金融法律监管年度报告（2021）：资管篇

2020年，是“十四五”规划的布局之年，更因百年未有的疫情、复杂多变的局势，凸显金融改革、开放的重大意义和坚定决心。

继2020年的年度观察，方达金融机构组的《金融法律监管年度报告（2021）》系列文章，与您共同回顾2020年金融监管、司法审判大事件，展望2021年的新篇章。

如需要英文版本，请在公众号下方点击“阅读原文”，我们将后续向您发送。

2020重要时点回放

1月中旬

中美第一阶段经济贸易协议签订，涉及中方在基金托管等多方面承诺

3月18日

保险资管新规《保险资产管理产品管理暂行办法》发布，其配套规则亦于同年9月7日发布

4月17日

证监会发布《证券基金投资咨询业务管理办法（征求意见稿）》

4月末

中行“原油宝”事件发生

5月8日

银保监会发布《信托公司资金信托管理暂行办法（征求意见稿）》

6月29日

《关于在粤港澳大湾区开展“跨境理财通”业务试点的联合公告》发布

7月31日

证监会发布《公开募集证券投资基金管理人监督管理办法（征求意见稿）》及相关配套规则

8月5日

公开消息称，首家港资控股地方不良资产资产管理公司海南新创建资产管理股份有限公司已获批

8月21日

首家外商独资公募基金管理公司贝莱德基金管理有限公司获批

8月27日

花旗银行获批国内第二家外资公募基金托管资格

8月28日

证监会发布《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》

12月25日

银保监会发布《商业银行理财子公司理财产品销售管理暂行办法（征求意见稿）》

2020监管主线回顾

1. 以证监会为主导的公募资管业务监管框架初步形成

根据资管新规的要求，2019至2020年，多家银行设立理财子公司，全面剥离表外理财业务，并与公募基金和其他取得公募牌照的资产管理人（如证券公司、保险资管公司等）形成实质性竞争。为了完善公募牌照准入和日常业务监管，2020年7月，证监会发布《公开募集证券投资基金管理人监督管理办法（征求意见稿）》及配套规则，首次对公募资管提出了统一的监管框架。2019年新修订的《证券法》已经明确将资产管理产品纳入证券范围监管，本次征求意见稿遵循这一监管理念，提出商业银行理财子公司开展公募业务亦将需要取得证监会的核准（但机构监督管理职责仍然由证监会、银保监会双线负责）；在此基础之上，适当放开“一参一控”至“一参一控一牌”，允许同一主体同时控制一家基金管理公司和一家其他公募持牌机构，一定程度上为现存已经开展公募业务的理财子公司留下了制度空间。另外，为促进公募市场发展，证监会主席易会满于2020年5月提出，将继续推进商业银行发起设立公募基金管理公司，这意味着近4年无银行系公募基金管理公司获批的局面将被打破。

2. 基金服务业监管制度不断成熟

随着资产管理业务监管制度和规则体系的不断完善，相关服务机构的监管体系也逐步建立和统一。继2019年出台的基金投资顾问业务试点，2020年4月，证监会发布了《证券基金投资咨询业务管理办法（征求意见稿）》，明确证券投资顾问、基金投资顾问以及发布证券研究报告三块业务牌照统一归口证监会，并从股东资格、内部控制、业务规范等方面对基金投资顾问业务（特别是管理型投顾）实施全面监管，且明确受限于“一参一控”的限制。2020年7月，证监会正式发布《证券投资基金托管业务管理办法》，统一银行业与非银金融机构的申请标准，明确外国银行分行可以申请托管牌照。其后，花旗、德意志获批筹建公募基金托管业务，汇丰目前也已递交申请。2020年8月，《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》在征求意见稿发布一年半后终于落地，该办法对独立基金销售机构的设立、变更和运营合规提出了更严格的要求，明确将私募股权类基金排除在独立基金销售机构可代销的范围之外，并首次对业务保有量和客户维护费/尾随佣金提出要求，第三方代销机构的展业压力陡然增大。2020年12月，银保监会发布《商业银行理财子公司理财产品销售管理暂行办法（征求意见稿）》，规范理财产品销售行为，其中明确允许的代销机构仅包含银行业金融机构和银行理财子公司，并提出评级为四级以上理财产品原则上需要在营业网点销售。

