理解与感受正是此项问卷调查所要研究探讨的。首先，作者对中国干部管理体制的制度设计，特别是干部考核和选拔制度进行分析，以中共第十八届中央委员的选举为例，阐明这个体制在实践中如何运作。然后通过对党政领导干部的问卷调查分析来探讨该体制对他们的行为影响。

为了合理地阐释问卷调查结果，本研究首先重新梳理了贤能制(meritocracy)的概念；通过概念梳理，作者提出应该从两个方面探讨贤能制——制度层面和个人层面，即一个制度的设计是否以选贤任能为目标，以及此制度设计是否能够传导到对个人层面的激励从而实现制度设计的目标。从制度层面来说，已有文献为中国干部管理制度本身是贤能制这一主张提供了有力的证据支持，但个人层面的文献回顾表明官员对激励机制的理解和反应是复杂和不确定的，现有文献研究尚未有力地回应作者提出的研究问题——当前干部管理体制对官员行为产生什么样的激励机制？该激励机制是否有助于形成崇贤尚能的工作环境？中国经济的飞速发展也许已经给出了正面地答案，但是我们想知道这个体系内的官员对现行干部制度的认知和评价，因为这在很大程度上决定了他们的行为模式。

研究设计与方法

本研究以调查问卷为中心，将才能(merit)和关系(guanxi)因素同时纳入问卷，考察地方领导干部激励机制中二者的关系及权重。主要采用问卷调查数据分析，辅以对地方领导干部深度访谈的方法。

与西方大部分实证研究不同的是，本文研究重点是地方党政主要领导而非一线官僚；同时在“才能”衡量指标的设计中加入了非物质性特征（即不能被学历或者资历衡量的因素），例如领导力、洞察力、开拓精神、创造力、社交力、以及迅速适应不同工作需求的能力。更为重要的是，本研究考察领导干部的主观世界，直接衡量主观认知和激励：地方党政领导干部怎样理解激励体系，什么激励了他们的行为，而这是当前大多数研究所认为的“黑箱”地带。本研究探索他们对于工作绩效的理解，对于现行的干部考核和选拔制度的认知，他们在工作（包括换届考核）中最担心的问题，和日常工作中面临的主要压力，他们认为的仕途上成功的最主要影响因素，以及他们在仕途发展中所必备的能力和技能。

本研究的问卷设计重点是探索地方党政领导干部仕途发展中“才能”和“关系”的相对权重。问卷包含六个问题：1. 您认为一个地方党政主要领导在仕途上成功的最主要的因素是什么？因为被采访对象对于“政绩”的理解是一个难题，因此我们设计一个开放问题，2. 请扼要说明“政绩”主要指什么？3. 地方党政主要领导在换届考核中最担心的是什么？4. 您认为地方党政主要领导在日常工作中面临的主要压力或最关心的问题是什么？5. 您对当前的干部考核制度的理解？6. 您对当前的干部选拔制度的理解？对于问题1，3，4，被调查者根据其认为的重要程度给予5分制打分，1为“最不重要”和5为“最重要”。对于每个问题的选项，我们计算了所有受访者的平均打分作为此选项的“分数”。每个问题的选项是通过之前的预调查问卷和在中国进行的实地调研中选定的。对于问题5和6，我们选择了四个方面来衡量当前的体系-有用、公平、全面和合理，每个方面都为五分制。例如，问题6关于当前的干部选拔制度是否合理，1为非常合理，2为合理，3为基本合理，4为不太合理，5为很不合理。

本文的研究对象是在新加坡参加海外学习的300位中国领导干部。共发放300份调查问卷，收回286（95.33%）份有效问卷。在286个调查者中，27个为地方政府领导（含党委、政府、人大、政协等），41个部门领导（含四大机构的委、办、厅、局等），82个行政机关干部，72个企事业单位干部，34个其他身份以及7个未表明身份。在前三个身份组中，有26个来自中央政府，其他来自全国29个省份。

本文的研究重点是地方党政主要领导，但是样本中只有27个（即身份组一）。我们用T-test来检测身份组一和其他身份样本，除了问题5和6之外，并未发现有显著区别，这表明对于问题1-4来说，地方党政主要领导对于问卷问题的理解与其他身份组的理解并无统计上的差异。因此，在研究发现部分，除了问题5和6，其他问题的分析作者没有区分两类身份组的回答。

研究发现

受访者认为，在影响地方党政主要领导仕途成功的因素中，最重要的是“受上级领导赏识”（见表1）。其次，则是“工作能力强”、“政绩突出”，然后是“有后台”、“活动能力强，会拉关系”。此外，也有受访者认为“受群众拥护”、“人缘好”、“环境适应能力强”也很重要。而最不重要的，是“学历高”。学历被认为是最不重要的因素，有很好的解释——官员基本都有大专教育学历，而这些都是晋升的先决条件。与其说学历是最不重要的，不如说它是被认为理所当然的。

