深圳 | 城市更新再出发
深圳土地整备从提出至今已整整7年，在这期间，土地整备制度在原有基础上不断扩展，形成了土地整备储备、房屋征收、利益统筹三种类型。每种类型各自针对应用的领域不断得以深化。其中，利益统筹、土地整备取得了重大政策突破，《深圳土地整备利益统筹项目管理办法》出台，土地整备开始破局并全面铺开。
2018年12月4日，由深圳市城市规划学会主办，深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司、深圳市合一城市更新运营管理有限公司协办的“城市二次开发变局——土地整备利益统筹研讨会”在深圳举行，会议就土地整备政策的制定、发展空间和操作路径、实施模式等展开交流。以下为精彩内容分享。
城市二次开发变局
「土地整备利益统筹研讨会」
主题报告
（一）
《深圳土地整备利益统筹政策设计》
摘要：以土地整备利益统筹政策的缘起、演进、特征、展望为线索，全面系统的梳理了土地整备利益统筹政策实践的发展。
施源 | 深圳市规划国土发展研究中心副总规划师、教授级高级规划师
一、缘起
1.对未完善征（转）地补偿手续规划建设用地的确权政策。土地整备利益统筹政策是对土地的确权，针对的是未完善征（转）地补偿手续规划建设用地。深圳历史上开展过两次比较大规模的土地整备，大规模对农村集体土地征用：分别是1992年原特区内土地统征，一次征为国有，以及2004年原特区外实施城市化转地。然而两次征转地并不彻底，据最新测算，深圳市未完善征（转）地补偿手续规划建设用地面积223平方公里。多数掌握在原农村集体经济组织继受单位及其成员手中，也就是原特区外广泛存在的社区股份公司。土地整备利益统筹是通过一个对价比例关系的政策设计，部分确权给社区股份公司，其余政府收回。土地整备实质是土地“权属”整备，是对土地权属的“再确认”。土地整备利益统筹政策通过增值收益共享的方式确权，使社区股份公司合法地、可持续地享受到城市发展的增值收益，推动农村社区空间转型。
深圳未完善征（转）地补偿手续规划建设用地空间分布
2.存量发展时期推动二次开发的规划实施政策。原农村集体经济组织继受单位掌握1/3城市规划建设用地，由农村集体经济组织主导的建设普遍存在利用效率低下、违法建筑多、基础设施薄弱的特点，是城市空间转型二次开发重点。具体二次开发有两种最核心手段：土地整备和城市更新，二者政策互补、各有侧重。
对比城市更新项目持续有产品供应到市场，土地整备今后的路还很漫长，但我们对土地整备充满了信心。土地整备有可能即将步入快车道：第一，政策经过7年酝酿，目前基本完善；第二，即将有项目进入开发环节，对市场有成功示范效应；第三，借鉴城市更新的很多做法、政策可以使土地整备少走一些弯路。
3. 确权（留用地划定）和规划研究在现有规划框架内实现。土地整备既是为了确权，也是为了二次开发。土地制度方面的探索，并没有对现有规划制度产生大的冲击。留用地划定涉及法定图则强制性内容调整，必须满足实施范围内强制性内容总量不变原则。在开发强度上，必须符合《深标》容积率测算规则和密度分区。在规划审批方面，要纳入审批体系中，审批通过后纳入“规划一张图”管理。
土地整备利益统筹的概念
二、演进
土地整备利益统筹三个阶段：1.0→2.0→3.0
土地整备1.0：“整村统筹试点”阶段（2011-2015年）：首次使用“留用地”概念，在社区留用土地核算方面，以合法用地为基础进行核算，并没有以未完善征（转）地补偿手续规划建设用地按比例留用。首次提出“留用土地（确权）+规划（用地性质和容积率）+整备资金（补偿标准）”的利益统筹的基本模式，实现政府与原农村集体经济组织继受单位等多方共赢。
土地整备2.0：利益统筹试点阶段（2015-2018年）：在“整村统筹”试点的经验做法基础上，启动自上而下的试点。直接以未完善征（转）地补偿手续规划建设用地的比例来留用土地。
土地整备3.0：利益统筹阶段（2018年起）：留用地规模以合法用地+调入合法指标+未完善征（转）地补偿手续用地留用比例为基础进行核算，留用比例考虑现状容积率。留用地安排方式，提出除原来整备为内留用地划定之外，如果划定不了，可以采用指标转移方式，把指标转移到项目范围外。
三、特征
留用土地比例不断增加，增加土地整备吸引力；留用土地安排方式多样化，提高土地整备的可操作性；审批程序和规则明晰，不断提高规划审批的效率和科学性；土地整备利益统筹政策系统性越来越强，政策对象覆盖更全面，除主干政策逐步完善外，配套政策也在同步密集制定，与城市更新为主的其他二次开发的相关政策协同性加强。
