【治理与反思】公共服务的非营利性支出和政府供给

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类别：非营利组织

导言

政府－非营利组织间关系一直是非营利组织领域研究的重点。但现有的实证研究其理论假设都是政府向非营利组织的单向资金流，重点关注的是政府对非营利组织的影响，而忽视了双向互动。最近，美国明尼苏达大学学者Yuan (Daniel) Cheng（程远）就另辟蹊径。本文利用一个非营利组织和地方政府对公园的支出数据集，阐述了非营利组织影响政府支出的多种机制，检验了政府－非营利组织关系的几个重要理论模型，回答了公园资助慈善机构的支出如何影响公园和娱乐服务的公共支出水平的问题。论文发表顶级期刊JPART上面。

（文献来源：Cheng, Y. D.. (2019). Nonprofit Spending and Government Provision of Public Services. Journal of Public Administration Research and Theory, 29(2): 238-254. DOI:10.1093/jopart/muy054）.

研究背景

对合作管理和政府－非营利组织关系的现有研究主要集中于社会服务行业和承包体制，且假设存在一种从政府到非营利组织的单向资金流。基于这个假设，现有文献也倾向于只关注政府对非营利组织财政和活动的资助和支持。与上述假设相反，非营利组织也可能资助且影响政府服务。慈善支持公共服务提供的结果如何是一个政策和管理问题，尤其在传统由政府机构提供服务的子部门；这也是研究非营利组织通过资助公共服务影响政府可能的机制和结果的重要理论问题。

本文研究了在149个美国大城市地方公园和娱乐设施服务中，公园资助慈善机构的支出如何影响相应的公共服务的公共支出水平，并检验了3种政府－非营利组织关系的理论模型——补充模型、互补模型和临界点模型的解释力。

公园和娱乐服务是应当由地方政府提供的地方公共物品，但由于其在公共支出中的优先性差，公园管理部门不得不寻找合作者和可替代的财政资源。另一方面，公园资助型慈善机构快速增长，且地方政府资金不是其主要资金来源。城市公园资助慈善机构的主支持活动主要涉及募集资金、志愿者招募、资本项目的计划和建设、教育和外展服务、发展娱乐项目、自然资源保护和维持以及倡导。

理论视角

在现有文献中，有3种解决在提供公共服务中非营利组织如何和地方政府互动的理论模型，补充模型和互补模型在现有文献中被广泛讨论，临界点模型为理解政府－非营利组织关系的动态和进展提供了一个可选择的视角。

补充模型

补充模型认为非营利组织是政府替代品。政府失败理论或许可以清楚解释这一模型中政府如何影响非营利组织。政府失败是由于民主体系和决策过程的限制，政府不能满足超越中间投票人或主要政治联盟的异质性市民偏好，非营利组织为这一人群提供必要的服务。非营利组织支出如何可能减少政府支出？当决定某一领域的支出水平时，公共官员可能考虑费非营利和私人机构的支出水平，并减少这些领域的公共支出。基于补充模型提出以下假设：

假设1：当其他条件不变时，公园资助慈善机构支出的增加导致地方政府对公园和娱乐设施支出水平的下降。

互补模型

互补模型关注非营利组织和政府合作提供公共服务的能力，而不是竞争或作为提供特定服务的补充。在这一视角下，非营利组织支出和政府支出有直接正向关系。萨拉蒙提出互相依赖理论描述了非营利组织和政府机构的资源交换和合同关系，强调政府给予非营利组织财政资源和提供服务的许可促进了非营利部门的增长。非营利组织支出如何可能增加政府支出？非营利活动可能给地方政府带来公共收入，一是通过支持地方机构、影响政府官员和公众带来收入，二是通过设立他们投资的条件以获得匹配的地方政府资金，三是非营利组织的寻租行为带来的公共财政。基于互补模型提出以下假设：

假设2：当其他条件不变时，公园资助慈善机构支出的增加导致地方政府对公园和娱乐设施支出水平的增长。

临界点模型

在古典社会科学理论中，临界点理论用于解释成功集体行动的出现，当参加者或行动达到一个阈值，社会运动就会“爆发”。非营利组织指出何以对政府支出产生非线性影响？临界点模型认为非营利组织要达到一定的数量和规模才能对政府产生影响，即非营利组织参与公共服务供给会改变政府和非营利组织关系的本质。基于临界点模型及其机制提出以下假设：

假设3：当其他条件不变时，公园资助慈善机构支出和地方政府对公园和娱乐设施支出有曲线关系和阈值效应。

数据和方法

数据来源和样本

本研究基本数据来源包括政府财政、非营利组织财政和社区特征。基本政府财政数据集包括美国149个最大城市1989到2012年公园的地方公共支出和其他公共财政信息。通过使用城市标准化财政数据库（FiSCs），本研究可以描述对公园和娱乐服务具体政府开支且将不同地方政府结构纳入考虑。公园资助慈善机构的财政信息主要基于国家慈善数据中心（NCCS）2013核心公共慈善文件数据库。FiSCs数据库和NCCS数据库中的地理标识与1990年、2000年、2010年十年人口普查等数据融合。

