【治理与反思】中国义务教育援助中的非营利组织

类别：非营利组织　

导言

义务教育资源是稀缺的，并且具有巨大的外部正效应。中国在农村税费改革以来，特别是2006年开始实施新的义务教育经费保障机制，但仍然没有解决义务教育投入不足的问题。于是各种非营利组织恰逢其时地介入到中国的义务教育援助过程之中。然而，为什么在中国进行义务教育援助的非营利组织发展空间越来越小，难以发挥出其应有的效能？其背后折射出了什么样的逻辑？最近，本公众号主页君翁士洪就使用县级数据对此问题进行了探索性研究。论文刚刚发表在美国的公共管理类期刊CPAR的非营利组织研究专刊上。

（文献来源：Weng,Shihong. (2018). The Association of NPOs and Compulsory Education Aid in China. Chinese Public Administration Reviw, 9(1)：34-54, DOI:10.22140/cpar.v9i1.139）。

研究问题

非营利组织（NPOs）的根本价值在于为整个社会和经济提供高质量的公共服务和跨部门治理（Forrer，Kee＆Boyer，2014）。其核心问题是如何解释和处理政府与非营利组织间的关系。现有研究尽管解释多样，但多以多元主义、法团主义为理想模型，争议点在于中国的政府与非营利组织关系到底是一种多元主义的市民社会，还是一种法团主义的体制结构。本文偏向于从中观的合作机制上来分析，重新寻找政府与非营利组织互动的解释路径。实际上，改革开放以来的中国，在诸多公共服务与公共产品供给过程中，非营利组织和政府是合作生产（co-production）的关系，比如义务教育领域，两者是一种合作供给教育产品的关系。这种合作生产的关系既不同于多元主义的市民社会，也不同于法团主义的控制结构；不仅是非营利组织内部的行动策略，也不仅是政府的单向赋权，而是双方的双向赋权与相互依赖。

研究背景

义务教育是关乎国家和民族未来的重大民生问题，所谓十年树木、百年树人，但当前中国中西部地区面临着中部经济回落和西部人才开发战略背景下人才困扰问题，地区之间、城乡之间、校际之间、汉族与少数民族之间的教育资源配置极其不平衡，仅靠政府投入的义务教育经费远远不足，难以满足当地发展的需要，因此极需政府、企业和非营利组织等多元治理主体共同进行义务教育援助，需要政府和社会共同行动促进教育公平，这已经成为迫不急待的事情。目前国家开展了义务教育专项预算经费、东部地区学校与西部地区对口支援、省内对口支援等多层次物质与经济援助，进行了西部计划志愿者三支一扶、研究生支教团等智力援助，此外还有大量国内外企业、教育基金会和希望工程等非营利部门和草根志愿者个人投入到中国的义务教育援助事业之中，但是在这多元的治理格局中各种力量进行义务教育援助的效果如何？这方面研究仍非常稀少。

研究框架

本研究在现有文献讨论基础上建构了新的整合分析框架。首先，考察了非营利组织在义务教育援助中发挥作用的背景因素，包括组织结构、筹资能力和制度环境。其次，着眼于非营利组织与政府之间的资源互补性，这与这些组织的相关背景因素有关。第三，非营利组织在义务教育援助中的多维效率，重点是学龄儿童的入学率，在校生的巩固率以及毕业生升学率。

研究方法

本文采取横截面研究，通过分析社会捐资总额占总教育总支出的比重对初中升学率的影响来研究社会捐资力量对于义务教育质量的影响，时间截点为2006年。选择这个年份是因为，从2006年起，中国全面取消了专门面向农民的各种税费负担，并在中西部地区农村率先免除义务教育学杂费，2006年起在西部农村开始实行两免一补，2007年起对全国农村义务教育免除学杂费，从此全国实行了免费基础阶段教育制度。所以2006年是重要的政策分界点。