3. 开放政策加速落地、跨境资管通道不断拓展

随着金融开放政策的落地，内外资机构参与中国资产管理业务的热情高涨，监管机构亦给予了积极回应，资产管理行业不断迎来新的参与者。年内，贝莱德、路博迈、富达国际等多家海外资管巨头纷纷递交申请设立公募基金管理公司，证监会已于2020年8月批准贝莱德设立首家外资独资公募基金管理公司；银保监会则于同月批准了贝莱德建信理财的筹建，成为继汇华理财之后又一家获批的外资控股理财公司。

跨境资管业务方面，年内也迎来了新的变化。新的跨境资管通道“跨境理财通”正式诞生，并将在粤港澳大湾区开始试点。因具体细则尚未落地，“跨境理财通”将如何协调统一内地与香港的不同制度（例如“了解你的客户”、反洗钱调查、投资者适当性审核、金融账户涉税信息自动交换等），实务操作有待进一步观察。虽然“ETF通”仍在筹备之中，2020年10月，香港与内地市场首次完成ETF互挂，通过ETF联接基金（feeder fund）的方式实现资本市场的互通，或将促进“ETF通”的研究与推出。除此之外，随着商业银行理财子公司被允许申请QDII资格，QDII额度再次扩容，外管局亦推出扩大QDLP/QDIE试点规模和试点范围的计划，境内投资人将有更多机会参与到全球资产管理业务中。

4. 继续落实资管新规，过渡期延长

继2019年银行、证券/期货/基金行业的资管新规细则出台后，2020年保险资管、金融资产投资领域推出了实施性规定，信托行业的资管业务新规开始征求意见，至此，资管新规已在其拟监管的所有金融机构类型层面实现了“有法可依”。在资管行业大一统的背景下，子行业仍有其特色甚至历史遗留，同时也在推动改革与创新，例如保险资管采用“1+3”的全新监管框架，在资管新规的要求之外，按照债权投资计划、股权投资计划和组合类产品的特殊分类方式对产品进行监管；信托行业处于征求意见稿阶段的《信托公司资金信托管理暂行办法》虽然整体强调了对行业的监管，但也考虑行业情况在非标规模控制方面宽松于其他领域；金融资产投资公司开展资产管理业务有专门的标准，对合格投资者的要求明显更高。

另一方面，在新冠疫情和宏观经济的影响下，资管行业风险事件频发，为实现资管新规的平稳过渡，人民银行宣布资管新规过渡期延长至2021年年底。值得注意的是，此次人民银行提出，对于2021年底前仍难以完全整改到位的个别金融机构，将可能采取“个案处理”的方式，并实施差异化监管措施。在不改变改革大方向的前提下适当提高容忍度，体现了平衡市场健康发展与金融系统稳定的监管韧性，避免过渡期被迫一再延长。

5. 违约事件频现、投资者纠纷增加、“卖者尽责，买者自负”的原则被不断具象化

随着资管行业违约事件的不断出现，2020年的投资者纠纷案件进一步攀升。在此过程中，为协调多方利益，监管机构与法院频频发声。监管机构层面，银保监会信托部于7月明确表态信托公司出具兜底函是非常严重的违规行为，任何形式约定的保底或者刚兑条款都是无效的，不受法律保护；银保监会和证监会在年内均出台新规/征求意见稿，对宣传和销售行为提出更高的卖方尽责要求；人民银行则公开强调打破刚兑的前提是机构在销售过程中间不能有欺诈误导，否则便不能要求买者自负，应承担损失还要加倍处罚。司法实践中，已有信托产品出现兑付危机后宣布将仅进行部分兑付，尽管投资人以“卖者未尽责”为由要求提供赔偿、以实现事实上的“刚性兑付”，但该等诉求并未获得法院认可；湖南省高级人民法院也在12月作出了认定信托公司签署保底或者刚兑条款无效的判决。

