【治理与反思】自上而下的支持在横向创新扩散中的调节效应

类别：政府治理

导言

外部压力可能会改变地方政府创新采纳中的创新、组织和地方环境层面条件。地方政府在有限的资源下如何应对多种外部压力？不同类型的扩散压力之间的影响是互补还是替代？最近中国人民大学张友浪和清华大学朱旭峰合作，通过研究自上而下的支持如何改变横向压力对地方创新采纳的影响来解决这些问题。基于1997年至2012年中国市级政府一站式行政许可服务中心（即ALC）的实证分析表明，中央和省级支持性的政策信号减少了邻近城市对市政府创建ALC的采纳。结果还表明，不同类型的扩散压力的影响可能是相互制约的。也就是说，自上而下的政策支持的增加可以补充或替代横向压力的影响，基于前者对创新的感知收益和可见性、组织自主权和环境不确定性的潜在影响。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Zhang, Y-L., & Zhu, X.F. (2020).  The Moderating Role of Top-Down Supports inHorizontal Innovation Diffusion. Public Administration Review, 80(2):209-221. DOI:10.1111/puar.13140）.

研究问题

创新扩散水平和垂直的多种扩散压力可以在很大程度上决定地方政府之间的创新采纳过程（Berry and Berry1990；Shipan and Volden 2008）。先前的文献通常假定，不同类型的扩散压力只是线性加法而不是相互作用。然而，基于两个原因，该假设在理论上是有限的，在经验上是不现实的。首先，地方政府在应对外部压力方面的时间，资源，注意力和信息处理能力有限（Jonesand Baumgartner 2005；Simon 1947）。政府对一种类型的扩散压力的反应可能取决于另一种类型的扩散压力的大小。其次，一种扩散压力的存在可能会改变创新，组织和环境水平的特征，这可能会改变另一种扩散压力的影响。当多种类型的扩散压力共存时，它们是相互补充还是相互替代？

这个问题在理论上很重要，因为它揭示了文献中多种类型的扩散压力的关键的未言明的线性可加性假设。如果对该假设的检验表明多种类型的扩散压力之间存在显著的交互关系，那么进一步发展不同类型的扩散压力之间的相互依赖性方面的创新扩散理论的新机会就出现了。同样，它将加深我们对有限时间，资源和能力下决策者决策过程的理解。实际上，这个问题之所以重要，是因为它对创新扩散过程中的决策者和公共管理者的资源分配具有直接影响。例如，如果自上而下和水平扩散压力之间存在替代关系，那么在水平扩散压力很强的情况下，上级政府可能不需要大量增加对地方创新采纳的支持。地方公共管理者应意识到多种外部压力及其相互依存的关系，并应利用这些信息来优化组织创新的决策过程。本文试图通过研究自上而下的支持如何调整横向压力对本地创新采纳的影响来解决此问题。

创新扩散文献述评

近几十年来，公共部门的创新扩散已成为公共行政、公共政策和政治科学领域的核心研究课题（Berry1994；de Vries，Bekkers＆Tummers，2016；de Vries，Tummers＆Bekkers，2018；Graham，Shipan以及Volden，2013；Shipan＆Volden，2012；Walker，2006）。公共部门的创新是指采纳政府采纳新的政策，项目或组织设计（Shipan and Volden2012；Walker1969））。创新扩散包括受其他政府创新影响的政府创新采纳过程（Graham，Shipan和Volden，2013年；Shipan和Volden，2012年）。因此，当一个政府采纳已经被另一政府采纳的创新时，该过程表明前者的创新采纳和后者的创新扩散（Zhu2014）。

尽管现有的文献对纵向和横向创新扩散进行了大量的理论和实证分析，但是关于不同类型的扩散压力之间潜在的相互作用影响的信息有限。该研究课题在理论上和实践上都很重要。从理论上讲，回答这个问题可以增进我们对不同类型的扩散压力之间关系的理解。大多数现有研究独立地研究每种类型的扩散过程，假设一种类型的扩散压力与另一种类型的扩散压力无关。这样阻碍了我们验证不同类型的扩散压力之间的潜在竞争或互补关系。例如，一个有趣的理论问题如下：如果自上而下的压力很大，地方政府是否会或多或少地对横向扩散压力做出反应？假设自上而下的压力“挤出”了水平扩散压力的影响，那么此过程背后的原因是什么？