四、展望
二次开发政策在近几年密集出台后，应趋于稳定，确保市场各参与主体有稳定预期；城市更新政策和土地整备之间的政策协同性将进一步加强；土地整备应更加注重“大地块”的整备；土地整备利益统筹政策体系在出让及后续环节还需细化政策引导。
（二）
《从利益协调走向利益统筹》
摘要：从二次开发制度背景，分享深圳城市更新土地整备探索中，利益协调、利益统筹方面一些思考。
岳隽 | 博士，深圳市城市规划设计研究院副总规划师
一、基本背景
《中华人民共和国土地管理法》（1986）中规定“国家实行土地用途管制制度”，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”（土地二元所有制）。土地征收成为城市建设用地市场供应一个重要手段。
在风雨30年过程中，农村土地逐步打开合法化路径，背后的实质是面对市场需求和农民土地利益诉求，需要把农村集体建设用地纳入合法空间。
土地二元所有制、土地征收或征用、土地用途管制、土地有偿使用构成土地制度基础。在四个制度下，城镇土地和农村土地双轨制运行。城镇土地以土地有偿使用为核心，以土地资源市场化配置为基本目标，以划拨+招拍挂为主要供应方式。农村土地以家庭联产承包责任制为核心，以农村土地资源保护为目标，以地权分配+隐性流转为主要供应方式。
二、深圳现实
深圳存量开发现实：原农村土地占比高，合法比例少。全市违法建筑用地构成中，原农村违法用地大。城乡土地双轨制在深圳已经鲜明呈现：土地供应从显性到理性，大量新增用地是显性化供应，还有一部分用地通过隐性化（卖地、私自转地、契约方式）供应，还有国有化的未征未转，房地产市场中历史遗留违法建筑比例高，远比内地房地产市场调控起来更艰难，对深圳城市治理是非常大的挑战。
存量开发的核心是两个字：腾、退。
腾：城市化过程中，大量土地已经开发，大量工业厂区蔓延使用，要把已经建设的空间腾出来给新的产业功能、新的城市公共设施需求、新的城市发展要求；
退：高速发展对环境带来巨大影响，国家强调生态文明，要旧貌换新颜。就要将损害了生态环境的城乡面貌更新到可持续发展。
在这个基本逻辑下，城市更新、土地整备是重要手段。
城市更新：
土地整备：
坪山“整村统筹”土地整备探索实践启示：从初期积极尝试，政府包揽过多，到探索完整路径，把利益协调的一部分下沉到原农村集体打开了局面，再到普适经验的推广。在土地整备探索过程中，政府主导二次开发，政府定位在哪？作为以市场推动的城市更新，需要协同考虑这些相关内容。
城市更新，土地整备这两个手段在实践中还存在什么困难？产权状况复杂，土地用途和房屋用途分离，交易越发活跃，成片存量二次开发遭遇各种错综复杂的问题，如何协调利益成为破局的关键所在。
三、关键领域
1.产权明晰：快速化城市过程中发生大量违法占用或未征转用地，先合法化再市场化很难撬动既有利益格局。随着09年城市更新办法出台，合法化和市场化变两步为一步，合法化中间解决了市场化问题，用市场化完成了合法化过程。
城市更新：设定合法外用地可纳入更新的产权门槛，对历史用地进行处置。
土地整备：根据现状容积率区间确定利益共享用地规模。
2.增值收益分配：在理论上有几次跃迁，一次增值、二次增值、三次增值，实际上可以通过地价评估的非常准确，基于可量化标准进行明确的确定。我们尝试用一级、二级、三级跃迁分蛋糕方式，后来发现非常困难。
城市更新：基于深标，建立了基准容积、转移容积、奖励容积的容积率调控体系，提供保障公共利益的用地贡献和用房贡献，按照基准地价的系数计算地价计收，在这个基本逻辑下完成增值收益分配。
土地整备：建立了基础建设面积、配套建筑面积和共享建筑面积核算规则，区分以上面积构成采用分段方式计收地价，按照建（构）筑物重置价以及青苗和附着物补偿价提供土地整备资金。
3.用途管制 / 功能管理（原用途→规划用途）
城市更新：公共设施和基础设施移交用地，业主保留使用土地（经营性）。
土地整备：公共设施和基础设施移交用地，业主保留使用土地（经营性），经营性用地（政府收回招拍挂）。
4.税费调节：土地二次开发，其实是一个循环利用概念。从刚开始进入市场到到期转让、旧改，整个过程中涉及非常多税费。
城市更新：增值税、土地增值税、企业所得税、个人所得税。有很多市场单位在组织城市更新税务筹划，但是更重要的是，地租调节完成了土地一次调节，税费是二次调节，它的重要性更加凸显。
土地筹备：正在研究中