变量和测量

因变量“公园和娱乐服务的公共支出”用政府在公园及娱乐服务方面的实际人均营运开支，以及政府在公园的营运开支占所有功能区政府营运开支总额的百分比测量。运营支出的计算方法是从公园和娱乐服务的直接支出总额中减去资本支出费用。公园公共支出的绝对规模是以人均形式规定的。由于会导致缺失数据，以及非线性模型的复杂性，非营利支出的数据没有采取对数形式。补充模型主张公园的非营利支出和公共支出的负向关系；互补模型主张这两者是正向关系，临界点模型主张公园的非营利支出和公共支出呈曲线关系。

借鉴已有研究，本研究包括四种控制变量以控制社区一般人口特征、社区拥有的才符合经济资源、政府收入的结构、城市公园系统为地方政府创造的收入，这些控制变量都滞后一年，以解释地方政府预算周期。

实证策略

以双向固定效应（FE）模型和滞后因变量（LDV）模型为基础，本文研究了非营利支出对公园和娱乐服务公共支出水平的影响。本文使用FE模型和LDV模型一是通过观察它们是否产生了相似的结果，增强研究结果的稳健性；二是通过使用FE和LDV模型可能会产生一系列可能的因果效应，而真正的效应介于两者之间。

研究结果

本研究对不同形式的地方政府在公园和娱乐服务方面的运营支出进行了多元分析。E模型和LDV模型显示了对公园和娱乐服务的实际人均公共运营支出的估计结果。首先，在不同的模型规范中，非营利支出总额平方项的系数在统计学上并不显著。公园非营利支出总额的二次项也不利于模型拟合指标的改进。这表明，公园和娱乐服务的人均实际非营利性支出与公共运营支出之间不存在临界点模型预测的曲线关系。因此，分析结果否定了假设3。

就非营利性支出与公园公共运营支出之间的线性关系而言，线性项的估计系数在FE模型（p<0.01）和LDV模型（p<0.05）中均为负值，且具有统计学意义。这些证据表明，公园资助慈善机构的总开支与地方政府在公园和娱乐服务方面的运营开支之间存在着强有力的线性负相关关系。因此，补充模型和假设1在本方案中得到支持。

稳健性检验

为了全面解决内生性问题，并始终确定非营利支出的影响，自然实验或有效的外生工具变量仍然是金标准。由于我们的基础模型支持政府和非营利机构在公园支出之间的线性函数关系，因此我们可以使用一个完善的线性动态面板GMM估计器来进一步缓解内生性问题，并检查结果的稳健性。

基于公园公共支出人均和百分比的系统GMM估算结果等这些结果，我们可以得出结论：非营利性公园支出的内生性没有严重影响“公园资助慈善机构的总支出对地方政府公园运营支出的影响存在递减效应”这一主要结论，这支持了补充模型。最后，即使政府和非营利机构在公园方面的支出确实存在重复计算的情况，它也会倾向于两者之间的正相关关系。由于本研究的主要发现支持政府和非营利机构在公园的支出之间存在负相关，重复计算的可能性实现了负相关和政府-非营利关系补充模型的额外稳健性。

讨论与结论

基于独特的美国大城市非营利组织和地方政府公园和娱乐服务的支出的面板数据集，本文阐述了非营利组织支出可能影响政府支出的机制。它还利用多面板数据分析模型对政府与非营利组织关系的几个重要理论进行了实证检验，缓解内生性问题。研究结果显示，城市公园资助慈善机构的总开支对公园公共营运开支水平的影响呈递减趋势，这支持了政府-非营利关系的补充模式。然而，地方政府仍在承担主要的融资和管理公园服务的责任。公园及娱乐服务的总社区支持亦有净收益。

本研究为未来的研究提供了充分的机会，以增进我们对政府与非营利组织关系的理解。本研究与以往实证研究的结果对比表明，公共服务的资金来源对政府与非营利组织关系的建模至关重要。非营利组织可以通过多种机制影响政府提供公共服务。下一步是将研究结果和理论见解应用于不同的地理和政策背景。

结语

从根本上说，这项研究表明，非营利组织可以影响政府提供公共服务。将研究范围从政府资助对非营利组织的单向影响扩大到双向互动，对于进一步的理论发展和对政府与非营利组织关系的更细致理解至关重要。在非营利组织支持和资助政府服务的新背景下，可能需要新的政府-非营利关系理论。

此前，本公众号推送过程远老师的相关研究，反响很好，有兴趣可以结合本文一起来阅读。原文链接：【治理与反思】探索非营利组织在公共服务供给中扮演的角色：从合作生产到合作治理　　

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附参考文献附参考文献附参考文献

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Fyall, Rachel. 2016. The power of nonprofits: Mechanisms for nonprofit policy influence. Public Administration Review 76:938–48.

Lecy, Jesse D., and David M. Van Slyke. 2013. Nonprofit sector growth and density: Testing theories of government support. Journal of Public Administration Research and Theory 23:189–214.

Schatteman, Alicia, and Ben Bingle. 2015. Philanthropy supporting government: An analysis of local library funding. Journal of Public and Nonprofit Affairs 1:74–86.

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