自上而下的支持，横向压力和创新扩散

现代国家的政府间关系可以分为两种主要类型。第一种是上级政府和下级政府之间的垂直关系。一个高层次的政府可以通过采取政策直接低一级的政府采取一定的措施，或者通过提供政策，信息或资金奖励影响低一级的决策（Karch，2007，2012 ;Karch和Rosenthal，2016 ；McCann，Shipan和Volden，2015）。第二类是同一级别政府之间的横向关系，它们之间的权力大致相等，并且在相似的区域级别上运作。学者们已经将横向压力作为传播新政策或规划的潜在重要因素，并论证了邻国政府可以相互借鉴或相互竞争，或者只是简单地通过创新采纳来遵守区域内公认的标准（Berry and Berry 2018 ;Gilardi 2010 ;Volden 2008 ;Volden 2006）。在实践中，决策者对横向效应的存在很感兴趣，因为政府间的互动可以用来加快新政策或规划的采纳（Shipan and Volden 2012）。

然而，创新扩散过程中自上而下的支持与横向压力之间的关系则很少被讨论。不难看出，政府对横向压力的反应程度存在差异——有时他们行动迅速，有时则行动缓慢（Tolbert＆Zucker 1983；Zhu＆Zhang 2016））。在高层政府倾向于在地方政府中推行某些创新实践，并且地方政府在面对多方压力时只能利用有限的关注，时间和资源来应对的前提下，自上而下的支持性政策信号会改变横向压力对地方创新采纳的影响吗？我们强调自上而下的支持性政策信号不仅影响创新的属性，而且影响组织和环境层面的特征，这极大地改变了横向压力对创新采纳的影响（图  1）。在这些潜在影响的多个方面中，自上而下的支持可能会对横向扩散产生两种不同类型的条件效应：互补效应和替代效应。但是，主导创新扩散的效应必须通过实证分析加以验证。

图1 自上而下的支持对横向压力的中介调节作用

注意：实线表示直接因果效应，虚线表示潜在的调节效应。加号表示正的直接作用，减号表示负的直接作用。

自上而下的支持可以通过塑造创新的属性并使地方政府接受和看到它，来补充横向压力的影响。首先，高层政府的支持性政策信号可以通过增加创新的感知收益使创新合法化，而不论这种“相对优势”是否真实存在（DiMaggio and Powell 1983）。但是，这种公认的相对优势可能使低级别的政府相信，他们应该关注并学习周边政府的创新，以期获得类似的绩效改善（Shipan＆Volden，2008年）。其次，高层政府的支持性政策信号提高了创新的可见性。地方政府会更加注意周边政府采纳的具有高可见性而非低可见性的创新，因为创新的传播是基于对其他政府实践的认识和学习（Makse＆Volden 2011）。

因此，自上而下的支持会导致创新的相对优势和可见性的提高，可以提高创新的合法性，从而提高地方政府对横向压力的响应。

互补效应假设：随着自上而下的支持增加，横向压力对创新采纳的影响也增加。

地方政府可能无法完全回应所有外部压力的增加。因为它们的注意力、时间和资源有限，并且只能在给定的时间处理有限的压力（Baumgartner 2009 ;Zhu and Zhang 2019）。特别是，地方政府可以根据组织自主权或环境不确定性来调整对横向压力的关注或应对。例如，当地方政府没有政策自主权或政策环境完全可预测时，该政府将无权或没有动力动力回应邻居的选择。从理论上讲，高层政府对地方政府的创新给予补贴或强制进行创新时，可能会破坏地方政府之间的竞争或竞争过程。因此，即使自上而下的支持和横向压力正在促进相同的创新，其效果也不一定会相互促进。