城市更新、土地整备利益协调路径对比
四、从利益协调走向利益统筹
第一，单元的统筹。
城市更新：城市更新单元规划，片区城市更新统筹规划，城市更新专项规划；土地整备：土地整备单元规划，土地整备专项规划。统筹的对象要有一定边界。
第二，手段的统筹。
土地分配、规划安排、资金支持是统筹的主要手段，统筹的根本目的是解决地从哪里来，人从哪里来，钱从哪里来。这三个命题就是新型城镇化基本命题。
第三，主体的统筹。
城市更新中，原农村集体还处于后台角色，土地整备把原农村集体从后台推到前台。村集体组织的大力协调，发挥非常关键的作用。土地利益统筹政策性取得突破，与此有很大关系。
五、小结：
利益统筹是深圳存量发展实践中形成的主要共识，利益共享的实现必须通过利益统筹这一重要过程，利益分配的合理实现最终体现的以人为本的理念。
（三）
《深圳东部地区整备统筹项目实践与思考》
摘要：结合龙岗地区案例探讨土地整备理论和政策体系在实际中的实践情况，并总结出六点心得体会，最后尝试提出对国土空间管控的畅想。
肖靖宇 | 深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司
龙岗区现状建设用地约220平方公里，未征转地（生态线外）约72平方公里，非农用地约15.82平方公里及社区实际占有的其他土地，约占全区建设用地的45%。即使城市更新手段用到极限，还有50多平方公里土地需要通过其他方式解决。除布吉南湾及中心城外，大片用地现状容积率在1.5以下，开发强度不高，进行二次开发的潜力巨大。商住为主要改造方向，约62%用地改造为居住与商业，仅14%的计划项目改造为工业用途，这体现出整备另外一个作用——成片成规模产业用地如何实现。
按照“原农村集体掌握为主、现状密度较低、产业相对集中连片”三个原则，结合社区边界，识别全区一平方公里左右的整备潜力产业片区，共21个片区，涉及7个街道。下面选取不同时期的8个案例进行探讨。
一、1.0 时代：坪山“整村统筹”实践
从传统征收到整村统筹，金沙被选择做试点，南布、沙湖主动要求加入试点。总体思路是以社区实际掌握用地为对象，包括合法用地和未征转用地。借鉴台湾地区市地重划的成功经验，以增值共享为核心，进行土地二次分配。在房屋征收的基础上，加入规划赋权的方式，以“土地+规划+资金”为框架，调节政府公共利益、社区集体利益和居民个人利益。政府主导、社区主体、居民参与。政府与社区算大帐，社区与居民算小账。
启示1： 二次开发是手段、高品质发展是目标
2010年国土资源部和深圳市部市共建框架协议提出深圳要进行土地管理制度改革的积极探索，坪山新区率先探索建立土地整备工作模式，为全市土地整备工作提供新经验。以土地空间为载体，推动社区经济、社会、空间全面转型发展，推进特区一体化。就是现在讲的高品质城市发展，品质与共享。
1. 沙湖案例：土地——整合释放土地空间，推进按规划成片实施。整备前土地碎片化，犬牙交错，土地整备后，满足了九年一贯制、水厂、医院等等的安排，如果一项一项用土地征收的方式做，很长的周期也很难完成，用统筹方式解决的比较好。
2.南布案例：土地——整合释放土地空间，推进按规划成片实施。第一次整村统筹，原则上给社区留下多少地是核心。
南布审批历程
启示2： 实现目标的关键是抓住了利益统筹牛鼻子
试点阶段的工作说到底是“谈出来的”。把立场变为利益、使统筹有了基础和动力。从“大道理”到“赔多少”，容易找到分歧、也容易形成共识。不谈利益的统筹无法实现。
3. 金沙之败：相对弱势的社区统筹，直接算到小账的政策框架，分门别类的拆赔标准。
启示3： 规划目标需要强力的实施执行方案
不仅大帐要算的过，小账也要算的清；既保障政府公共利益，又保障社区集体利益和居民个人利益，还预留市场利益，有助于实现多方共赢；真正意义上的整村，有利于一揽子解决社区土地历史遗留问题。
二、2.0时代：利益统筹试点实践
总结坪山经验，出台政策和规则，分为整村统筹和片区统筹。政策初成体系，试点动态增加，审批项目较少。究其原因，最初试点项目申报较为随意，缺乏前期摸查分析；社区及市场对利益统筹的认识还不够，没有足够动力；没有建设完成的先例，社区及市场都在观望。与城市更新相比，有一定优势（整备资金），但也存在明显劣势（留用地规模、建筑量）。
