金融法律监管年度报告（2021）：证券业篇

2020年，是“十四五”规划的布局之年，更因百年未有的疫情、复杂多变的局势，凸显金融改革、开放的重大意义和坚定决心。

继2020年的年度观察，方达金融机构组的《金融法律监管年度报告（2021）》系列文章，与您共同回顾2020年金融监管、司法审判大事件，展望2021年的新篇章。

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2020重要时点回放

3月1日

修订后的《证券法》正式实施

3月27日

中金公司等首批6家证券公司被纳入并表监管试点范围

4月1日

证券公司外资股比限制正式取消

6月12日

证监会发布创业板改革并试点注册制相关制度规则

6月18日

证监会核准摩根大通期货变更股权，摩根大通期货成为首家外资全资控股期货公司

7月17日

证监会接管新时代证券、国盛证券及国盛期货

7月19日

人民银行、证监会决定同意银行间债券市场与交易所债券市场相关基础设施机构开展互联互通合作

7月31日

最高人民法院发布《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》

10月10日

证监会接收首家外资全资证券公司渣打证券申请设立材料

11月1日

《合格境外机构投资者和人民币合格境外机构投资者境内证券期货投资管理办法》及配套规则施行

12月26日

全国人大常委会审议通过《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，大幅提高证券期货犯罪的刑事惩戒力度

12月31日

杭州中院就五洋债欺诈发行案作出一审判决，中介机构须承担连带赔偿责任

2020监管主线回顾

1. 新《证券法》正式生效，协同配套制度夯实证券市场法治基础

2020年3月1日，新《证券法》正式生效。证监会同时对配套制度进行了大规模的修改与清理，2020年共修改清理68部证券期货相关规定，并相继发布规则或征求意见稿。该等配套制度涉及证券发行、交易、信息披露、再融资、持续监管和退市等各环节，例如发布创业板改革并试点注册制相关制度规则及《可转换公司债券管理办法》，就《证券期货违法行为行政处罚办法》、《证券期货行政和解实施办法》及《关于修改<证券公司股权管理规定>的决定》等文件公开征求意见。证监会亦修订了《证券期货规章制定程序规定》，以致力于证券期货立法体制建设。此外，证监会派出机构、沪深交易所、证券业协会等相关主体亦同步进行了配套制度的修订与完善。

新《证券法》在2020年实施落地，引入或完善了资本市场多项重大的基础性制度，进一步夯实法治基础：以科创板改革为“试验田”，全面推行证券发行注册制；协同沪深交易所相关规则，从重大事项披露、权益变动披露、短线交易等多个方面提高上市公司信息披露要求；调整对证券服务机构的监管方式，从资格审批改为备案，配套《证券服务机构从事证券服务业务备案管理规定》，根据不同类别证券服务机构的差别做出针对性安排；大幅提高证券违法违规成本，2020年末通过的《刑法修正案（十一）》更大幅提高证券违法犯罪的惩戒力度；通过投资者适当性管理、先行赔付、证券纠纷代表人诉讼、多元纠纷化解等手段加大投资者保护力度。

新《证券法》是资本市场基础制度的有机组成部分，以促进市场各方归位尽责为核心；新《证券法》及配套制度涉及资本市场运行组织、参与主体等方方面面，影响深远，实施效果值得长期观察和期待。

2. 优化分类监管制度，引导证券公司差异化发展

证券公司分类监管制度是证券行业的一项基础性监管制度，在2020年，监管层面秉承分类监管的核心思想，不断在实施层面引导证券公司的差异化发展。2019年实施的《证券公司股权管理规定》根据证券公司从事业务的性质，将其区分为专业类和综合类证券公司，要求专业类证券公司的股东满足基本法定条件，要求综合类证券公司的主要股东和控股股东具备更高的管控水平及风险补偿能力。相应地，新《证券法》将融资融券业务、证券做市业务作为基础证券业务类型提出，与经纪、承销等并列。这是证监会首次按照业务风险属性及对资本的需求对证券公司进行分类。

2020年5月，证监会就《关于修改<证券公司分类监管规定>的决定》公开征求意见，对于证券公司的收入及细分领域的业务水平给予了更多的加分项目，在反映证券公司的综合实力的基础上，强调其专项业务能力，引导证券公司突出主业，差异化发展，有利于鼓励中小券商致力于细分领域的优势并坚持特色化经营的道路。