2020年发生的“原油宝”穿仓事件引起了市场的广泛讨论，对于金融机构的国际市场业务亦敲响了警钟，中国银行是否在销售过程中履行了投资者适当性义务是案件的争议点之一。据报道，中行给出的和解方案并未被所有投资者接受，多省法院已指定对原油宝案件集中管辖并且已有法院对相关投资者诉讼进行判决。11月下旬，经监管部门窗口指导，多家银行宣布暂停办理贵金属交易相关业务的新开户，或因受类似业务中部分投资者纠纷的影响。12月初，银保监会对中行进行了从严处罚，其中特别提到中行存在的销售管理不合规，包括但不限于个别客户年龄不满足准入要求等。由此可见，在监管执法与司法实践中，金融消费者权益保护的基本理念正在不断地具象化，并在不断加强的投资者教育、逐步强化的机构内控、以及不断变化的市场环境中动态发展。

6. 全国及地方资产管理公司扩容，探索不良资产处置的新途径

随着疫情和全球经济形势变化和中国企业的不良资产规模增加，中国监管机构积极引入新的市场参与者。2020年1月，中美第一阶段经济贸易协议允许美国金融服务提供者从省辖范围牌照开始申请资产管理公司牌照，使其可直接从中资银行收购不良贷款。银保监会于3月批准建投中信资产管理有限责任公司转型成为第五家全国资产管理公司，为发展不良资产收购一级市场注入新鲜血液。8月，首家港资控股省级不良资产资产管理公司在海南落地。除此之外，不良资产跨境转让的试点亦有扩大，在深圳及广东金交所试点业务资格的基础上，海南、北京、上海、四川等相继发文，开启不良资产跨境转让业务试点。

另外，2020年6月，监管部门小范围下发《关于开展不良贷款转让试点工作的通知（征求意见稿）》和《银行不良贷款转让试点实施方案》，拟推出试点机制以探索单户对公不良资产和批量个人不良资产转让。银保监会郭树清主席在专访中进一步提到，允许保险资产管理公司、金融资产投资公司等作为新主体，与银行合作探索新的不良资产处置方式。上述创新均有利于进一步增强银行对不良资产的处置能力，提升资产质量。

7. 继续鼓励金融创新，重视科技手段的运用

在金融严监管的大环境下，中国监管机构亦同时鼓励和推出创新产品与新机制。新产品和新机制能否运作良好，能否实现利益与风险的平衡，能否达到监管的期待，均待市场与投资人的检验与反馈。2020年4月《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》开启基础设施领域不动产投资信托基金（“公募REITs”）试点，随后一系列规定纷纷颁布，推动公募REITs监管体系迅速形成和落地，目前首批方案已公布，预计产品的正式发行也即将实现；5月，银保监会《关于金融资产投资公司开展资产管理业务有关事项的通知》，对金融资产投资公司通过资产管理业务设立和管理债转股投资计划进行明确规定，为市场资金提供了新的投资渠道；6月，中国银行间市场交易商协会宣布在资产支持票据（ABN）的现有制度与框架下实践资产支持商业票据（ABCP），允许滚动发行与期限错配，实操中先期投资者可通过向新投资者转移信托受益权的机制实现退出；7月，证监会发布《公开募集证券投资基金侧袋机制指引（试行）》，借鉴成熟市场经验在公募基金领域引入侧袋机制，丰富产品流动性风险管理手段，保障投资人合法权益。