4.低碳城案例：由2010年启动的高桥产业园征地拆迁和2012年启动的坪西片区土地整备合并而来，于2017年12月获批。前后历时八年，经历了传统征收和利益统筹两个阶段，2015年前为传统征收阶段，2016年列入全市利益统筹试点项目。所有的留用地功能和指标都有问题。转折点来自《低碳城拓展区控制性详细规划》优化调整，调整后发现指标完全符合控规要求，项目在区里直接获批，没有上到规土委层面。
启示4： 仅有利益统筹是不够的，空间规划是统筹成败的关键。
三、3.0时代：利益统筹实践
政策方面：全市推广，常态化；政府主导，社区主体，市场参与；统一为利益统筹；进一步完善政策和规则；《规划国土委关于规范土地整备土地信息核查及现状容积率核算工作的通知》。
利好：门槛大幅降低，实施范畴更广；与城市更新项目、未征转建成区以及其他利益统筹项目统筹的联动；留用地上限大幅提升，规划建筑量测算规则趋近城市更新，整备资金有所增加；大量试点项目在新政策下重新激活。
5.四方埔案例：项目是为促进东部环保电厂落地，助力节能环保产业园建设。相关的规划情况涉及坪东地区、吉坑地区、沙背坜地区三片法定图则，社区范围内主要以生态控制线为主，仅在龙岗河以北有经营性用地，项目推进困难。转折点出现在《节能环保产业园空间规划研究》，其中提出“融合创新研发、教育科普、品质居住与生态旅游为一体的低碳环保生态社区”的发展定位，把法定图则未覆盖区域，包括发展备用地主导功能、路网、土规调整、生态线调整等问题基本解决，该项目有可能因为该研究的出现而推进下去。
启示5： 不仅规划方案要统筹，还需要多种规划的统筹
6.鹅公岭案例：面临的问题是协调土地整备单元与更新单元的衔接，解决更新单元遗留的边角地；处理好已出让国有地对规划实施的影响；留用地比例要符合工业区块线要求。依据《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》测算留用地规模及规划建筑面积较上一版方案有巨大变化，所以在思路上探索整备范围内多种用地整体统筹新模式，与鹅公岭工业区土地整备项目整体统筹，整体置换国有已出让用地，集中到同一区域，实现空间盘活的最优化。
整备前→整备后
7.龙东上井案例：项目起源在龙东社区，范围中间包含一块区属国企的用地。早期方案采用“先易后难、先单一后多元”的方式分步实施，划分为5个开发单元，但面临用地功能不合理、交通设施难落实、收储土地不好用等问题，总体上没有实现片区整体土地价值和空间环境品质的提升。2018年市规土委与龙岗区人民政府签订了《规划国土管理改革与实践合作框架协议》，推出一个片区统筹开发新模式。拓展土地整备规划研究范围，将项目周边用地一并纳入研究范畴；参照社区边界、按照道路、山体、河流等边界围合方式确定城市功能单元，将项目规划研究范围按照“片区统筹”的模式，扩大到城市功能单元。使用地功能更加合理，形成了既产城融合，生活和生产功能又相对独立的布局；形成局部交通循环，清退生态线内违法建筑；公共配套设施复合利用，学校和文体中心的部分设施可共享使用；提供多样化的居住保障空间，包括商品房、安置房、城中村整治房；释放大量的产业空间，并盘活了集中成片的产业用地。
启示6： 仅有规划统筹不够，还需要多种政策工具的统筹
四、面向未来——片区整体统筹
1.从利益统筹到整体统筹的认识演变（文中六点启示）
2.片区整体统筹的认识理论依据：当“帕累托改进”遇上“夸大贡献”。改进的前提是没有人利益受损（交换最优、生产最优、产品混合最优）；合作者以百分比评估自己的贡献，总合总是大于100%；利益统筹解决了一个分蛋糕的问题；利益统筹+规划统筹+政策统筹=片区整体统筹。
3.片区整体统筹的组合拳：已出让未建用地提容、农地入市、综合整治、拆除重建、传统征收、利益统筹、棚户区改造。每种模式只适合一个范畴，涉及一种或有限的几种权利主体。每种模式都有一定的局限性，实施后都会造成空间上新的碎片化。
4.片区整体统筹的急需抹墙缝政策：以利益统筹为核心，以政策统筹为支撑，以规划统筹为抓手，共同推进片区整体统筹实施。
畅想：片区统筹未来是否会形成深圳国土空间管控新模式？依据不同开发模式，划定若干单元，明确每个单元政策实施边界，按照各自开发路径实施。把它分解成若干政策工具单元，最后形成以法定图则为规划，以片区统筹为实施本底的国土空间管控新模式。
（四）
《存量阶段深圳规划实施新路径》
——“片区统筹”土地整备新模式探索
摘要：从法定图则编制者和管理者的角度，梳理了土地整备与对接法定规划之间的关系。归纳了片区统筹的五个内涵，同时总结了不同规模土地整备的一些特征。
钟威 | 深圳蕾奥规划设计咨询股份有限公司副总规划师