2020年头部券商亦获得了监管层面的大力支持，例如，1月，《证券公司风险控制指标计算标准规定》将连续三年A类AA级及以上证券公司风险资本准备调整系数从0.7降为0.5；4月，券商并表监管试点允许试点券商实行更为灵活的风控指标体系，以母公司及子公司的合并数据为基础编制风险控制指标监管报表，并调低相关系数。

3. 落实“放管服”要求，进一步简化机构事前监管事项

简政放权、放管结合并优化服务，是近几年证监会在机构监管工作中不断推进的改革事项。以新《证券法》为契机，证监会2020年集中简化、取消了大量机构监管中涉及的行政审批等事项，以落实上位法的修订，更为了优化资本市场环境，提高监管透明度，明确市场主体预期。

落实“放管服”要求体现在多个方面：将证券公司董监高资质，证券公司设立、收购或者撤销分支机构，证券公司境外设立、收购或者参股证券经营机构，证券公司不涉及变更主要股东、实际控制人的注册资本、股权变更，证券公司变更章程重要条款等审批事项改为备案；针对备案事项，明确其非行政许可法律定位，不再设定前置性条件，例如2020年8月正式施行的《证券服务机构从事证券服务业务备案管理规定》，从便于证券服务机构进行备案出发，规定了比较简洁的备案程序要求；整理完善监管规则，完善体例、优化结构、科学分类，例如，2020年7月证监会对上市公司日常监管及并购重组审核的监管问答进行清理及整合，便于市场主体理解与参考。

4. 创业板、债券发行注册制落地，存量市场注册制破冰

2019年科创板开板，成为中国资本市场注册制改革的“试验田”，开局一年多来推行顺利。2020年6月，股票存量市场在创业板迎来了注册制破冰。新《证券法》实施首日，发改委及证监会同步发文，提出企业债券由核准制转变为注册制并要求沪深交易所公司债券公开发行实行注册制。

为了保证注册制改革的顺利进行，除发行端改革外，创业板监管全面加强：证监会9月对“天山生物”等股票异常交易行为立案调查；12月，对于券商的立案调查导致两单创业板公司IPO被中止；2020年的最后一天，证监会深夜通报了豫金刚石涉嫌重大财务造假等。最高人民法院、广东高院、深圳中院均发文为创业板改革试点注册提供司法保障。此外，监管致力于退市制度完善，2020年A股共有16家上市公司退市，创历史新高；随着注册制的施行，证监会表示要增强退市刚性，沪深交易所亦在2020年末发布修订后的退市相关规则征求意见稿。

在各方努力下，创业板注册制改革取得成功，为后续其他存量市场的注册制改革打开了良好局面。

5. 强化事中和事后监管，提高证券市场违法犯罪行为成本，实践“零容忍”监管思路

加强事中和事后监管，提高证券市场违法犯罪行为成本，建立民事、行政和刑事责任追究体系，是实施注册制以及推行其他简政放权措施的必要制度保障。

2020年，新《证券法》大幅提高了众多违法行为（例如欺诈发行行为和信息披露违法行为）的行政处罚力度，并引入了责令回购、先行赔付和代表人诉讼制度。例如，欺诈发行情形下对发行人的罚款数额从非法募集资金金额的1%-5%，提高至10% - 100%；保荐人出具有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的保荐书，罚款数额上限由业务收入的5倍提高至10倍。《刑法修正案（十一）》亦大幅提高了对欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度。证监会发布《证券期货市场监督管理措施实施办法（征求意见稿）》，明确了十六种常见的监督管理措施类型，作为行政处罚之外金融监管手段的有效补充。

就实际执行而言，2020年，各相关部门均致力于大力打击证券期货市场违法活动：2020年，证监会开展专项整治，打击“股市黑嘴”“非法荐股”“场外配资”“黑群”“黑APP”等违法活动；证监会持续针对上市公司财务造假进行专项治理；证监会联合最高人民检察院发布了十二宗证券违法犯罪典型案例，包括操纵市场、内幕交易、传播证券交易虚假信息等案件；最高人民法院亦下发通知要求全国法院以“零容忍”的态度依法从严惩处证券、期货犯罪。在2020年末的五洋债券欺诈发行案中，496名适格投资者共同推选产生4名投资者作为诉讼代表参加诉讼，涉及诉讼请求总金额8.1亿余元，杭州中院一审判决主承销商、律师事务所、会计师事务所、评级公司等中介机构应承担不同程度的连带赔偿责任，引起社会较大反响。