在对“政绩”的认识上，受访者普遍同意其首先体现在“经济发展”、GDP、“工作业绩”上，其次则是“改善民生”、“社会稳定”等方面（见表2）。这说明，领导干部仍然认为经济发展是政绩的主要体现——尽管社会发展也越来越得到重视。

在对仕途的影响上，受访者也认为领导满意与社会因素扮演主要作用（见表3）。在受访领导干部的眼中，在换届考核中最担心的问题是“上级领导的满意度”，其次是“群体性事件”和“一票否决”。在他们日常工作面临的主要压力或者最关心的问题中，最重要的是“上级领导压力”、“维护社会稳定”、“群体性事件”和“责任追究”等问题，其次才是“发展当地经济”和“同级其他地方的竞争”（见表4）。

最后两个问题是让受访者从有用性、公平性、全面性和合理性四个角度对当前的干部考核制度和干部选拔制度进行评价。如果他们对于最后两个问题的回答是肯定的，则会进一步加强当前干部管理制度本身贤能制的观点，反之则会削弱这一观点。问卷结果显示，总体上来说，受访者对当前干部考核和选拔制度的有用性、公平性、全面性和合理性作出了肯定的评价；地方党政主要领导（身份组一）对于以上两个问题的态度比其他身份组更为积极正面。这表现出了体制内官员对中国干部管理制度本身贤能制的肯定。

用主成分分析方法将问题1中的影响仕途成功因素进一步加以区分，可以明显看到领导干部把影响其升迁的因素分为“才能”(merit)和“关系”(guanxi)两大维度（见表5）。得分最高的“受上级领导赏识”既属于“关系”维度也是“才能”维度，尽管“关系”的重要程度略高于“才能”。两个维度都强调了良好社交能力的重要性，例如“人缘好”，“活动能力强、会拉关系”和“群众拥护”。

这项研究表明“才能”(merit)一词在中国国情中的复杂涵义：既要求学历、工作能力和政绩，又要求人缘好、群众基础、适应环境。总而言之，“才能”的含义比政绩更广，而政绩也不仅仅是经济增长。社会稳定、防止群体性事件、以及其他一票否决的政策问题在地方领导干部的仕途中也扮演着越来越重要的角色。目前来看，社会稳定和经济发展几乎同等重要。当然，政绩并非纯粹的客观表现或绝对能力，而是同领导干部的人际关系交织在一起。

结论：才能为底线的关系晋升

总体来说，中国干部管理体制体现了很强的选贤任能的制度设计特征，地方领导干部也基本认同贤能制，虽然裙带关系也同样会影响干部人事管理、使整体情况变得更为复杂和微妙。

毫无疑问，这个体制依然是一个自上而下、权威主义的体制。地方领导干部对于上级领导对他们的绩效评价标准非常敏感，虽然其中不乏很多政治标准——这在政治贤能制的中国并不奇怪。对官员绩效的评价还是同上级领导的赏识和满意有关，这使地方官员会更热衷于“眼睛向上”地迎合上级需求，并使关系的作用进一步凸显。然而，推崇唯才是用、任人唯贤的制度大环境限定了裙带关系的影响力。

深度访谈发现，在领导干部的眼中，才能和关系在个人仕途中发挥不同作用。受访者不断强调，不管有没有关系，想得到升迁的干部必须满足绩效考核的最低标准（这些最低标准仍在不断地提升）；现有的干部考核和绩效评价体系的设计就是为了淘汰无能或绩效太差的干部。也就是说，才能发挥的是基础性作用，虽然关系才是更为关键的影响因素。如果能力不行，一般很难得到重用。但是，工作表现得较好也未必会得到提拔——一方面是这样的候选人会很多，另一方面还得看上级领导是否赏识和信任。换言之，才能是基本门槛，而关系是临门一脚。

受访者还提到，由于来自上级绩效考核的压力，领导干部有必要提拔能干的、有经验的干部——他们不想因提拔“猪队友”而影响地方政府的绩效以及他们自己的声望。换句话说，腐败和裙带关系也并不意味着牺牲绩效，即使腐败和凭关系的官员也要满足最低能力要求。才能是底线，而关系不是。因此，中国地方领导干部的职业激励可以概括为“才能为底线的关系晋升”(merit-based patronage)，这也许可以用来解释文章开头提到的“中国悖论”。

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附参考文献文附参考文献附参考文献

Daniel Bell, The China Model: Political Meritocracy and the Limits of Democracy, Princeton University Press, 2016.

Banyan, “Embarrassed meritocrats: westerners who laud a Chinese meritocracy continue to miss the point”, The Economist, 27 Oct. 2012.

Danial Bell and Chenyang Li eds., The East Asian Challenge for Democracy: Political Meritocracy in a Comparative Context. Cambridge University Press, 2013.

Victor Shih, Christopher Adolph, and Mingxing Liu, “Getting ahead in the communist party: explaining the advancement of central committee members in China”, American Political Science Review 106, no. 1 (2012): 166-187.

Ma Liang, Public Service Performance and Political Elite Career dvancement, Evidence from China (Lambert Academic Publishing, 2012).

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