一、背景趋势，存在问题
以2012年为拐点，深圳率先于全国正式进入存量发展时期。亟待盘活原农村集体各类历史遗留问题用地，升级存量。有很多外卖地、第三方征地、统征地历史过程比较复杂，在目前阶段对规划实施直接带来影响，项目落地比较难。法定图则制度建立比特区成立晚了20年，从一开始就有明显的“建成区上编规划”特征。目前特区内外二元化非常严重，规划缺少抓手。现行大型基础设施项目沿线征地和拆迁都非常难以推进。在重点片区和大型设施上，更新非常难有抓手，原农村土地盘活就成了规划实施的重要方法。
二、更新整备，政策融合
2009年更新制度出台，2010年开始推进，2015年才开始出现利益统筹这种表现方式。土地整备上位法规缺失、技术细则不完善，操作指引仍在探索。截止2017年3月，原特区外更新项目334个，超过总用地规模的3/4，更新项目以商住为主、集中分布在轨道交通沿线高价值地区，需要加强空间统筹。更新门槛逐渐降低，已经从70%走向50%、30%。土地流转政策多样化模式下，从国有土地出让到利益统筹更新、整改，所有政策已经基本上实现了国有用地、非法用地、已建用地、未建用地全覆盖。试点建立统筹实施渠道，盘活用地，部分历史遗留问题用地尚无出路。
三、片区统筹，规划探索
1.机制统筹：改革创新图则编制方法，刚性管控，弹性预留；整合各类实施性型规划，形成“二次开发一张图”；片区统筹单元试点实施；以土地整备片区统筹整合统筹其他实施型规划路径。
2.管理统筹：市、区、街道三级统筹管理，强区放权，多部门协同。市层面进行管控，区层面抓统筹，街道抓实施。
3.利益统筹：利益统筹不仅在小地区更新、整备、调整，在片区层面一直到微观层面都需要统筹。建议在全市划定三个圈层，针对不同区域，提出差异化、适用性政策。
4.主体统筹：通过在农村集体平台上由区政府主抓，开发主体介入，利益相关方算小帐，一揽子解决历史遗留问题。这个链条涉及相关方非常多，需要的是规划、策划、咨询、管理、运营全方位机制。
5.路径统筹：强化土地整备片区统筹规划实施引领能力。以区政府为平台统筹二次开发，综合手段促进片区整体品质提升。
片区统筹是土地管理制度改革、大面积公共设施落实和历史遗留问题解决统筹根源的抓手。后续政策出台要目标导向，有针对性。
四、地区片区，节点案例
龙岗是一个框架协议先行先试地区，就土地整备政策、历史遗留问题、图则机制、公共设施、轨道交通建设先行先试探索，给了政策突破口。在图则编制阶段，保留为主，保障底线。在发展单元阶段，缺乏土地政策支撑。在片区统筹阶段，到了黄金期，政策跟进、规划协调，可以探索土地整备新的路径，并且推广复制。主要通过统一规划、政策联动、主体协同、分步实施，扩大了整备范围、研究范围，更大层面跟控规连接，保证后续可实施。
1.片区统筹单元（50ha）：宝龙街道龙东上井片区统筹单元规划。该地区是以村小组为细胞，居住、产业都在一起，有十多个小区，合法比例很低，又缺乏统筹，局部调整和更新也没有，这为土地整备预留了很好的出口。规划改变了法定图则实施没有抓手的局面，兼具了规划科学性与实施性。建立了“法定图则-片区统筹单元规划”、“管控+实施”两层级规划体系。运用多种手段，统筹了不同的利益统筹主体、更新主体、整治主体。整合片区用地功能，统筹落实公共基础设施，提升城市空间环境品质；综合运用多种政策路径，有效盘活成片土地空间；通过生态修复、城市修补，落实生态清退，提升空间品质。
2.较大面积土地整备片区（2.5km²）：国际低碳城坪西片区土地整备利益统筹试点项目。2016年1月启动，如何在2平方公里范围内实现理想规划，腾挪出大量产业用地。项目提出“土地整备+”整村统筹升级理念（土地整备+规划提升+创新驱动+共建共享）；探索了土地管理制度改革新模式，倡导城市整体空间提升、社区经济结构再造、社会形态重塑的城市综合变革。
3.重要节点重点地块试点项目＜10ha：南湾中部片区“站城一体、产城融合”土地整备项目。该项目在具体小地块上，实施范围达到十多公顷，留用地相对较少，在重点枢纽地区上盖一体化，打造城市新客厅。这种类型如果没有整备很难盘活。项目配合轨道清拆、河道整治等等，多部门联动、多主体参与、多团队协同。
未来土地整备发展需要一个强力统筹，把与更新及其他规划所不能覆盖的领域统筹起来，相信在土地整备政策大面积推动情况下，深圳城市面貌会发生非常大的改变。
（五）
《工改工产业更新如何借力土地整备》
摘要：土地整备政策背景下如何保障产业空间？
罗宇 | 合一城市更新集团董事总经理