6. 证券公司合规管理和风险控制仍是机构监管执法重点

随着资本市场改革不断提速，证券业机构监管也日益趋严。2020年金融监管部门针对证券公司（含分公司、营业部）及相关从业人员开出的罚单数量远超去年。

执法重点之一是证券公司的内部治理及股权管理，例如，为规范股权和治理结构之目的，证监会2020年7月依法对新时代证券、国盛证券、国盛期货实施接管；中山证券则因公司治理与内部管理缺失问题，被暂停部分业务，包括新增资管产品备案，新增资本消耗型业务（股票质押式回购、融资融券等），以自有资金或资管资金与关联方进行对手方交易（债券质押式回购交易等）。

另一方面的执法重点是证券公司日常业务的合规及风控，在这方面，7月10日，广发证券因在康美药业相关投行业务中未能勤勉尽责、尽职调查基本环节缺失、内部控制流于形式等重大违规行为，证监会对其采取暂停保荐机构资格6个月、暂不受理债券承销业务有关文件12个月的监管措施；中泰证券、方正证券、中信建投等券商均因研报内容存在重大错误等问题受到处罚。

7. 对外开放持续深化

对外开放是我国近几年金融业改革的一条政策主线，2020年的对外开放持续深化更是以高水平开放、证券期货业双向开放为核心目标。

机构方面的对外开放在2020年达到了一个高潮：2020年4月1日，证券公司外资股比限制正式取消；自2020年以来，高盛集团、摩根士丹利、瑞士信贷、大和证券、星展证券先后获批成为其境内合资券商的控股股东，首家外资全资证券公司渣打证券的申请材料亦于2020年10月获得证监会接收；2020年6月，证监会核准摩根大通期货成为首家外资全资控股期货公司。

就跨境交易而言，在相继取消QFII、RQFII投资额度限制及简化跨境资金汇出入管理后，QFII和RQFII资格和制度规则进一步合二为一，并在扩大投资范围、降低准入门槛、取消中介机构数量限制等方面做出了大幅度调整，在2020年末，还完成了首批QFII融资融券交易；2020年10月，证监会批准上海国际能源交易中心开展国际铜期货交易，同时确定国际铜期货为境内特定品种，引入境外交易者参与。此外，监管层于2020年9月发布《关于境外机构投资者投资中国债券市场有关事宜的公告（征求意见稿）》，有意开展债券的交易所和银行间市场的互联互通，将允许境外投资者以此方式接入交易所债券的交易。

8. 期货立法提速，期货衍生品基础法律制度不断完善

2020年的另一立法亮点是期货立法。期货市场是资本市场极为重要的一部分，遗憾的是，当前期货市场主要依据法规仅包括《期货交易管理条例》等行政法规和规章；《期货法》作为规范期货市场的最高层级的法律，则长期处于缺位状态。

 《期货法》立法最早于2014年在全国两会上提出，并列入2020年全国人大常委会2020年立法工作计划，其立法草案基本成型，即将进入一读。随着证券衍生品种中契约型品种从新《证券法》中被删除，以及《期货法》立法提速，我国期货和衍生品立法框架将更趋完善。 《期货法》将从法律层面为我国期货市场的改革开放做好顶层设计，明确各参与主体的法律地位，明确期货市场基础法律关系、民事权利义务和法律责任；明确对场外市场的监管；对市场准入、投资者保护和对外开放等作出明确规定，为期货市场对外开放以及跨境监管提供规则体系保障。

2021监管趋势展望  

1. 投资端改革将进一步推进

监管层在2020年屡次强调投资端改革及中长期资金入市，明确要加强资本市场投资端和融资端的协调平衡，壮大理性成熟的中长期投资力量。

2020年，投资端改革已显开端之势，例如QFII、RQFII额度限制取消，证券公司投资政策性金融债、指数基金、成分股等适度“松绑”，银保监会支持理财子公司提高权益类产品比重，险资投资的范围和条件将在未来持续放宽等。