具体来说，自上而下的支持可能会限制地方政府的自由裁量权。研究表明，自上而下的干预措施可以将政府的结构，战略和流程的范围限制在较低水平上（Damanpour 1991 ;McCann，Shipan ＆Volden 2015 ;Zhu＆Zhang 2019）。当高层政府直接促进创新时，地方政府将采纳相同的创新，因为前者往往拥有后者所需的政治或财政资源。由于职业生涯激励，地方领导人也可能会通过回应上级政策信号而表现出对上级政府的忠诚度（Tullock 1965））。因此，地方政府将减少应对横向压力的自主权。因此，当自上而下的支持增加时，由于地方政府顺应了自上而下的压力，合规性（即朝着与高级政府的偏好一致的方向发展）很高，而趋同（即模仿相同级别的其他主体）的比率较低（Ashworth，Boyne＆Delbridge 2007）。

总而言之，尽管自上而下的支持可能会塑造创新的属性，以增强横向压力的影响，但它们也可能会降低低层政府的自主权，并增加环境确定性以降低横向压力的影响。

替代效应假设：随着自上而下的支持增加，横向压力对创新采纳的影响减小。

数据与方法

一个适当的案例，可以从具有被频繁观察到的纵向和横向相互作用的环境中提取出来。用以实证检验自上而下的支持对横向创新扩散和政策部门的条件作用。在这种情况下，可能会分离出利益效应。

以1997年至2012年中国市一级一站式行政审批中心（ALC）的传播为例来检验上述理论预期。选择中国市级ALC的情况有以下三个原因。首先，中国拥有由数百个市政府组成的多层次治理体系。在中国经常观察到自上而下的支持和横向压力（Heilmann 2008 ;Ma 2013 ;Zhu and Zhang 2016），从而有机会系统地研究自上而下的支持性政策信号如何改变横向压力的影响。第二，作为一种流行的组织创新，在过去的几十年中，像ALC这样的一站式政府服务中心的建立得到了中国各级政府的广泛支持。因此，可以有效地将主要的理论机制与常见的混淆因素（如意识形态或派系冲突）区分开。第三，市级ALC的扩散发生在明确的时期内。中国各市采纳ALC的方式存在很大差异，这使其成为研究整个创新扩散过程的理想案例。

此外，市级ALC的案例符合本研究目的，因为它是中国城市中颇受青睐的组织创新，在广东省江门市于1997年首次建立ALC之后，它得到了中央和省政府的大力支持。中央政府于2001年成立了国务院领导小组，以指导国家级行政审批制度（ALS）的改革，并每年发布数十项支持性政策，以监督地方政府行政审批制度改革的范围或方向（例如，审批项目，程序和成本）。事实上，在过去20年中，政府报告或政府年度工作报告中也一再强调改革ALS的重要性。省政府进一步发布了适合当地情况的具体改革措施，例如为市政府简化本地企业注册程序的详细计划。在这些双重压力下，市政府通过决定是否在资源有限的情况下创建ALC来响应这些上级政策信号。

建立ALC包括组建分散的政府职能部门和机构，重组多余的机构，简化行政程序，提高政府服务的透明度，减少不必要的政府干预市场以及建立一站式政府服务中心（Wu，Ma and Yang 2013 ;Zhu and Zhang 2016）。到2012年，中国281个城市中有268个创建了ALC。在观察期内，中国的中央，省和市政府对ALS改革表示了不同程度的支持，从而为检验中央和省的支持如何影响中国的横向创新扩散动态提供了绝佳的机会。此外，作为促进企业发展和吸引外资的市场化组织创新的典型形式，ALC在中国的普及可以看作是对以综合公共和商业服务的形式建立一站式服务的全球趋势的重要回应（Bhatti，Olsen和Pedersen 2011；Jansson和Chalmers 2001）。因此，对中国ALC案例的分析也对检验一站式政府服务中心在世界范围内传播的起源具有启示意义。先前对中国ALC的研究发现，ALC在中国的扩散受当地社会经济条件，官方特征和外部压力的影响（Zhu andZhang 2016 ;Zhu and Zhao 2018）。