深圳作为国家“一带一路”倡议的战略重镇、全国经济中心城市、粤港澳大湾区发展核心、全国科技创新中心，却面临城市发展与土地矛盾突出的现实：经济发展、人口增长，土地成为最大局限。2017年，深圳每平方公里土地产出11亿人民币，是全中国最大的产出能级。深圳可建设用地面积所剩无几，城市更新途径越走越窄，“十三五”期间新增建设用地总规模87平方公里。可开发净地仅供应7平方公里；而存量土地可释放80平方公里（城市更新30平方公里+土地整备50平方公里），潜力巨大。土地整备将成为未来存量土地开发主力。
土地整备要助力城市开发，有三个层面重要意义：
1.空间层面：产城融合。土地整备为产业及城市发展提供大片可建设空间，以产业为保障，提升土地价值，促进产业与城市融合发展，达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。
2.社会层面：改善环境，提升城市品质。土地整备以政府为主导，大力推进城市公共服务设施及基础设施建设，综合治理水环境、生态环境修复与保护，推进民生幸福城市及生态城市的建设。
3.经济层面：关注经济转型和产业升级。通过产业用地的整备，集中解决城市历史遗留问题，引入大型企业落户当地，保障重大产业项目落实，促进经济发展方式的转变。
一、政府大力支持土地整备推动产业更新
政府在大力支持土地整备推动产业升级。深圳产业升级空间需求的变化，放眼过去40年，从第一阶段三来一补发展普通制造业，到2000年以后有四大支柱产业，2009、2010年开始发展六大战略新兴产业，2014年讲三大未来产业。产业升级背后离不开新型产业空间对它的支持。
政策层面：政府手中所有的开发面积对产业升级保障力度远远不够，需要通过二次开发把存量土地释放出来，保证存量土地发展。从2013年开始，陆续出台多种政策保障产业发展，今年工业区块线发展也提到推动产业空间保障。《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》中，对工业用地项目有面积奖励、地价优惠、与城市更新政策衔接等多方面的支持。
规模层面：2018年土地整备计划中，产业用地不低于30%，而整理出来较大产业面积空间不少于4.86平方公里土地，占计划44.2%，从规模和占比都非常可观。如果实现，对深圳产业升级、产业再发展将起到非常大的发展意义。
二、土地整备政策背景下如何保障产业空间
1.两种模式：一是政府收储土地可以通过招商引资定向出让给重大产业项目；二是村集体留用土地，可以通过合作开发、作价入股方式。
规划层面：可持续发展的产业空间综合规划
人才保障住房，对于引入大量高层次人才落户能够给到很大的保障；商业用地和居住用地能够完善整个城市配套；基础设施、公共服务设施，传统意义上大家更加关注市政类基础设施，但在一个产城融合发展之下的产业空间里面，基础设施远远不止市政类，可能包括大量科研类基础设施、国家级实验室、国家级检测中心，这些都是技术支撑去保障生产要素和产业发展进行的无缝衔接和融合。在这样发展理念下，未来土地整备会是一个产城融合、职住平衡，最终实施落地产业发展保障。
2.参与土地整备政府收储发展产业案例：国际低碳城，真正发展整个低碳城新型产业发展空间。坪山新区沙湖土地整备项目，整备之后引入了华谊兄弟，释放产业空间，落地了重大产业项目。坪山新区《沙田整村统筹（一期）土地整备利益统筹试点项目》，落户南京金龙汽车，这也是一个重大产业项目在整备之后的项目落地。产业空间和产业项目落户以及整备形成了无缝衔接，在未来整备过程中应该把产业项目先行导入结合进去。在规划到面向最终实施的方案，要把产业落地充分表达，最终实现产业发展和规划之间无缝衔接。
3.村企合作土地整备留用地开发原则：算大帐，算细帐，合作开发。留用地再开发，可以在集体资产平台，通过谈判、公开招标，最终选择中标方。流程包括前期准备阶段、平台交易阶段、中标选定阶段。
案例：以坂田旧改为例，通过引入天安，最终形成天安云谷，引入华为作为大型企业入驻。村里收益更多体现在物业层面；而在凤凰村项目中，除了土地招拍挂，物业80%给了美格，20%给到村里，村里以原始股价格入股9.5%美格智能股份。是一个重要的社区经济，让社区从房东变成股东，收益远远超过土地收益，应该是一个鼓励的方向。社区把留用地简单开发销售后，留下的如果还是土地物业出租，这不是最好方式。最好方式应该是参与产业投资，成为越来越多上市公司股东，才能实现社区经济真正意义上转型升级。
