【治理与反思】公私合作能提高组织效率吗？

PPP流程　图片来源于网络.

类别：政府治理

导言

当代政策问题的复杂性质挑战了各个区域和组织自行解决这些问题的能力，并有助于发展治理中的合作伙伴关系（collaborative partnerships in governance）。关于合作的研究中，合作对组织产出的研究相对较少。对此，最近，合作治理领域知名学者Richard C. Feiock等三位美国学者就对这一问题进行了探讨。这项研究通过揭示合作安排的效率含义来帮助填补这一空白。利用随机前沿（SF）分析，研究者们评估了美国城市在实施可持续发展计划中使用EECBG资金的效率，以及合作对最终效率水平的影响程度。论文发表在顶级期刊JPART上面。

（文献来源：Boyer, E. J. , & Van Slyke, D. M. . (2018). Does Collaboration Improve Organizational Efficiency? A Stochastic Frontier Approach Examining Cities’ Use of EECBG Funds. Journal of Public Administration Research and Theory, 29(3): 414-428. DOI:10.1093/jopart/muy078）.

引言

尽管已有文献对合作的原因和方式以及合作成功的因素进行大量研究，但仍需超越描述性研究评估合作对组织绩效的影响，因为关于进行合作解决复杂问题的预期收益和成本存在相互矛盾的说法。尽管合作可能通过汇集资源和能力提高管理能力，但也可能增加协调成本和风险。然而很少有公共政策和管理研究为这些建议的因果关系建立了实证证据。本研究通过实证检验合作对组织绩效的影响填补这项空白。具体来说，它评估了EECBG资助的项目背景下，合作对执行政策和提供公共项目方面对城市效率的影响。2009年，EECBG资金作为美国再投资和恢复法案的一部分被分配给州和地方政府，以提高能源效率和减少温室气体排放。由于这项资金合作使用的差异程度很大，为本研究提供了一个理想的背景。通过使用国家调查数据与EECBG资助活动的二手数据，本研究检验了城市实施节能项目的绩效，并评估合作对其绩效的影响程度。

研究回顾

评估合作绩效

由于资源限制和日益复杂的社区需求，地方政府积极寻求共同解决这些跨领域问题的方法关于合作的研究也如火如荼，主要的主题包括：合作的起源和历史、定义和类型、收益和成本以及如何创建和保持成功合作。随着合作实践的普及，文献面临的关键理论和实证问题在于评估“合作绩效”，即确定合作在多大程度上能有效解决跨界问题。一方面，合作在这个网络治理时代的使用日益增多；另一方面，合作也会带来管理自主性丧失、交易成本增加、权力分配和和公平问题。

当前合作绩效的实证评估涉及一系列理论和分析挑战。合作本身是一个复杂的、多方面的概念，合作环境的研究也经常面临内生性问题，这对关键概念的操作化以及与其他变量关系建模造成了分析挑战。此外，在合作网络中定义公共部门绩效的模糊性也很复杂。因此梳理出一个组织的合作行为和特定结果之间的直接因果关系可能相当困难。

连接合作影响与组织绩效

对合作结果的评估需要将过程绩效与生产力绩效（直接对结果进行讨论）分离开来。这项研究有助于理解合作的生产力绩效，特别是效率。本文关注效率而不是有效性、公平等是因为效率尚未得到充分研究，而且与本政策的背景有关（现有研究的矛盾结果）。在任何生产单位中，标准生产因素不是生产效率的唯一决定因素还包括间接环境因素。这些因素通常被认为会影响效率。公共管理大量实证文献证明了“管理”对组织绩效的重要性。本研究通过研究特定管理实践（合作）对改进产出的影响，为最近关于能源项目效率的辩论增加了公共管理视角。

合作的成本和递减的组织效率

合作存在潜在不民主性、参与者之间权力不平衡、合作伙伴关系无法成功维系导致目标转移等风险，环境不确定性的增加和个体参与组织自主性的减少可能会干扰组织文化和士气。交易成本在启动和维护合作至关重要，包括资产特殊性、频率和不确定性三种来源。合作可能会增加交易成本，从而导致效率损失。一是因为合作中能够的多元行动者增加决策和谈判成本，汇集不同身份、职能和权威的多个行动者会带来协调和控制成本。为了避免这些交易成本，传统官僚强调的委托-代理关系通过消除重复和合并报告点来提高效率。二是因为合作可能增加不稳定性和不确定性。合作网络的灵活结构允许一系列人员、资源和知识的流入流出，被认为能够提高资源分配的效率以及灵活适应外部需求，然而也失去了对组织运作的控制或稳定。

合作的收益和递增的组织绩效

也有研究认为合作可以民主价值观、创造不同观点交流和创新政策解决方案的制度环境以及资源最大化利用。协作也可以提高组织效率。与上文不同，合作倡导者合作可以替代传统集中的科层制以提高公共服务生产和供给效率。

一是因为合作提高了社会资本，包括相互理解、信任和互惠准则，降低了不确定性和一些交易成本（主要是协调和监测）。二是通过参与者之间的信息资源交换减少交易成本，包括事前和事后成本。改造项目的执行通常采取内部生产或私人承包的形式，内部生产很可能面临事前成本，承包可能需要事前和事后成本。在这两种情况下，与能够提供针对当地经济和气候条件的信息和建议的当地合作伙伴的合作都是最有价值的。与当地合作伙伴和专业承包商合作能够使地方政府机构收益。因此假设：

地方伙伴合作增强了组织绩效，尤其是通过提高涉及技术的项目和服务的效率。

绩效改变管理的变量和控制

研究者们确定并控制对组织效率有既定理论影响的变量，以及那些预期对能效改进的生产有影响的变量，包括：该市决定内部生产而不是外包；该市是否有可持续发展方面的绩效管理；当地政府的人力和财政管理能力；人口规模。利用这些政府和社区的特点，我们用城市改造活动对合作效率提高效应的假设进行实证检验。