本研究选择了扩散研究中最常用的实证方法——事件史分析（Berry andBerry 1990）来以统计方式研究中国市级ALC传播过程中自上而下的干预与横向压力之间的相互作用。分析单位是市政年份。如果市政当局在一年内创建ALC，则将因变量设置为虚拟变量，否则将其设置为0。采用ALC后的市的观察结果将被清除。此外，使用logit模型预测二分因变量，并从中国市政府的官方网站收集有关ALC创建时间的信息。

一个政策文件，往往只涵盖一个有限政策领域中的行政审批改革。并且更多的政策文件通常代表着对更多政策领域中的改革的更强有力的中央支持，这一测量可以帮助检验我们的假设。还分别使用国务院和中央政府发布的政策文件的年度频率来构建两项独立的测量，作为稳健性检验。

中国政府拥有独特的人事制度，极大地影响了周边地方政府之间的创新传播过程。辖区中的地方领导人由上级政府统一评估、遴选和任命（Chan 2004；Kung and Chen 2011））。例如，省政府根据其表现确定省内所有市长的职业流动性。同一辖区内的地方领导人往往具有相似的政治职级，并相互竞争以争夺上级政府的有限职业机会。以往基于中国政策案例的扩散研究一直认为，一个城市采纳创新的可能性与同一省内其他城市采纳创新的百分比呈正相关（Ma 2013；Zhu and Zhang 2016）。

研究者们最初计算每个省内创建ALC的市政府数量的年度百分比来衡量横向压力。这一测量值代表了周边政府产生的短期横向冲击。另外，创建一个变量来表示在每个省内建立ALC的市政府的累计百分比，因为相邻政府之间的累计扩散百分比也可能在决策中起作用。通常，这两类测量有助于估计地方政府如何应对最近或长期的横向压力，并验证自上而下的支持是否会影响其影响。两类测量均已被纳入中国相当数量的先前扩散研究中（Ma 2013; 朱和张2016，2019）

最后，在统计模型中，将自上而下的政策信号，横向压力，直辖市的特点滞后一年，避免反向因果关系（朱和张2016，2019）。分析还通过在模型中添加持续时间和时间的三次样条来解决潜在的时间依赖性问题（Beck，Katz和Tucker 1998）。

实证结果

这项研究检验证实，在控制了市政和官方特征以及时间依赖性之后，高层政策信号与横向压力之间的负向交互效应仍然显著。图1说明了当中央政策文件的数量低于15个时，每年邻近市采纳的平均边际效应在统计上显著，介于0.2％和0.5％之间。然而，当中央“三令五申”发布支持性政策文件的数量持续增加时，每年邻近城市采纳百分比的平均边际效应逐渐向负值转变，并且与零差距并不明显。这一结果证实，当横向压力很大时，自上而下的支持性政策信号可能是没有必要的。鉴于自上而下的支持的系数始终为正，并且在统计上显著不为0，因此自上而下的支持不仅可以减少，而且替代了横向压力的影响。我们的实证分析证实，中央政策信号降低了市政府的自由裁量权和环境不确定性，从而降低了市政府对横向压力的反应能力。

图1 横向压力（每年）对中央支持的平均边际影响

稳健性检验

本研究为自变量构建替代度量，并通过使用替代度量替换关键自变量来避免测量误差并提高经验稳健性，从而复制前面的模型。

首先，简单地计算年度中央政策文件的数量可能会有问题，因为不同类型的中央政策可能代表不同程度的支持。特别是，鉴于国务院的组成部委在政治上隶属于国务院，其政策文件对地方政府的影响是否不同？为了解决这一问题，分别检验了国务院或中央政府的政策文件与每年邻近市采纳百分比之间的交互效应。结果显示，在不同类型的中央政策文件和横向扩散压力之间存在统计上显著的负向交互效应。尽管与中央各部相比，国务院每年倾向于发布较少的政策文件，但它们始终在减少横向扩散压力的影响。

其次，市政领导者可能在决策过程中注意邻近市政当局采纳的累积百分比。因此，检验了中央政策信号与邻近的市政府采纳之间的交互作用 。结果与前面所呈现的相一致 。该结果证实了最近的邻近市政府采纳所产生的横向压力最强，因为邻近市政采用的累积百分比的平均边际效应低于邻近市政采用的年百分比。