4.留用地开发疑惑及建议：对接城市更新工改工，分割转让限制，是否都能实现预售？转让对象是否都能明确？地价补交方面，配套物业、配套宿舍该如何补交？这都是市场非常关注的信息，有待更多细则进行补充完善。更重要的一个话题是，市场主体如何提前介入土地整备？现在市场主体更多参与到留用地环节平台交易，能否在实施方案就让市场主体参与进来？比如龙岗城市更新，在计划立项之前签署意向合作协议，在规划专规审批之后，上平台后能够有一个优先权，甚至更早就有一个意向合作进入，在将来实施的时候会更加顺利落地。
（六）
《关于土地整备利益统筹相关问题的思考》
摘要：从法律角度看待土地整备实操过程中的利益统筹相关问题。
钟刚强 | 广东晟典律师事务所执行合伙人
一、留用地合作开发问题
1.留用地开发有两种方式：合作开发和作价入股。合作开发是由村股份合作公司提供用地、社会企业（即开发商）提供资金共同合作开发；作价入股是村股份合作公司以土地使用权作价，与社会企业（即开发商）共同成立房地产项目公司对土地进行开发。
2.存在问题：股份合作公司不愿意承担开发过程中的风险和繁琐的手续。
3.政策分析：
留用地合作开发是市场行为，由市场协商更妥当。但是政策规定了两种方式。开发商专门设立项目公司，以项目公司名义投入资金。假如按照政策规定，再成立一个新的项目公司，税收的问题无法解决。如果多项批文全转到新的项目公司，时间成本将大幅增加。
以南布一个项目为例，地产公司、股份公司等召开多轮协调会，就合作开发的流程问题、方式问题无法达成一致。一般来说，所有项目都有开发商提前介入，在已经投入了大笔资金的基础上，再重新注册一家公司操盘，税收问题、证照问题等都无法解决。而一开始成立一个项目公司来做，股份公司也不同意。股份公司只关心分到的物业比例，不关心开发。
另一个合作开发方式：土地出让，挂在两方名下，两方共同开发。所有协议都必须由股份公司盖章，股份公司要用大量时间专门盖章，几乎很难做到。另外，搬迁补偿协议是股份公司签完后，房子回迁到股民身上，也很难做到，必须先给股份公司，股份公司再给到村民。这就有一个纳税问题，巨额的税费谁来承担？所以也很难推进，这是关于合作开发的问题。政府监管国有资产、集体资产、流程，但在开发上就不建议监管，因为这是市场行为，由股份公司跟开发商自己协商，更符合市场规律，也是一个更好的模式。
二、谈迁与征收衔接问题
房屋征收是所有谈迁最有力的保障。所有地铁、医院等公共利益设施都是通过房屋征收实现的。利益统筹解决的是两大问题：第一，公共利益与产业用地供给。第二，股份公司留用地合作开发。产业用地不属于公共利益，留用地合作开发也不属于公共利益，股份公司能把大部分股民谈下来，假如有一户谈不下来，能不能征收？这里面存在一个法律问题，留用地开发和产业用地供给不属于公共利益需要，不能走房屋征收。
三、利益统筹项目与征收项目对比的问题
利益统筹项目数量少，大量还是细的、小的征收项目。如今的利益统筹项目补偿标准非常高。有的甚至提出1：1.3，已经突破了更新。如果走征收途径，补偿的标准差距会非常大。假如某个利益统筹项目，股民的利益非常高，那么其他土地整备房屋征收项目如何走下去，将给政府造成很大困扰。
四、搬迁补偿费用承担问题
每个利益统筹项目在实施前都有一个潜水合作方，叫做前期服务供应商。政府安排的整备资金不能完全覆盖整个费用，解决方式是合作方提前介入，支付部分费用。如果上平台招合作方时，设定包干费，实际超出包干费用的情况下，如何解决？一个可能的途径是前期合作方可以跟股份公司谈好，约定一个比例。
专家点评
杨保军 | 中国城市规划设计研究院院长
城市更新更加常态，土地整备是为了满足当前解决空间主要矛盾的另外一种尝试。但是，左手和右手会打架，这其中存在很多利益和机会，博弈的最后肯定是殊途同归，都要解决存量时代怎么满足产业升级的问题。这里面既有机会，也有风险。
实践创造出经验，民间才是多智慧。政府在体制机制创新的阶段，一定不要把手伸的太细，要做的就是把住边界，敢于“难得糊涂”，更多发挥民间的创造性，善于总结并推广经验。
整备后土地入库面临清拆，从城市角度，如果里面有记忆、有乡愁、有文化，谁来把控？（制度）还需要从综合的角度来完善。
很多城市都面对着这种合法外的建设行为，深圳被逼到最前面，如果能闯出一条路，就能够给全国提供示范。
司马晓 | 深圳市城市规划学会会长