自变量是社会捐资总额占教育总支出的比率，即（社会团体和公民个人办学经费+社会捐资和集资办学经费）¸教育总支出；社会捐助办学中小学数量占中小学总数的比例，即（民办小学数量+民办中学数量）¸（小学数量+中学数量）；社会捐助办学中小学学生数量占中小学学生总数的比例（民办小学学生数量+民办中学学生数量）¸（小学学生数量+中学学生数量）；因变量是初中升学率（指初三升入高一的比率）；控制变量是GDP、人均GDP、人口密度。分析单位是县，包括县、县级市、县级市辖区和直辖市的县。考虑到四个区域的经济差异较大，以直辖市的县为参照设置哑变量，来检验这种因素是否影响了初中升学率。数据来源于：实地调查数据、《中国统计年鉴2006》、《中国县(市)经济社会统计年鉴2006》、《中国教育经费统计年鉴2006》、《中国教育统计年鉴2006》、各个地方统计年鉴、希望工程网站等，并根据地域分布和发展水平等维度进行抽样，共收集河南、广西、天津、重庆和新疆的263个县级单位的数据，但因为部分县市的资料未见公布，最后多元回归分析的数据样本量为231个。

研究结论

研究表明，社会捐资占教育总支出的比重、社会捐资和集资办学经费与小学在校生巩固率、初中适龄人口入学率、初中升学率呈显著相关，SIG值均小于0.1。这说明非营利组织进行义务教育援助的效果比较明显。

控制了地方的经济发展水平、人口密度等因素之后，非营利组织的社会捐资总额占总教育总支出的比重、民办中小学数量和学生数量等因素能显著地影响一个县级地方的义务教育水平，这为更加有效地提供义务教育这一公共服务提供了有力的理论支持。

但是，更重要的是应该要注意到，从目前全国的义务教育援助情况来看，非营利组织虽然发挥的作用越来越大，但总的规模是相对有限的，与政府投入与援助相比实在太小，全国的民办中小学学校数量和学生数量占全国中小学学校数量和学生数量的比重均低于8%，尤其民办小学数量占全国小学数量还不到2%，实在太低，而同比之下，西方发达国国家的比例都比较高，比如美国高达30%以上，这里涉及的还是教育体制的问题。

研究意义

现有的关于中国非营利部门的文献主要集中在提高公共服务质量方面。然而，这些非营利组织如何通过互补关系在义务教育援助中发挥作用较少受到关注。本研究在分析批评现有主流的政府失败理论与相互依赖理论的两大理论基础之上(Lecy & VanSlyke, 2013)，采纳了互补理论(Yong, 2002)的理论假设。

到目前为止，这是国内仅有的使用全国县级数据探索非营利组织与义务教育援助的关联和作用机制的研究。

总之，对于中国的义务教育的援助问题，目前已经开始形成多元治理的格局，政府之外的力量尤其民办中小学校和希望工程等对中国的义务教育发挥了积极的作用，但是同时也面临着制度性限制，因此所发挥实际作用仍然有限。作为一个事关许多贫困孩子及其家庭的切身利益，又无法在单个部门结构中解决的迫切而重要的非结构化的问题，需要通过多部门跨界合作。

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附参考文献文献附参考文献

Archer, D. (2011). The Evolution of NGO-Government Relations in Education: Action Aid 1972–2009. Development in Practice, 20(4-5), 611-618.

Yi, H. M., Song, Y. Q., Liu, C. F., Loyalka, P. Chu, J., & Rozelle, S. (2015). Giving Kids a Head Start: The Impact of Early Commitment of Financial Aid on Poor Seventh Grade Students in Rural China. Journal of Development Economics, 113(s.1), 1-15.

Lecy, J. D. & Slyke, D. M. (2013). Nonprofit Sector Growth and Density: Testing Theories of Government Support. Journal of Public Administration Research and Theory, 23(1), 189-214.

Lu, J. N. (2018). Fear the Government? A Meta-Analysis of the Impact of Government Funding on Nonprofit Advocacy Engagement. The American Review of Public Administration, 48(3), 203-218.

Luque, M., Marcenaro-Gutiérrez, O. D. & López-Agudo, L. A. (2015). On the Potential Balance among Compulsory Education Outcomes through Econometric and Multiobjective Programming Analysis. European Journal of Operational Research, 241(2), 527-540.

Zhan, X. Y. & Tang, S-Y. (2016). Understanding the Implications of Government Ties for Nonprofit Operations and Functions. Public Administration Review, 76(4), 589-600.

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http://dx.doi.org/10.22140/cpar.v9i1.139　

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