另一方面，新冠疫情也使得监管机构更加重视对科技服务商的管理和电子化流程的规范。2020年3月，证监会发布《证券公司租用第三方网络平台开展证券业务活动管理规定（试行）（征求意见稿）》，明确证券业务活动和技术服务的边界，要求相关第三方机构应向证监会备案，同时规定基金管理公司、证券投资咨询机构、公募基金销售机构、投资顾问等机构参照适用。7月发布的《证券基金投资咨询业务管理办法（征求意见稿）》也特别提出，提供智能投顾的投资咨询机构应向证监会报告有关技术方案、模型参数、投资逻辑等信息、资料。10月，基金业协会发布《私募投资基金电子合同业务管理办法（试行）（征求意见稿）》，相关条款落实了《电子签名法》的要求，旨在规范私募基金电子合同业务的标准，协助私募基金电子合同签署场景的落地。12月发布的《商业银行理财子公司理财产品销售管理暂行办法（征求意见稿）》提出，通过电子渠道向非机构投资者销售理财产品的，应当积极采取有效措施和技术手段完整客观记录营销推介、产品风险和关键信息提示、投资者确认和反馈等重点销售环节，确保能够满足回溯检查和核查取证的需要。

8. 保持对违法违规行为问责的高压态势，其中有共同问题，也有各类牌照的个性问题

2020年监管部门及自律机构继续对资管及理财业务违法违规行为重拳出击。据公开信息的不完全统计，在2020年内，至少有31家银行、12家信托公司、18家券商及其子公司、1家基金子公司、1家保险资管、18家独立基金代销机构以及107家私募基金管理人受到行政处罚、行政监管措施或者被行业自律组织采取自律措施。回顾2020年内监管出具的罚单，可以发现各监管部门/自律机构对于旗下资产管理/理财机构的关注点有共同点，也各有侧重。整体而言，资管/理财业务的内部控制是否完善、业务/风险隔离是否有效、销售过程是否符合适当性要求、信息披露是否合法合规是资管新规项下的重要内容，也是监管皆会密切关心的问题。监管的罚单中，也凸显出各机构的特殊性，例如银行理财的信贷资金流入理财业务问题、理财业务与自营业务的隔离问题；信托的保本保收益问题、影子银行问题；证监会体系下资管产品的投资集中度问题以及全面合规管理问题等。

2021监管趋势展望  

1. 资管行业的顶层制度建设稳步推进，落实功能监管

随着资管新规的不断落实和金融改革的不断深化，我们认为，在资产管理业务领域，以机构监管为主的金融监管模式将过渡到以功能监管为主的监管模式。《公开募集证券投资基金管理人监督管理办法（征求意见稿）》的出台预示着公募业务相关的内控、投资运作、合规管理、人员规范和公司治理等方面统一监管规则的大趋势，虽然银保监会后续发布的《商业银行理财子公司理财产品销售管理暂行办法（征求意见稿）》亦提出将进一步完善银行理财子公司制度规则体系，在公募业务领域，仍将形成以功能监管为主、机构监管为辅的监管模式，证监会负责所有金融机构的公募基金业务的资格核准和产品注册，银行理财子公司的日常监管委托银保监会开展，证监会保留检查权和处罚权。就私募资管业务而言，长期仍将坚持资管新规确立的相对统一的监管规则，并继续由央行从金融稳定角度扮演重要的统领者角色。

2. 基金第三方服务业监管体系完善，资管领域基础设施建设加强

在资管行业的监管相对完善之后，我们预计，监管机构的关注将会进一步辐射到为资产管理人提供托管、登记、销售、估值、信息系统等第三方服务的各类机构，并通过直接纳入监管或将监管责任施加给资产管理人等方式，确保资管机构聚焦核心主业和风控，同时推动基金第三方服务业专业化发展。随着基金业对外开放的进一步深化，市场上将会涌现更多外商独资的基金管理公司，为了更好地与国际实践接轨，基金管理公司的中后台业务将可能被有限度的允许外包，估值核算、份额登记等第三方运营服务的准入将逐渐制度化，在银行和证券公司之外，将可能出现独立的托管机构。私募基金领域，我们预计估值核算、份额登记机构的登记将会加速，并将有外资机构进入这些服务领域。