第三，如果假设适用于中央级别的干预，那么它们也应适用于省级干预。研究者为自上而下的支持发展了一种替代测量：每个省政府每年发布支持性政策信号的频率。同样，实证结果与替代效应假说是一致的。研究结果证实，来自上层和中层上级的自上而下的支持的增加减少了横向压力对ALC产生的影响。

最后，一种类型的扩散压力不仅可以调节，而且可以中介另一种扩散压力的影响。在验案例中，横向压力可能是省级支持的原因和结果，并且它们更可能是结果而不是中央支持的原因，因为横向压力只在每个省内进行测量。然而，自上而下的支持和横向压力的作用方向相同，其中介调节作用应与直接调节作用一致。因此，即使它们是彼此的后处理变量，包含在统计模型中的两个变量，也应仅使结果偏向于零假设，因为估计的系数不再包括间接效应。诚然，从理论上讲，不同类型的扩散压力之间的因果关系很有趣，但超出了本研究的范围。将来的研究可能会基于此研究来进一步探讨该问题。

结论与讨论

在创新扩散过程中，不同类型的扩散压力是互补的还是竞争的？这项工作通过分析自上而下的提供的支持与横向压力之间的潜在交互关系，扩展了创新扩散理论，从而为该问题提供了答案。我们断言自上而下的支持可以塑造创新，组织和环境层面的特征，因此可能对横向扩散产生两个明显的影响。首先，自上而下的支持可能会通过塑造创新的属性来补充横向压力的影响。主要原因是自上而下的干预措施可以提高创新的感知收益和可见性，因此，地方政府将非常重视邻国政府对相同创新的采纳。其次，自上而下的支持可能还会通过改变纵向权力结构和政策环境来替代横向压力的影响。具体而言，自上而下的干预措施往往会减少地方自主权和环境不确定性。因此，相比于支持减少，当自上而下的支持增加时，地方政府在应对横向压力方面的资源和动机更少。

本研究通过对ALC在中国的传播情况进行的实证分析表明，中央或省级政策信号与邻近城市的年度或累积采纳之间的负向交互效应是一致的。实证结果有力地支持了替代效应假说。由此，纵向干预可以减少组织的自主权或环境不确定性，从而可以替代横向压力对创新采纳的影响。因而，这项研究增强了我们关于组织创新采用过程中多种扩散压力之间相互作用的理论知识。

实际上，根据这些发现，在像中国这样的集权国家中，拥有一系列高度类似的官僚组织的高层决策者可以通过其政策的特定支持有效地降低下层政府的自主权或环境不确定性。因此，他们应该选择适当的时机，在下级中投入资源来推广新的政策，规划或技术。我们的结果表明，理想的时机可能是扩散过程刚刚开始，横向压力较小的时候。当横向压力很大时，自上而下支持的增加可能会抵消横向压力的影响。此外，这项研究还暗示，地方公共管理人员必须意识到多种外部压力及其对创新属性的潜在影响。

诚然，制度环境可能会限制自上而下的压力与横向压力之间的关系。例如，一个国家的垂直权力结构（即各级政府之间的权力和资源分配）或政体类型，可能决定自上而下的支持对地方政府组织自主权和环境不确定性的影响。与西方国家相比，在中国，上级政府领导人由于对资源支持、晋升机会和绩效评估的控制，对下级公共政策的设计和实施产生更大的影响（Yi，Berry和Chen 2018 ;朱和张2016，2019），而自上而下的支持可能会对下级政府的组织自主权或环境不确定性产生更大影响。因此，与西方国家相比，自上而下干预的替代性调节效应在中国尤为明显。相比之下，例如在美国，由于其“竞争性联邦制”体系（Volden，2002年），随着自上而下支持的增加，创新合法性的提高，横向压力对创新采纳的影响可能会增加（McCann，Shipan和Volden，2015年）。因此在将本研究的经验结果推广到其他国家时，应谨慎行事。

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附参考文献文献附参考文献

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