数据和方法

 数据

本研究具体审查了由美国能源部EECBG资助的建筑改造活动。该项目中，人口超过35000的城市和每个州最大的十个城市有资格申请直接补助，人口低于35000的城市有资格申请其州政府的次级补助。能源部在花费EECBG资金方面所寻求的结果之一是，改善能源相关政策和计划的跨司法管辖区协调，以期取得具有成本效益和持久性的成果。为了检验这一点，我们使用了一个独特的数据集，该数据集由四个不同的数据源构成：DOE收到的城市级改造活动的行政记录；对所有收到EECBG资金的城市进行的全国性调查；国家建筑成本手册中的建筑成本区域修正指数；最后是来自美国人口普查局的人口信息。

方法

本研究采用随机前沿（SF）分析来评估城市与外部合作伙伴在气候和能源问题上的合作如何影响提供改造服务的效率。SF分析的动机是在给定样本中确定高绩效和低绩效经济因素（即观测）。它首先根据一个特定的生产函数估计每个观测的生产力水平，该函数将产出量与生产中使用的投入量联系起来。此过程确定一组“最佳执行者”，以实现给定投入的最大产出。然后将其余样本中的每个观察结果与这些示例性观察结果进行比较，其值之间的差异成为每个观察结果的效率得分。这些效率得分可以用作描述性统计，也可以作为一个因变量插入到一个新的回归模型中，以分析哪些因素可以解释效率变化（本研究将采用的方法）。我们采用了一种最新的单阶段方法，同时估计效率变化和这些效率变化的决定因素。

在本文中估计的模型使用每个城市改造的建筑物的总平方英尺作为其产出(yi)，ECFBG专用于翻新的资金和建筑成本修正指数作为投入(xi)。该模型中效率的决定因素(ui)包括合作程度和其他可能影响城市政府改造活动的管理实践。

变量

生产前沿仅使用投入和产出数量数据。EECBG资金是一个主要的投入变量，由于缺乏劳动力和时间等投入指标的可用数据，使用建设成本修正指数代替。

在SF模型的无效率部分包括以下变量：合作指数、员工和财务能力、生产选择、绩效管理和人口。合作是影响组织效率的主要外生因素，反映了每个城市与本区域其他政府和非政府实体在能源和气候问题上的联系范围和力度。地方和区域合作伙伴共有六种类型每种合作关系用“根本不”到“很大程度上”的五级量表进行估计。合作效应的一致性将在结果和讨论部分进一步讨论。

结果和讨论

SF模型的核心是存在单侧误差ui，它代表了给定样本中的无效率。如果没有发现存在效率误差的证据，SF模型将提供与标准OLS回归模型相同的结果。因此，在进行SF分析前先进行：OLS残差的简单偏斜检验，无效率的广义似然比检验。负偏斜是存在ui的标志，样本严重偏左，Coelli的偏态统计为-3.701。正态分布的M3T统计量为1.96，因此M3T统计量显示了数据中存在无效率项(ui)的充分证据。虽然偏态测试只是一个简单的预测试，但通过LR测试进一步验证了模型的有效性，因为它为ui提供了更精确和可靠的证据。数据的LR统计有一个临界值等于13.856，这一值完全否定了据在低于1%显著性水平时没有无效率性的空假设。两个测试结果都表明样本中明显存在无效率误差项，因此，SF模型更适合现有的数据。

SF模型的极大似然估算结果。EECBG资金的产出弹性为0.468，且具有高度的显著性（p<0.001）。合作对城市技术无效率的边际影响，观察结果都显示出负的边际效应，表明技术效率随着合作指数得分的增加而降低。合作对城市技术无效率的边际影响，观察结果都显示出负的边际效应，表明技术效率随着合作指数得分的增加而降低。

结论

一方面，合作有望降低组织无效率，另一方面，效率低下可能是由分散的合作治理造成的。我们利用美国城市能源改造活动的数据，实证检验了这两种对立的理论预期，并发现合作提供了效率效益。统计显著性支持合作提高了效率从而提高了组织绩效的假设；尽管如此，由于组织合作需要时间和资源，其边际效应逐渐减弱，这表明城市参与合作存在最优水平。本文的另一个重要贡献是使用SF分析，它非常适合于建模公共管理理论相关的几种关系，尤其是与绩效管理相关的关系。

本文使用的定量数据无法反映动态的信息或特定合作活动或机制的效果，城市如何从合作中获益的具体情况仍不得而知。另一个局限性是本研究的特定背景可能不具有普遍性，改造项目本质上是技术性的，在其他不需要技术或本地特定信息的项目中，跨本地合作未必有助于提高效率。

现有文献记录了成功合作的具体条件，但是大多数尚未研究这些条件如何影响结果。未来的研究可以解释合作的边际收益的变化，以及揭示本研究中发现的合作与组织效率之间的非线性关系。关于非线性的发现体现了合作固有的交易成本的两种不同观点；虽然发现合作能够提高政策执行的效率，合作对效率水平的边际递减效应也意味着存在交易成本和效率损失。通过将收益与投入合作的成本进行比较，未来的研究可以有助于了解最佳合作水平。

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附参考文献附参考文献附参考文献

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Feiock, Richard C., Rachel M. Krause, Christopher V. Hawkins, and Cali Curley. 2014. The integrated city sustainability database. Urban Affairs Review 50:577–89.

O’Leary, Rosemary, and Nidhi Vij. 2012. Collaborative public management: Where have we been and where are we going? The American Review of Public Administration 42:507–22.

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