49年解放以后，我们进行了一系列土地改革，最终目的是把土地归为国有。深圳从一个小渔村开始建设，都是从农民手上征收的土地。土地的二元结构造成特区外城市化建设过程中非常大的瓶颈。城市更新方法在特区内推广的比较顺利，但是在特区外一定要首先确权。社会主义市场经济改革，产权明晰是最基本的动作，到目前为止其实农村土地产权明晰还没有真正解决，因为问题太复杂。土地整备也好，城市更新也好，土地的确权是第一步，第一步完成以后才是利益分配。
土地整备政策制定，要有工具箱，城市规划就是工具箱里一个工具。如何落实政策，让国家、集体、个人的利益有一个很好的平衡，事情才能推进。土地政策制定任重道远。
邹兵 | 深圳市城市规划学会副会长
要从三方面看待土地整备工作：取势、明道、优术。
取势：深圳发展到目前阶段，土地整备是城市发展大势所趋。城市更新已经进入深水区，城市发展也进入高位过坎阶段，土地整备在未来发展过程中发挥非常重要作用，所以才有一系列政策设计。政策不单单是政策工具包，是一个体系，越来越强调系统化、强调协同化，未来可能和其他政策殊途同归，都成为存量开发有利的政策顶层设计。
明道：改革开放30年，都在寻求深圳奇迹发展背后的机理，这个过程中诞生了一系列土地制度改革。
深圳完成了一个没有完全靠剥夺农民土地，而是走利益共享的城市化发展途径。虽然过程中有很多争论，包括涨价过多、增值利益如何分配，但是不可否认，深圳完成城市化的进程中没有发生大的动荡，也没有发生暴力剥夺的事件。关于深圳模式的探讨，我们可以有更丰富的认识。
怎么看待农村集体土地上发生的一系列行为，这是土地整备制度设计的原点。深圳土地资源配置市场化，从开始就考虑到利益共享，农民在这个过程中极大热情欢迎工业化、城市化，而不像某些地区是抗拒。土地整备制度逻辑设计要回到这个历史起点来看。
优术：要发挥基层社区组织的作用。
方煜 | 中国城市规划设计研究院深圳分院院长
前30年的快速发展造就了两个深圳，一个是高大上，一个是低效。既是成长的代价，也带来了成长的辉煌，深圳就是这么建设出来的，应该客观评价。深圳是珠三角最痛苦的城市，因为土地没有增量。
深圳进入存量时代后，这十年靠城市更新提供了快速的发展。反过来思考，大家都是获益者。所谓的利益统筹是既得利益统筹，包括房东、政府以及一系列房地产市场主体。最后造成深圳的高成本，把人才全部挤压了出去。是否应该反思这十年城市更新造成的过度城市化？
在这个高度看土地整备，关系到深圳下一轮是否具有竞争力这样生死攸关的问题，谁来关注沉默的大多数，谁来关注深圳未来的创业者？未来，更新解放出来的土地、腾挪出来的空间一定要围绕高质量去发展，而不是单纯追求产业增长。
余奕鹏 | 深圳市土地整备局处长
市委市政府非常重视土地整备，现在最大的问题是要整备较大面积，1平方公里产业空间，是下一步土地整备重点推进的。
怎么来界定土地整备，应该结合产业空间如何协助政府更好地实现发展目的。产业空间整合，如何保障村里利益，不仅涉及土地空间，还可以跟产业、项目、村里合作，扩散思维来思考。土地整备跟更新不一样，更新是村里企业想干什么，能提供什么贡献。土地整备是政府想要达到什么发展目的，包括产业空间、重大项目用地、道路、学校、医院配套等等，并给予什么补偿，严格来说留用地都是补偿。
现在市场力量介入比较滞后，会有一些问题，也在思考怎么样让市场力量发挥更大作用，引进的市场利益有更大的保证。
现在正制定配套政策，涉及土地信息核查、规划、产权注销、产权登记、拆除重建、留用地等正在逐步完善。
——本文由城PLUS整理编辑，未经讲者审阅——
城市二次开发变局——土地整备利益统筹研讨会
会议深圳市城市规划学会秘书长赵迎雪主持，深圳市城市规划学会会长司马晓致辞，邀请了施源、岳隽、肖靖宇、钟威、罗宇、钟刚强6位在该领域有着长期跟踪实践和研究的嘉宾分别做了主题报告。中国城市规划设计研究院院长杨保军、深圳市城市规划学会会长司马晓、深圳市城市规划学会副会长邹兵、中国城市规划设计研究院深圳分院院长方煜、深圳市土地整备局处长余奕鹏对研讨会的内容进行了总结和点评。
主持（左）：赵迎雪 | 深圳市城市规划学会秘书长
致辞（右）：司马晓 | 深圳市城市规划学会会长
点评嘉宾（从左至右）依次为：
杨保军 | 中国城市规划设计研究院院长
司马晓 | 深圳市城市规划学会会长
邹兵 | 深圳市城市规划学会副会长
方煜 | 中国城市规划设计研究院深圳分院院长
余奕鹏 | 深圳市土地整备局处长
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