此外，我们预计监管机构将会全面强化资管产品的信息登记，在压实各方责任、实现全流程风险控制的同时，为未来资管产品的份额转让（例如信托份额转让、私募基金份额转让）搭建基础设施。

3. 信托行业清理整顿加快，“破刚兑”将有实质进展

在强监管、严排查的市场环境下，多家信托公司被接管，央行在其发布的《中国金融稳定报告（2020）》特别指出，少数信托公司已劣变为高风险机构，信托业风险暴露加快，存在外溢可能。我们预计，2021年信托行业的风险将继续充分显现，可能有更多信托公司被接管甚至发生信托公司破产，一定数量的信托产品将被“破刚兑”；监管将会平衡兼顾“去通道、禁资金池”和风险暴露机构的处置，确保平稳过渡，守住不发生系统性金融风险的底线；继湖南省高院后，各级法院将出现更多关于“破刚兑”与受托人责任的判决与司法观点。另一方面，随着通道类业务被严厉打击，融资类信托规模的持续压降，信托公司将被迫发生业务转型，监管机构或将在此过程中给予一定程度的辅助和支持。

4. 有序推进资产管理产品的跨境交易、继续加大开放力度

在规则层面，除了在交易所上市交易的资产管理产品（如ABS、ETF）以外，合格境外投资者已经可以投资证监会管理的资管计划和私募证券投资基金。我们预计，2021年中国的资产管理市场将会延续对外开放的主基调，继续加大开放力度，目前股票和债权的跨市场交易均已实现，我们预计ETF互联互通和大湾区理财通将可能在2021年出现实质性进展甚至落地实施。跨境资管产品的落地依赖于一系列配套制度的建立，特别是解决境内外托管结算制度的巨大差异，我们期待在2021年找到答案。此外，我们预计2021年将有更多的外资资产管理人、托管银行、销售机构、登记与估值机构进入中国市场，为市场带来新的活力。

5. 财富管理行业监管框架逐步建立

随着资产管理业务、基金投资顾问业务和基金销售业务的分别持牌化管理，财富管理行业的基本监管框架已经建立。我们预计未来非持牌第三方财富管理公司将逐步退出市场，针对高净值客户的财富管理需求，商业银行、证券公司、信托公司、基金管理公司、独立基金销售机构等持牌机构将建立更加紧密的合作关系。相伴随地，为尽可能的实现一站式服务体验，各持牌机构之间将产生更多客户信息共享的需求，另一方面，随着消费者保护与客户信息保护的监管升级，如何平衡业务发展与消费者/客户信息保护，将成为财富管理行业在2021年面对的重大考验。此外，家族信托、慈善信托亦可能存在发展的想象空间。

方健（FANG Jian）

合伙人

[e-mail]

执业领域：专攻金融机构业务和市场监管、境内外公司并购及私募股权投资

喻菡（Grace Yu）

合伙人

[e-mail]

执业领域：专攻金融监管及公司并购业务

杨露娜（Luna Yang）

资深律师

[e-mail]

唐榛侃（Kristy Tang）

方达律师事务所

赵晓晔（Xiaoye Zhao）

方达律师事务所

本微信公众号所发布的资讯或文章仅为交流讨论目的，不代表方达律师事务所出具的任何法律意见。任何依据本文的全部或部分内容而作出的判断或决定（无论作为或不作为）以及因此造成的法律后果，方达律师事务所不承担任何责任。如果您需要相关法律意见或法律服务，欢迎与方达律师事务所相关律师联系。

请点击“阅读原文”，

填写您的联络信息

我们会在连载完毕后，发送全篇报告！