而随着注册制推行等融资端改革的不断深入，为了协同发展，2021年投资端改革的以下制度或将出台：从交易制度方面，2021年不排除试点单次T+0及逐步放开涨跌幅限制的可能；从专业机构方面，监管将着力于壮大公募基金管理人队伍、完善投资顾问业务规则，提升各类资管机构的专业能力；从市场准入方面，沪港通、沪伦通、债券通以及银行间债券市场直接投资等机制将得到继续优化，使中国资本市场与国际进一步接轨；从市场扩容方面，2021年金融衍生品市场将继续加速发展，包括丰富ETF品种，拓宽商品和股指期货期权品种开放范围和路径等。

2. 发展与监管并举，推动金融科技在证券期货行业的运用

金融科技在证券期货行业的运用处在高速发展期。实践中，区域性股权市场区块链登记托管基础设施、大数据、云计算功能、程序化交易均日渐发达。监管中对于金融科技亦有运用，包括上交所新一代监察系统基于大数据平台设计，上海金融法院使用多因子计算模型及“收益率曲线同步对比法”对投资者损失进行精确核定等。

我们预计，2021年针对金融科技使用的监管将步入常态化与规范化。证监会于2020年6月首设的科技监管局，将作为全面统筹与科技运用相关职能的机构，统筹监管系统科技资源、指导行业金融基础设施科技建设工作、开展数据标准化治理及负责证券信息技术系统服务机构的备案管理工作等。2020年末公布的两批证券信息技术系统服务机构备案名单，将成为常态化监管的开端。在规范证券公司租用第三方网络平台开展证券业务方面，可能正式出台规定，建立适应互联网特点的风险防范机制，并将第三方网络平台纳入信息技术系统服务机构的范畴，进行统一监管。程序化交易的监管办法亦在持续探索中，在2021年有望取得进展。此外，与金融科技相关鼓励措施也在研究制定中，例如为引进金融科技等领域专业人才，证监会有意向适度放宽该等人员的工作经历限制。

3. 多管齐下“零容忍”，涉及上市公司的证券执法将成执法重点，监管进一步压实中介机构“市场看门人”责任

我们预计，作为注册制改革的配套实施措施以及新《证券法》的重点之一，2021年的证券法执法重点，将是与上市公司有关的执法。针对上市公司，证监会将继续重视上市公司因治理失效、管控失灵、运作失序等引发的各类问题，例如资金占用、违规担保、财务造假、操纵并购等，要求上市公司进行自查，并加大现场检查、督促整改等手段的使用。内幕交易、市场操纵、违规信息披露等证券违规违法行为将受到持续关注。

继新《证券法》从制度层面强化了证券中介机构，如保荐人、会计师事务所、律师事务所的法律责任后，2020年底的五洋债欺诈发行案等案例更为各类型中介机构敲响警钟。2021年，中介机构将面临更为全面且严厉的监督，“市场看门人”责任必将得到更为切实的履行。

4. 行政和解有望发挥更大效能

2015年2月，经国务院批准，证监会发布《行政和解试点实施办法》、《行政和解金管理暂行办法》，正式在证券期货领域开展行政和解试点工作。2019年，证监会达成首例行政和解，并予以公开。新《证券法》在法律层面对行政和解制度予以明确，证监会在内部也建立了相对完备的配套制度和组织架构，包括设立了行政和解委员会。目前，证监会正在积极推动配套法规的制定，《证券期货行政和解实施办法》已于2020年8月向社会公开征求意见。我们预计，在证券执法加强的大背景下，行政和解可能发挥更大效能，在惩处的效率和成本之间达成一定平衡。

5. 司法实践可能更加积极为重大制度的落实提供支持，更多更早参与重大案件

正如五洋欺诈发行案判决各中介机构承担连带责任，为新《证券法》旗帜下的法律规定、当下的资本市场政策落实提供支持，我们预计，2021年，司法系统将延续这一思路，更多更早更果断地参与重大案件，并贡献多个领域的典型案件审判结果。2021年亦可能出现第一起证券代表人诉讼判决结果。《刑法修正案（十一）》更为证券领域出现重大刑事问责案件提供了可能。

方健（FANG Jian）

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执业领域：专攻金融机构业务和市场监管、境内外公司并购及私募股权投资

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